高速公路企業(yè)合規(guī)管理思考

文 山東交通學院交通法學院 范冠峰 山東從德律師事務所 李傳生

我國高速公路建設的快速發(fā)展，在很大程度上得益于國家對高速公路投資運營進行的企業(yè)化改革措施，使得高速公路企業(yè)以其獨立的法人主體地位進行公路的運營管理，這種運營管理模式能夠極大地提高運營效率和服務品質。但由于高速公路企業(yè)及其所處的行業(yè)領域，具有自身的一些特殊性，這些特殊性給高速公路企業(yè)的合規(guī)管理帶來了不少的壓力和挑戰(zhàn)。例如，雖然高速公路企業(yè)實行企業(yè)法人的管理，但高速公路是社會經濟快速發(fā)展的重要基礎設施，同時具有明顯的社會公益性，如何兼顧營利性與公益性，對于企業(yè)合規(guī)管理就構成一個很大的挑戰(zhàn)。又如，高速公路建設投資大、回收周期長，因此，高速公路企業(yè)是資本密集型產業(yè)，對于資金的需求量大，如何進行投融資并穩(wěn)妥利用企業(yè)的現金流，也存在一定的挑戰(zhàn)，并面臨著較大的系統(tǒng)性風險。

高速公路企業(yè)從事高速公路建設，既需要與上游的原材料供應商打交道，又需要與勘察、設計、施工、監(jiān)理等企業(yè)合作，還需要與綠化、養(yǎng)護、運營服務等企業(yè)協(xié)作，同時面臨著建筑工程質量、勞工權益保護、合同履約、侵權責任等多方面的風險與責任。在這樣的背景下，高速公路企業(yè)更應該高度重視和防范企業(yè)合規(guī)風險，盡快完成企業(yè)合規(guī)管理建設，建立企業(yè)合規(guī)管理制度體系，完善企業(yè)合規(guī)管理的組織架構，筑牢企業(yè)合規(guī)管理的“三道防線”，打造適宜企業(yè)自身發(fā)展需求的合規(guī)體系，理順企業(yè)合規(guī)管理運行機制，規(guī)避企業(yè)運營的合規(guī)風險，保障企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。

建立自身的合規(guī)管理制度體系

高速公路企業(yè)要根據自身的業(yè)務范圍、經營特點，打造適合自身的合規(guī)管理體系。例如，對于國有性質的高速公路企業(yè)，應當將維護國家基本經濟制度、鞏固和發(fā)展國有經濟、加強對國有資產的保護作為合規(guī)制度建設的重點，確保企業(yè)完成國家交辦的重大工程項目，推動經濟發(fā)展，實現國有資產保值增值。又如，以實現“走出去”戰(zhàn)略為目標的企業(yè)，海外市場占比較大，則應當根據海外業(yè)務所在地的合規(guī)要求，打造相應的合規(guī)體系，對此，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上的講話中就重點強調：“我國企業(yè)走出去都會面臨經營管理合規(guī)的問題。要強化企業(yè)合規(guī)意識，走出去的企業(yè)在合規(guī)方面不授人以柄才能行穩(wěn)致遠?！币虼?，開展海外業(yè)務的企業(yè)，在合規(guī)體系打造上，要確保企業(yè)經營活動全流程、全方位合規(guī)，全面掌握業(yè)務所在國家或地區(qū)有關市場準入、國家安全審查、貿易管制、質量安全與技術標準、行業(yè)監(jiān)管、外匯管理、財務稅收、知識產權保護、反壟斷、反傾銷、反補貼、反洗錢、反恐怖融資、投標管理、合同管理、項目履約、勞工權利保護、環(huán)境保護、數據和隱私保護、連帶風險管理、債務管理、捐贈與贊助、反腐敗、反賄賂等方面的具體要求。

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山東高速集團發(fā)布合規(guī)管理體系文件

山東高速集團是山東省比較早建成完備的合規(guī)管理體系的省屬企業(yè)。2022年2月9日，山東高速集團按照山東省國資委印發(fā)的《省屬企業(yè)合規(guī)管理指引》有關要求編制，發(fā)布了《合規(guī)手冊》《合規(guī)管理辦法》《合規(guī)管理體系運行規(guī)則》《26個主要業(yè)務合規(guī)風險庫》《9個重要領域專項合規(guī)指引》，以及一系列支持性文件等內容，較好地構建了“以合規(guī)手冊為核心、以合規(guī)管理制度和運行規(guī)則為保障、以合規(guī)風險清單為基礎、以專項合規(guī)指引為延展”的合規(guī)管理體系。體系文件既全面覆蓋，又突出重點，兼顧了體系性和實用性，得到省內外知名專家的充分認可，為省屬企業(yè)開展合規(guī)管理創(chuàng)立了標準。

山東高速集團高度重視法治國企建設，集團黨委成立法治建設工作領導小組，黨委書記親自擔任組長，強化對法治工作的領導；印發(fā)《加強法治工作的意見》，明確依法治企，并確立了建設法治國企的目標、路徑、重點任務和工作要求；制定《權屬企業(yè)推進履行法治建設第一責任人職責實施辦法》等10余項法務工作制度，壓實主體責任，打牢法治建設的制度基礎；成立法律事務部，推行公司律師和法律顧問制度，加強法治專業(yè)力量保障；大力開展法治宣傳和法律實務培訓，遵法學法守法用法的法治文化逐步形成。

注重用法治思維和法治方式強化風險防控、處理法律糾紛，在法治軌道上有力推動了集團的高質量發(fā)展，為集團2021年營業(yè)收入突破2000億元、達到2008.4億元，利潤總額突破150億元、達到152.7億元，高速公路全面完成“5條路通車、10條路開工、724億元投資”目標，營造了良好的法治環(huán)境。

筑牢企業(yè)合規(guī)管理“三道防線”

高速公路企業(yè)要筑牢企業(yè)合規(guī)管理“三道防線”，由于高速公路企業(yè)既具有市場主體地位的商事屬性，又兼具提供公共產品和服務、享有政府特許經營權的特殊屬性，因此面臨著經營類和非經營類的各種系統(tǒng)風險和非系統(tǒng)風險，既包括資金風險、市場風險和技術風險，又包括政策風險、公共關系風險和金融風險。只有筑牢業(yè)務部門、合規(guī)管理牽頭部門和監(jiān)督部門這“三道防線”，才能逐層過濾、系統(tǒng)攔截、消化處理好高速公路企業(yè)所面臨的各類合規(guī)風險。作為“第一道防線”的業(yè)務部門是主要的日常生產經營部門，對合規(guī)管理負有首要責任，業(yè)務部門必須改變單一的業(yè)績導向，摒棄“合規(guī)絆腳、扯后腿”等落后觀念，從項目論證、項目實施到事后評估的全過程都要建立合規(guī)管理流程，讓合規(guī)審核伴隨業(yè)務的進展同步進展，讓業(yè)務部門將合規(guī)風險消滅在萌芽狀態(tài)，不讓其蔓延擴大。主要防控風險點包括準入類合規(guī)風險、廣告合規(guī)風險、知識產權風險、合同管理類合規(guī)風險、勞動人事合規(guī)風險、金融類合規(guī)風險等。

合規(guī)管理牽頭部門作為以法律事務為主的“第二道防線”，應當與業(yè)務部門有機協(xié)調、密切配合，既要從宏觀上完善企業(yè)的各類規(guī)章制度、工作計劃和方案，又要參與業(yè)務部門具體合規(guī)風險的處理過程，做好合規(guī)風險的識別和預警，以及重大合規(guī)風險的有效應對。主要防控風險點包括制裁與出口管制、反腐敗與反賄賂、隱私與數據保護、反洗錢、利益沖突、產品安全與消費者權益保護等。

監(jiān)督部門作為“第三道防線”，應當通過定期審計和巡視巡察等方式，有效監(jiān)督和查處企業(yè)的違規(guī)事項和違紀人員，及時彌補合規(guī)管理漏洞，進行整改完善，并向上級主管部門和紀檢監(jiān)察部門及時報告違規(guī)違紀線索。主要防控風險點包括合規(guī)檢查、違規(guī)追責等。

精準識別高速公路企業(yè)合規(guī)風險

高速公路企業(yè)合規(guī)風險識別有4項基本原則。

全面排查原則。應將風險識別覆蓋高速公路企業(yè)生產經營管理各領域各環(huán)節(jié)，從點到面，落實到各部門、各級子企業(yè)、分支機構和全體員工，貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，避免遺漏。

客觀真實原則。嚴格依照法律法規(guī)和企業(yè)內部規(guī)定等合規(guī)義務等對企業(yè)和員工進行實地走訪，掌握第一手材料，經過研討、篩選后設計分類調查問卷，有的放矢。

法務與業(yè)務有機結合原則。按照法律法規(guī)并結合企業(yè)具體業(yè)務領域梳理風險點，確保風險點具體可見，避免法務和業(yè)務的脫離。

有所為有所不為原則。在全面排查前提下，對重點領域、關鍵節(jié)點、易出問題的風險點應深挖根源，重點標注。這就需要針對企業(yè)的主要風險，就某一特定領域打造專項合規(guī)計劃。如西門子公司打造的反海外賄賂合規(guī)計劃，中興公司打造的出口管制合規(guī)計劃，湖南建工打造的誠信合規(guī)計劃，中國農業(yè)銀行打造的反洗錢合規(guī)計劃等，都屬于針對特定合規(guī)領域的專項合規(guī)計劃。只有在風險識別環(huán)節(jié)做穩(wěn)做實，關注重點領域，有所為有所不為，才能在此基礎上量身打造符合企業(yè)實際的合規(guī)計劃。

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高速公路企業(yè)重點關注領域

合規(guī)管理的重點領域包括采購與招投標、反舞弊、工程環(huán)保、勞動用工、數據安全、商業(yè)伙伴等，重點環(huán)節(jié)的合規(guī)管理，包括制度制定環(huán)節(jié)、經營決策環(huán)節(jié)和生產運營環(huán)節(jié)，重點人員的合規(guī)管理，包括管理人員、重要風險崗位人員，以及海外人員等。

合規(guī)管理的內容主要包括，建立合規(guī)政策和標準，進行合規(guī)風險調查和評估，建立違規(guī)舉報途徑、接受舉報并對違規(guī)行為進行查處，建立員工的行為準則，培育合規(guī)文化等。

高速公路企業(yè)合規(guī)風險識別取決于兩個因素：一是對涉及高速公路企業(yè)法律法規(guī)的把握和理解，這需要專業(yè)法律人員的介入和把關。二是對高速公路企業(yè)運營過程中業(yè)務流程和各環(huán)節(jié)的把握和理解。如何將業(yè)務活動和法律法規(guī)有機結合并將相關法律規(guī)定細化融合到每一個工作環(huán)節(jié)，是做好風險識別的關鍵。但往往是相關人員懂業(yè)務的不熟悉法律、精通法律的不熟悉業(yè)務，只有把這兩個因素有機結合起來，才能精準識別風險點，找出可能違反合規(guī)義務的情形。因此，實踐中需要法律專業(yè)人士與業(yè)務人員的通力合作，才能更有效地識別合規(guī)風險。

在合規(guī)風險識別時，需結合相關法律法規(guī)將風險細化到每個點上，加以具體化，就商業(yè)賄賂的合規(guī)風險識別而言，需要對照國家反不正當競爭、反商業(yè)賄賂的法律法規(guī)和刑法有關賄賂犯罪的相關規(guī)定，推敲企業(yè)的每一個經營管理環(huán)節(jié)，找出風險點。

通過前期風險識別收集到的風險點，需要進一步梳理、排序、取舍，去除重復部分，如有些風險點雖然不是出自一個部門，但性質相同或相近，可以合并處理。對于經常發(fā)生事故的點要重點關注并加以分析，包括對風險點風險來源、風險發(fā)生的可能性、風險發(fā)生的后果進行分析等。對于合規(guī)風險來源的分析非常必要，這涉及到能否通過源頭治理，達到治本的效果。

高速公路企業(yè)既與其他企業(yè)具有的共性，也因其經營業(yè)務的特殊性而具備自身的特性。在企業(yè)的合規(guī)風險識別方面亦是如此，高速公路企業(yè)既應關注《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》中規(guī)定的所有國企都應重點關注的領域，也應根據行業(yè)特點而特別關注相應的業(yè)務領域。

根據《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》第十三條的規(guī)定，合規(guī)風險主要存在于需要重點關注的領域：市場交易、安全環(huán)保、產品質量、勞動用工、財務稅收、知識產權、商業(yè)伙伴等。此外，數據與信息保護、反壟斷、貿易管制、公司治理、工程建設、黨內監(jiān)督等作為企業(yè)外部合規(guī)的業(yè)務領域也需要重點關注。

在合規(guī)風險識別時，需結合相關法律法規(guī)將風險細化到每個點上，加以具體化，反觀企業(yè)的每一個經營管理環(huán)節(jié)，找出風險點。供圖 湖南省高速公路集團有限公司

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陜西交控逆轉糾紛案

2022年5月，涉及陜西交通控股集團有限公司（以下簡稱“陜西交控集團”）的一件高速公路安全保障義務糾紛案件終于落下帷幕。該案經過多次庭審，審理過程跌宕起伏，最終案件逆轉、陜西交控集團獲得勝訴。

2019年7月13日，王某駕駛一輛重型半掛車行駛至西安繞城高速公路時，因躲避路面掉落的輪胎，緊急轉向后，車輛撞壞護欄駛入對向車道，與尚某駕駛的轎車發(fā)生嚴重碰撞，致尚某車毀人亡。事故發(fā)生后，尚某家屬以西安繞城高速公路管理方陜西交控集團未及時清理路面障礙物、未盡到安全保障義務為由，依法起訴至西安市長安區(qū)法院。

長安區(qū)法院審理后認為，陜西交控集團作為西安繞城高速公路管理方，有義務、有責任及時清理高速公路的路面拋灑物、障礙物，該案中因陜西交控集團未盡到安全保障義務，應向受害者尚某承擔一定比例的賠償責任，一審判決陜西交控集團向尚某賠償20%的損失，陜西交控集團不服一審判決提起上訴。

陜西交控集團管理人員與代理律師共同對案件反復梳理、研判剖析，通過擺事實、摳細節(jié)、亮觀點、提證據、拿依據、論法理，多措并舉、力爭法庭理解交通行業(yè)的不易和艱辛。最終西安市中級人民法院經過審理后認定：根據《公路養(yǎng)護技術規(guī)范》相關規(guī)定，高速公路經營管理單位應當及時清掃路面雜物，但及時不等于隨時，只要高速公路經營管理單位履行了規(guī)定的義務，即盡到了相應的責任。陜西交控集團提供的巡查記錄單、巡查監(jiān)控錄像等證據，能夠證明已按照法律、法規(guī)、規(guī)章、國家標準、行業(yè)標準或地方標準盡到安全防護、警示等管理維護義務，故撤銷一審判決，改判陜西交控集團不承擔任何責任。

該案是一起非常典型的高速公路涉路訴訟案例，對于高速公路運營管理具有深遠的意義，在一定程度上明確了高速公路安全保障義務的權利與責任界限。

案號：西安市中級人民法院（2021）陜01民終23586號（案例素材由陜西交通控股集團韓小健提供）

我國的高速公路企業(yè)已經從單一開展高速公路建設、運營和養(yǎng)護向多元化、多領域經營拓展，這也使得合規(guī)管理的風險點和風險識別變得比較繁雜。尤其是高速公路企業(yè)上市公司投資行業(yè)廣、控股公司多，對房地產開發(fā)與建設、金融和類金融、高速公路沿線業(yè)務的投資較為集中，廣告、文化和傳媒行業(yè)、制造業(yè)和日用品銷售業(yè)的投資也有所涉及。如山東高速集團，除投資運營高速公路產業(yè)鏈上的相關行業(yè)，外在金融、環(huán)保等領域也有所涉及，擁有5家上市公司，經營范圍較廣。江蘇寧滬高速公路股份有限公司也是如此，投資、發(fā)展江蘇省境內收費路橋沿線的服務區(qū)配套經營，涉及燃油、餐飲、購物、廣告、住宿等業(yè)務，從事房地產投資開發(fā)、高速公路沿線廣告發(fā)布及其他金融和事業(yè)方面投資等。

因此，除《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》所列應普遍關注的重點領域風險識別外，高速公路企業(yè)風險識別應重點關注的領域還包括高速公路建設等項目招投標領域的風險點，主要有高速公路建設等項目招標采購中的法律風險點，涵蓋了委托代理招標的風險、招標方式選擇的風險、資格審查的風險、關鍵性條款設置的風險、評標方法或評標標準設置的風險、招標文件或采購文件修改或變更程序的風險、終止招標的風險、評標過程泄密的風險等。企業(yè)作為投標人可能觸犯刑事法律的風險，涵蓋了涉嫌串通投標、涉嫌對非國家工作人員行賄、涉嫌合同詐騙、涉嫌對單位行賄的刑事法律風險。

安全生產領域的風險點，主要有安全生產保障不符合法定要求的風險；安全管理不合規(guī)的風險；侵犯勞動者安全權益的風險；應急預案不合規(guī)的風險；生產安全事故不及時報告的風險；職業(yè)健康防護與管理不合規(guī)的風險。

知識產權領域的風險點，主要表現在知識產權侵權和被侵權兩方面，涉及公司高層管理人員和技術人員的保密協(xié)議缺失或存在漏洞的風險；與合作方的合同缺乏保密約束條款的風險；企業(yè)網絡知識產權保護制度缺失的風險等。

金融投資領域的風險點，包括投資違規(guī)帶來的風險，如投資國家禁止或限制的行業(yè)；增資擴股中的風險；投資退出的風險；投資決策程序方面的風險，如投資決策違反公司章程和國資委規(guī)定，且未履行審議和報批程序；海外投資的風險，如投資對象國的政治經濟風險等；信息披露不規(guī)范帶來的風險等。

評估合規(guī)風險

何謂合規(guī)風險評估？合規(guī)風險評估是指在合規(guī)風險識別和初步分析基礎上，對風險點加以梳理和評價，預測風險可能導致的后果，即風險是否可能引發(fā)刑事制裁、行政處罰，是否會導致重大損失甚至停產停業(yè)，風險發(fā)生的概率及對企業(yè)整體運營產生影響的程度等，并據此對合規(guī)風險進行排序，為風險清單的形成做準備。

風險點的排序標準不宜過于宏觀，應力求精細，建議可采取分解指標逐級量化的方法，通過賦分的方式排序。同時，建議每個風險點都有案例作為支撐，通過對案例的實證分析直觀展現風險變成現實的可能性及轉變過程。

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高速公路企業(yè)法律風險關鍵點

在法律風險防控方面，高速公路企業(yè)近年來的主要法律風險以涉路訴訟案件（妨礙通行物、行人非法穿越高速公路）和環(huán)境侵權案件（噪聲污染、污水排放等）為主，通過合規(guī)管理建設，明確法律法規(guī)對高速公路經營企業(yè)的各項要求，梳理企業(yè)運營過程中各項法律風險，提高員工的法律意識，有效提高企業(yè)應對法律風險的能力。

經過合規(guī)風險評估后形成的評估報告首先應涵蓋合規(guī)風險評估工作實施概況，包括評估組織架構及時間安排；評估范圍和方法、評估步驟、工作要求等；合規(guī)風險評估實施過程中的特殊情況等。其次還應涵蓋現有合規(guī)風險識別情況的評價，包括以往風險識別工作評價；現有風險識別體系涵蓋的經營領域；合規(guī)風險點數量分布及高危點數量防控分析；以往合規(guī)風險管理的針對性和實施效果評價。除此之外，報告還要包括經過梳理排序后的風險清單。作為合規(guī)風險評價報告核心內容的風險清單是合規(guī)風險評估的最終成果，也是后續(xù)采取風險管控措施的基本依據。

形成合規(guī)風險清單

合規(guī)風險清單首先包括關于每個風險點的精準描述，如風險特點、存在的環(huán)節(jié)、存在的情形及方式。其次是分析風險產生的原因及風險存在的原因，找出癥結所在。此外是風險引發(fā)的后果研判，包括風險爆發(fā)后在哪些領域造成不利后果、企業(yè)受到的直接損失和長遠影響等。其中，應研判是否會受到行政處罰和刑事處罰。對不利后果尤其是經濟損失的嚴重程度研判，應采用定量分析法，可設立具體指標并賦分，得分越高說明后果越嚴重。根據得分情況，確定不同等級。

做好風險點識別和風險清單編制工作是制定完備合規(guī)管理體系的基礎 許特顯 攝

高速公路企業(yè)實力雄厚，經營業(yè)務所涉領域廣，投資項目多為數以千萬計甚至數以億計的重大工程，一旦有違規(guī)行為，企業(yè)將遭受重大損失。因此必須重視合規(guī)管理，做好風險點識別和風險清單編制工作，為制定完備的合規(guī)管理體系奠定基礎。

建立合規(guī)管理文化

最后，從長遠看，企業(yè)需要逐步形成自身的合規(guī)文化。要從領導層、管理層開始樹立合規(guī)價值觀，打造求真務實、遵紀守法、行穩(wěn)致遠的企業(yè)合規(guī)文化，將企業(yè)合規(guī)管理制度體系化、具體化，使之具有可操作性，對管理層和員工均展開合規(guī)培訓，確保全體員工樹立合規(guī)意識、熟悉合規(guī)制度，并將遵守合規(guī)制度與員工的獎懲晉升等切身利益密切關聯，從而推動企業(yè)合規(guī)制度真正落地，切實踐行合規(guī)制度，逐步實現全員合規(guī)，使企業(yè)的合規(guī)文化內化于心、外化于行，在全體員工心中潤物無聲、經久不衰。

法治文化、合規(guī)文化、風險管理文化，是高速公路企業(yè)合規(guī)建設工作的重中之重，通過召開動員大會、宣貫培訓、專項合規(guī)建設等手段，將各類合規(guī)文化融入到企業(yè)文化建設，促使公司上下充分認識到企業(yè)合規(guī)建設的必要性，增強參與建設的主動性和積極性。同時，高速企業(yè)應促使各級管理人員結合自身工作實際，對于如何合理融合、完善一體化機制，提升管理效能，打破企業(yè)“內卷”，進行深度思考。再次，還要建立舉報機制，建立流暢的舉報渠道，設立員工違規(guī)行為舉報熱線，對舉報人實行保護，確保其不受打擊報復，及時處理對違紀員工的舉報。