城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下洛陽市土地管理創(chuàng)新策略

王 潭

（1.河南理工大學(xué)，河南 焦作 454000；2.河南省豫西監(jiān)獄，河南 洛陽 471000）

0 引言

黨的十八大報告提出，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。黨的十九大也對城鄉(xiāng)發(fā)展作出了重大決策部署，明確提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。這為河南省洛陽市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展指明了方向。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的所有要素都離不開土地管理，人口變遷、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和改造升級都會改變土地利用方式和格局。土地利用受區(qū)位特殊性、供給有限性等因素的制約，這與人們對土地的無限需求形成矛盾。土地功能是多元的，人類社會經(jīng)濟(jì)活動也具有動態(tài)性、階段性和拓展性，人們需要不斷調(diào)整對土地的發(fā)掘和利用。除了自然資源屬性外，土地資源還具有社會資產(chǎn)屬性，因此，土地資源的利用情況會對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。傳統(tǒng)土地管理主要體現(xiàn)在用途管制上，未能系統(tǒng)考慮土地的產(chǎn)權(quán)管制和交易管制，且管制環(huán)節(jié)銜接不當(dāng)。因此，筆者以河南省洛陽市土地管理為研究對象，將土地管理放入城鄉(xiāng)一體化背景下通盤考慮，以實現(xiàn)土地資源的有效利用，從而挖掘建設(shè)用地存量，保護(hù)耕地資源，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1 洛陽市土地資源概況

洛陽市位于河南省西部，土地總面積約為1 523 584.50 hm，其中農(nóng)用地面積1 247 976.50 hm（耕地、園地、林地和其他農(nóng)用地面積分別為346 639.46 hm、44 715.79 hm、805 991.52 hm、50 629.73 hm），建設(shè)用地230 105.48 hm，城鎮(zhèn)村及工礦用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施、未利用地分別為159 707.68 hm、26 036.29 hm、44 361.51 hm、45 502.52 hm），洛陽市土地利用主要有以下5 個特點(diǎn)。一是地域差異明顯。洛陽市南北地貌存在較大差異，因此，土地利用存在較大區(qū)別。市域北側(cè)丘陵較多，土地利用主導(dǎo)方向以果品、糧食生產(chǎn)為主；中部多為河川谷地，土地利用主導(dǎo)方向以糧食、蔬菜生產(chǎn)為主；南部、西部山區(qū)較多，土地利用主導(dǎo)方向以林木撫育為主。二是地少人多，耕地保護(hù)難度大。1996 年洛陽市人均耕地面積約為0.08 hm，2021 年當(dāng)?shù)厝司孛娣e下降到0.06 hm，低于河南省平均水平，人地矛盾加劇，保護(hù)耕地總量勢在必行。三是林木資源多，森林覆蓋率高。2021 年，洛陽市林地以41.92%的占有率遠(yuǎn)超全省平均水平（18.24%）。四是礦業(yè)用地較多。洛陽市擁有豐富的礦產(chǎn)資源，工礦企業(yè)點(diǎn)多面廣，占用建設(shè)面積超過1 萬hm，占全市建設(shè)用地面積的比例接近10%。

2 洛陽市土地利用指導(dǎo)思想與基本原則

2.1 指導(dǎo)思想

在土地利用過程中，洛陽市始終遵循以下指導(dǎo)思想：堅持科學(xué)發(fā)展觀，貫徹我國“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策，高效集約利用土地資源，以利用方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力為洛陽市社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供服務(wù)；正確處理整體與局部、長遠(yuǎn)與當(dāng)下、可能與需要之間的關(guān)系，統(tǒng)籌安排全市各區(qū)域、各類用地；調(diào)整好土地利用結(jié)構(gòu)和布局，滿足全市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的要求；注重土地利用與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提升土地資源對社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的保障能力，推動洛陽市各項工作的順利開展。

2.2 基本原則

一是確保基本農(nóng)田總量穩(wěn)定。洛陽市堅持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村用地布局，確定各地耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡，確保基本農(nóng)田總量穩(wěn)定。

二是高效集約用地。洛陽市在建設(shè)資源節(jié)約型社會的大方針下，按照發(fā)展需要制定建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，完善高效集約利用獎勵機(jī)制，改變以往粗放無序的土地利用方式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，防止農(nóng)地閑置浪費(fèi)，促進(jìn)用地和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，提高節(jié)約集約用地水平。

三是保障科學(xué)發(fā)展用地。洛陽市重點(diǎn)保障中心城區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)和水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。

四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各類用地。洛陽市合理調(diào)整建設(shè)用地、農(nóng)用地和其他用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)和布局，為洛陽市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

五是保護(hù)生態(tài)環(huán)境。洛陽市切實加強(qiáng)各縣（市、區(qū)）重要自然、文化遺產(chǎn)的保護(hù)，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)和生態(tài)用地，加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)全區(qū)土地生態(tài)環(huán)境不斷改善。

六是注重土地資源的動態(tài)利用。洛陽市結(jié)合土地利用實際，考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，堅持實現(xiàn)土地資源的動態(tài)利用。

3 洛陽市土地管理中存在的問題

3.1 耕地和基本農(nóng)田保護(hù)不足

首先，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃不合理。當(dāng)前，洛陽市耕地和基本農(nóng)田保護(hù)主要沿用傳統(tǒng)模式，由上級下達(dá)指標(biāo)，然后下級層層分解。部分地區(qū)為了追求經(jīng)濟(jì)效益，落實保護(hù)任務(wù)時欺上瞞下，將大塊優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田劃定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地和基本農(nóng)田急劇減少。

其次，耕地和基本農(nóng)田整體質(zhì)量下降。化肥、農(nóng)藥的過量使用影響了土壤的酸堿度，導(dǎo)致土壤結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，土壤中的有機(jī)與無機(jī)物比例失調(diào)，板結(jié)嚴(yán)重，從而造成農(nóng)作物減產(chǎn)，影響農(nóng)作物品質(zhì)。再加上工礦業(yè)、建設(shè)項目等不合理排污，破壞了生態(tài)環(huán)境和農(nóng)田土壤，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

最后，耕地和基本農(nóng)田占補(bǔ)不平衡。我國推出耕地占補(bǔ)平衡制度，旨在確保耕地和基本農(nóng)田總量。但是，在具體實施過程中，缺乏可操作性強(qiáng)的量化指標(biāo)，導(dǎo)致“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象普遍存在。

3.2 用地結(jié)構(gòu)和布局不合理

首先，農(nóng)村居民點(diǎn)土地布局不合理。洛陽市大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有明確土地規(guī)劃，居民點(diǎn)呈現(xiàn)出“滿天星”“長龍陣”布局，占用耕地較多。同時，農(nóng)村居民點(diǎn)用地管理不規(guī)范，未批先占、一戶多宅等現(xiàn)象十分普遍。

其次，除洛陽市中心城區(qū)外，其他縣區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模較小，無法起到輻射帶動作用，不利于全市總體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，城鎮(zhèn)之間缺乏緊密聯(lián)系，協(xié)作關(guān)系有待提高，難以形成互補(bǔ)型經(jīng)濟(jì)格局。

最后，城鎮(zhèn)用地效率低下。洛陽市以向外擴(kuò)張為主，未能充分發(fā)揮存量土地資源的潛力，新建城鎮(zhèn)建筑物容積率較低，土地資源綜合利用率不高。

3.3 土地利用集約度較低

首先，工業(yè)用地以粗放型為主。例如，伊川縣、宜陽縣工礦用地產(chǎn)出比低于洛陽市平均水平。其次，用地控制標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，縣區(qū)人口密度與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)用地指標(biāo)不成比例，尚未建立土地利用承載能力評價標(biāo)準(zhǔn)。最后，城鄉(xiāng)土地利用強(qiáng)度有待提高，管控和引導(dǎo)力度不足，沒有綜合考慮人均建設(shè)用地、土地功能區(qū)容積率、單位面積土地投資效益等。

3.4 土地利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)

首先，洛陽市土地利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出。洛陽市境內(nèi)的伊河、洛河，每年造成全市土壤流失達(dá)3 500 萬t，并帶走大量有機(jī)物，對洛陽市土地利用及生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重威脅。其次，自然災(zāi)害頻發(fā)。洛河以北隴海鐵路沿線多次發(fā)生滑坡、崩塌、泥石流等自然災(zāi)害，威脅當(dāng)?shù)鼐用竦呢敭a(chǎn)和人身安全。市區(qū)地下水不合理開采引發(fā)地面不均勻沉降，威脅城市基礎(chǔ)設(shè)施。

4 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下洛陽市土地管理創(chuàng)新策略

4.1 加大耕地和基本農(nóng)田保護(hù)力度

4.1.1 洛陽市要科學(xué)劃定農(nóng)田保護(hù)區(qū)。洛陽市合理制定短期、中期和長期保護(hù)目標(biāo)，通過目標(biāo)層層分解和下發(fā)，形成縣、鄉(xiāng)、村、組、戶五級責(zé)任體系。洛陽市應(yīng)認(rèn)真落實補(bǔ)充耕地任務(wù)，大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)用點(diǎn)整理，積極開展工礦廢棄地復(fù)墾，適度開發(fā)耕地后備資源，并做好建設(shè)項目占用耕地與補(bǔ)充耕地質(zhì)量評價工作。

4.1.2 完善耕地及基本農(nóng)田損失補(bǔ)償制度。洛陽市要科學(xué)調(diào)整農(nóng)田占補(bǔ)比例，建立耕地質(zhì)量評估機(jī)制，保證占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)；做好對農(nóng)地利用的前期規(guī)劃，提高土地利用率；加大土地整治力度，提升農(nóng)田質(zhì)量；增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)意識，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.1.3 逐步完善耕地及基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制。洛陽市要構(gòu)建符合自身實際情況的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以遏制隨意占用耕地及基本農(nóng)田的現(xiàn)象；探索多樣化的獎勵機(jī)制，鼓勵單位和個人積極開展土地整理、土地復(fù)墾等工作；建立耕地保護(hù)長效機(jī)制，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、侵占或變相侵占耕地等問題的發(fā)生。

4.1.4 運(yùn)用信息技術(shù)鞏固耕地和基本農(nóng)田保護(hù)成果。洛陽市要加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)科研單位的協(xié)作，實時監(jiān)測耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量、質(zhì)量，并建立保護(hù)檔案；科學(xué)利用生物技術(shù)、退化耕地修復(fù)技術(shù)等，保證耕地和基本農(nóng)田的長期穩(wěn)定。

4.2 優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局

4.2.1 合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。洛陽市應(yīng)根據(jù)土地利用的實際情況，適當(dāng)增加園地，推動園地由量的增加向質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變；逐步增加林地，加大林地的管理和保護(hù)力度；安排好其他農(nóng)用地，加強(qiáng)對荒山、廢棄地的利用，推行標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖，盡量不占或少占耕地；減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地，統(tǒng)籌安排農(nóng)村居民點(diǎn)遷并工作；優(yōu)化交通、水利用地，構(gòu)建完善的交通網(wǎng)絡(luò)體系和水利應(yīng)用體系，確保大型交通和水利設(shè)施建設(shè)符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展要求。

4.2.2 優(yōu)化用地空間布局。洛陽市應(yīng)結(jié)合土地利用現(xiàn)狀和生態(tài)條件，保障國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)用地，以黃河濕地保護(hù)區(qū)、熊耳山保護(hù)區(qū)、伏牛山保護(hù)區(qū)等為基礎(chǔ)，加大對自然保護(hù)區(qū)和水源保護(hù)地的保護(hù)力度，構(gòu)建人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)用地；合理布局耕地和基本農(nóng)田，以建立糧食生產(chǎn)核心區(qū)為契機(jī)，推動糧食生產(chǎn)專業(yè)化。

4.2.3 協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施用地。洛陽市應(yīng)遵循樞紐優(yōu)先、適度超前的原則，完善交通網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌安排全市交通用地；堅持興利除害結(jié)合、開源節(jié)流并重、防洪抗旱并舉，構(gòu)建水資源保障和防洪減災(zāi)體系。

4.2.4 優(yōu)化工礦用地布局。洛陽市應(yīng)樹立全市“一盤棋”思想，根據(jù)各縣（市、區(qū)）自然稟賦明確產(chǎn)業(yè)定位，為行業(yè)關(guān)聯(lián)度高的企業(yè)創(chuàng)造集聚發(fā)展條件，形成各具特色、各有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)空間布局，避免區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和無序競爭。

4.3 集約利用建設(shè)用地

4.3.1 嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模。洛陽市要嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，并適當(dāng)盤活存量，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，保障重點(diǎn)項目建設(shè)用地；優(yōu)先支持重點(diǎn)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地，繼續(xù)加大對城鎮(zhèn)閑置地、空閑地、低效使用和批而未供土地的清查與整合力度。

4.3.2 集約利用工礦用地。洛陽市要合理安排城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)； 調(diào)整城鎮(zhèn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，綜合考慮城鎮(zhèn)性質(zhì)、資源條件等，優(yōu)化居住、商業(yè)、工業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生環(huán)保和生態(tài)保障等用地比例；培育特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，建立集約化、集聚化的專業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)用地類型的優(yōu)化配置。

4.3.3 加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)整治。洛陽市要加快村莊空閑土地整理，并推動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、置換，通過適當(dāng)兼并自然村、改造舊村莊、拆除空心村等措施，促進(jìn)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)和中心村遷移；開展大面積良田建設(shè)工程、農(nóng)村各類用地整治項目，盤活農(nóng)村存量用地，實現(xiàn)“農(nóng)民得實惠、耕地得增加、產(chǎn)業(yè)得集聚、生態(tài)得提升、發(fā)展得空間”的發(fā)展目標(biāo)。

4.3.4 加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制。洛陽市按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況劃分建設(shè)區(qū)域，形成了允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。允許建設(shè)區(qū)是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界所包含的范圍，主要用于新增城鎮(zhèn)、村莊、工礦建設(shè)用地規(guī)劃選址，是確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)落實的預(yù)期用地。有條件建設(shè)區(qū)是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界以外、擴(kuò)展邊界以內(nèi)的范圍，用地修改調(diào)整要嚴(yán)格論證，報規(guī)劃機(jī)關(guān)審批。限制建設(shè)區(qū)是指轄區(qū)范圍內(nèi)除允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)外的其他區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格控制基礎(chǔ)設(shè)施和其他獨(dú)立建設(shè)用地。禁止建設(shè)區(qū)是指嚴(yán)禁建設(shè)用地邊界所包含的空間范圍，具有較高的生態(tài)、歷史、環(huán)境價值，嚴(yán)禁開發(fā)建設(shè)。

4.4 協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)

4.4.1 以保護(hù)為前提合理規(guī)劃。洛陽市可依據(jù)土地生態(tài)適宜性區(qū)域分布規(guī)律，從東北向西南構(gòu)建由川地綠色城鄉(xiāng)區(qū)、丘陵生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、淺山水土涵養(yǎng)帶、深山森林生態(tài)屏障組成的土地生態(tài)系統(tǒng)階梯組合格局。對于川地綠色城鄉(xiāng)區(qū)，要調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)；對于丘陵區(qū)，要大力推進(jìn)生態(tài)旅游、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展；對于低山區(qū)，可發(fā)展林業(yè)和梯田農(nóng)業(yè)；對于深山區(qū)，可構(gòu)建林業(yè)生態(tài)屏障。

4.4.2 構(gòu)建環(huán)境友好型土地利用模式。對于河谷川地，著力提升土壤結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，減少工農(nóng)業(yè)引發(fā)的污染問題；對于丘陵區(qū)，可通過土地平整、坡溝兼治等，發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、果業(yè)等，建立生態(tài)農(nóng)業(yè)基地；對于山區(qū)，挖掘山區(qū)豐富的景觀資源，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)旅游，并發(fā)展生態(tài)林業(yè)、林果業(yè)；對于城鄉(xiāng)接合部，可規(guī)劃園藝用地，在增加城鄉(xiāng)居民收入的同時發(fā)揮城市綠地和林地的生態(tài)功能；對于工礦廢棄地，采用“農(nóng)田—生態(tài)—新村”開發(fā)模式，半露天開采區(qū)或地勢低平區(qū)復(fù)墾為農(nóng)田，丘陵淺山區(qū)開發(fā)為生態(tài)農(nóng)業(yè)和林地。

4.4.3 加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)。實施黃河中游流域水土整治工程，以縣（市、區(qū)）為單位，運(yùn)用工程手段、耕作手段、生物手段等進(jìn)行綜合治理；以改善城市生態(tài)環(huán)境、提高城市居民生活質(zhì)量為主要目標(biāo)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、高效能環(huán)城生態(tài)防護(hù)林網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境建設(shè)，在孟津、伊川等縣加強(qiáng)糧食核心區(qū)農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)和梯田改造，構(gòu)建良好的農(nóng)田生態(tài)屏障。

5 結(jié)語

在城鄉(xiāng)一體化背景下，統(tǒng)籌土地管理有助于緩解人地矛盾。隨著城鄉(xiāng)間的互動不斷加深，需要實時調(diào)解各種土地矛盾，合理配置土地資源，為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)良性發(fā)展掃清障礙。城鄉(xiāng)土地管理是動態(tài)變化的過程，統(tǒng)籌規(guī)劃的落實仍存在很多不確定因素，實際操作過程中要注重經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，以實現(xiàn)土地利用的系統(tǒng)、高效和可持續(xù)。