遺產(chǎn)地歷史街區(qū)
——平遙古城南大街保護(hù)與開發(fā)中政府行為研究

□梁增光/文

本文通過分析政府在世界文化遺產(chǎn)地歷史街區(qū)保護(hù)進(jìn)程中的行為作用和影響，總結(jié)出政府行為與遺產(chǎn)地歷史街區(qū)保護(hù)發(fā)展水平之間的客觀規(guī)律和關(guān)聯(lián)因素等。選取“世界文化遺產(chǎn)地歷史街區(qū)——平遙古城南大街政府保護(hù)與開發(fā)行為”為研究對象，對保護(hù)過程中的政策執(zhí)行主體、政策對象、政策環(huán)境三個層次進(jìn)行分析探討,總結(jié)規(guī)律、經(jīng)驗和教訓(xùn)，找出其中存在的共性問題，并有針對性的提出相應(yīng)的對策與保護(hù)措施，為文化遺產(chǎn)地歷史街區(qū)的下一步保護(hù)工作提供一些有益的借鑒。

1 研究背景

隨著社會的發(fā)展，許多具有重大文化價值的歷史街區(qū)在城鎮(zhèn)不斷發(fā)展、提升過程中遭受到沉重的、甚至有些是無法逆轉(zhuǎn)的損壞。這種普遍存在于歷史文化區(qū)域保護(hù)工作中的“開發(fā)性破壞”問題也出現(xiàn)在文化遺產(chǎn)地歷史街區(qū)的保護(hù)與開發(fā)過程當(dāng)中，使其成為新型城市公共危機(jī)。如何更為有效地對文化遺產(chǎn)地進(jìn)行保護(hù)與開發(fā),成為地方政府管理部門所面臨的棘手且緊迫的任務(wù)。

2 遺產(chǎn)地歷史街區(qū)保護(hù)管理與商業(yè)開發(fā)的關(guān)系

如何讓遺產(chǎn)地歷史街區(qū)在順應(yīng)社會商業(yè)發(fā)展的同時保留其作為文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵價值，使歷史文脈精神得以永續(xù)傳承，這一問題值得我們所有人去深思和探究。商業(yè)模式開發(fā)下遺產(chǎn)地歷史街區(qū)在保護(hù)當(dāng)中所存在的問題大致如下：

2.1 忽視對歷史建筑本身及周邊環(huán)境的保護(hù)

在遺產(chǎn)地歷史街區(qū)的保護(hù)過程中，由于諸多原因，一些歷史建筑會受到破壞。首先，是由于房屋產(chǎn)權(quán)不清、費用不足、老城升級改造等原因?qū)е乱恍v史街區(qū)的老式建筑長年失修、保存狀況不佳，加之街區(qū)內(nèi)的部分居民受利益的驅(qū)使，對所屬的歷史建筑進(jìn)行肆意改造建設(shè)，對歷史建筑物本身造成非常大的損壞。其次，是自改革開放以來，社會生產(chǎn)力大發(fā)展，中國城市化進(jìn)程明顯加快，規(guī)模化的街區(qū)升級、改造及新城建設(shè)，不僅破壞了原歷史街區(qū)的文化氛圍，而且對街區(qū)本身的歷史特征造成沖擊。更為甚者，盲目的開發(fā)、周邊環(huán)境的不科學(xué)規(guī)劃及對歷史文化的誤解及目標(biāo)定位上的偏差，導(dǎo)致歷史街區(qū)的整體策劃方案不夠成熟，交通流線不暢，新建的建筑，無論是在規(guī)模上、體量上，還是在外立面裝飾及室內(nèi)的一些布局等方面與原有建筑未能實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致，導(dǎo)致街區(qū)原有的歷史風(fēng)貌和文化氛圍缺失。

平遙古城申遺成功24 年來，在保護(hù)上踐行“點”+“線”模式，通過“外圍”環(huán)境統(tǒng)籌、推動實現(xiàn)“全城”原真性保護(hù)的終極目標(biāo)。在實行“點”的保護(hù)方面，先后完成古城墻、雙林寺、鎮(zhèn)國寺、清虛觀等國、省保單位，以及一批縣保單位的全面保護(hù)性搶修，對縣衙署、城隍廟、文廟等進(jìn)行了復(fù)原。在實行“線”的保護(hù)方面，先后對南大街、東西大街、北大街等歷史街區(qū)進(jìn)行了全面復(fù)原維修。對古城內(nèi)“土字街”兩側(cè)的百余處典型民居進(jìn)行了保護(hù)維修。以范家街保護(hù)為例，探索在古城內(nèi)打造古民居體驗交流帶，以完善古城歷史文脈。另外，為有效杜絕街區(qū)內(nèi)居民違法亂建問題，平遙縣委、政府牽頭開展了“拆違治亂”專項整治行動，并建立了常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，取得很好成效。在實行“外圍”環(huán)境統(tǒng)籌方面，按照當(dāng)年阮儀三教授提出的“保護(hù)古城，另辟新區(qū)”的建議，從1986 年起，按照“新舊兩城分開發(fā)展”的思路，啟動了柳根新城建設(shè)。2011 年，又把這一理念提升為“中部神龜靈動，兩翼鳳凰展翅”，也就是在城中部強(qiáng)化保護(hù)，東部綜合治理惠濟(jì)河，西部開發(fā)雙林新城。按照此種理念，平遙古城開展了“三步”環(huán)境整治行動。第一步是古城環(huán)城區(qū)域的整治。從“十一五”開始，平遙縣規(guī)劃投資30 億元，分三期對城墻周邊100 米至600 米范圍內(nèi)的不協(xié)調(diào)建筑進(jìn)行綜合整治;第二步是惠濟(jì)河綜合治理。全面鋪開了惠濟(jì)河綜合治理，完成拆遷16 萬平方米，鋪開了惠濟(jì)河河道治理和景觀改造，完成7.2 公里的河道治理和惠濟(jì)公園土建工程;第三步是雙林新城建設(shè)。搭建起的雙林新城建設(shè)框架，各項工程順利推動，真正形成“古城古到底，新城新到家”的保護(hù)建設(shè)格局。

2.2 過度商業(yè)化性質(zhì)開發(fā)，導(dǎo)致其歷史原真性遭到極大破壞

由于街區(qū)保護(hù)所涉及的范圍過于廣泛，一些歷史街區(qū)的保護(hù)體系相對薄弱，尚未建立完善的和系統(tǒng)化的保護(hù)規(guī)范，過于依賴于政府方面的一些條款政策制定和后期監(jiān)管落實。一些地區(qū)因為政府規(guī)劃不合理外加監(jiān)管不力而進(jìn)行規(guī)?；拇箝_發(fā)、大建設(shè)，區(qū)域內(nèi)大量的歷史建筑被拆除、損毀，一些遺留的傳統(tǒng)建筑也被簡單化和模式化處理，其歷史價值失去依存。隨著當(dāng)今經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不少地產(chǎn)開發(fā)商參與了各地歷史街區(qū)的改造和擴(kuò)建工程，在巨額利潤的驅(qū)動下，加上地方政府的監(jiān)管不到位和法規(guī)體系的不完善，使得原有的規(guī)劃方案無法全面貫徹執(zhí)行，導(dǎo)致歷史街區(qū)內(nèi)出現(xiàn)大面積翻新和模仿現(xiàn)象，街區(qū)居民傳統(tǒng)的生活形態(tài)遭到破壞，變成了商業(yè)氛圍極濃的購物區(qū)，甚至有的直接引入房地產(chǎn)開發(fā)模式。這些以破壞傳統(tǒng)文化價值的方式來快速提升經(jīng)濟(jì)效益的做法，無異于飲鴆止渴！

在全球經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，歷史街區(qū)的商業(yè)開發(fā)需注意如下：一方面，要對歷史街區(qū)的舊有風(fēng)貌進(jìn)行完好復(fù)原，充分彰顯其厚重的文化底蘊(yùn)；另一方面，又要借現(xiàn)代化的商業(yè)模式，帶動歷史街區(qū)內(nèi)及其周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。具體實例和經(jīng)驗如下：

（1）深入挖掘歷史街區(qū)的文化脈絡(luò)，大力弘揚(yáng)歷史遺產(chǎn)精神，切實傳承其傳統(tǒng)風(fēng)貌及文化精髓。所謂的歷史街區(qū)的文化特色不是建來就有的，而是在其漫漫的歷史長河中，深度融合當(dāng)?shù)氐奈幕?xí)俗與生態(tài)環(huán)境而成的，地域性和文化性方面顯得較為突出。在當(dāng)今流行的商業(yè)模式下，只有在深掘其蘊(yùn)含的歷史文化價值基礎(chǔ)上，同時再將其他相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)鏈融入其中，形成多元、和諧的業(yè)態(tài)環(huán)境，并加以常態(tài)化的調(diào)控和整治，才能煥發(fā)出的無限生機(jī)與活力，進(jìn)而推動其文化精神的高效傳承。諸如：平遙古城南大街，又稱“明清街”，自古以來就是平遙古城的商業(yè)中心，于2009 年，成功入選首批“中國歷史文化名街”。目前共有店鋪220 家，產(chǎn)業(yè)涉及住宿、餐飲、工藝品等，其中平遙特色與非平遙特色在各個類別中共存、傳統(tǒng)與現(xiàn)代共存，形成了多元化的商業(yè)業(yè)態(tài)環(huán)境。為進(jìn)一步規(guī)范南大街市樓周邊業(yè)態(tài)，世界文化遺產(chǎn)平遙古城保護(hù)管理委員會（以下簡稱平遙古城管委會）制定出臺“平遙古城南大街市樓保護(hù)范圍內(nèi)店鋪經(jīng)營業(yè)態(tài)負(fù)面清單”，對限制準(zhǔn)入類項目做了具體明確，對與平遙古城傳統(tǒng)商業(yè)文化和風(fēng)貌不符的經(jīng)營項目及存在安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的經(jīng)營項目實行了禁入措施，高效的管控措施讓歷史街區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展成為可能。

（2）由于引進(jìn)商業(yè)開發(fā)模式，改變了街區(qū)建筑的使用功能，由此在具體保護(hù)中，應(yīng)據(jù)其商業(yè)性質(zhì)，出臺標(biāo)準(zhǔn)、政策，適度改造提升建筑物外立面及內(nèi)在布局，進(jìn)而推動街區(qū)的高效保護(hù)和利用。但所有的改造行動都應(yīng)在不損壞建筑本身及破壞街區(qū)風(fēng)貌的前提下開展。在保護(hù)其歷史建筑的同時，又融入到了整個業(yè)態(tài)環(huán)境當(dāng)中，將會大大提升其商業(yè)的附加值。平遙古城在這方面做了積極的嘗試，也收獲了很好的成效。地方政府先后出臺《山西省平遙古城民俗客棧服務(wù)質(zhì)量劃分》《山西省平遙古城沿街店鋪服務(wù)規(guī)范》《平遙旅游目的地發(fā)展規(guī)劃》《山西省平遙古城保護(hù)條例》等，其中《山西省平遙古城民俗客棧服務(wù)質(zhì)量劃分》對客棧的服務(wù)質(zhì)量、安全、衛(wèi)生、環(huán)境和建設(shè)等要求做了明確；《山西省平遙古城沿街店鋪服務(wù)規(guī)范》對街區(qū)內(nèi)沿街店鋪的安全、衛(wèi)生、經(jīng)營要求以及外立面、牌匾等的改造進(jìn)行了明確，另外，2012 年平遙創(chuàng)建全國旅游標(biāo)準(zhǔn)示范縣，建立了完備的旅游標(biāo)準(zhǔn)體系。對古城及歷史街區(qū)有效保護(hù)利用起到了積極的引導(dǎo)作用。

（3）創(chuàng)設(shè)開展相關(guān)主題性活動項目，不斷提升街區(qū)的文化特色氛圍。由于引入商業(yè)業(yè)態(tài)，導(dǎo)致街區(qū)原有功能發(fā)生變化，需圍繞街區(qū)歷史文化主題，策劃開展相關(guān)活動，挖掘新的街區(qū)功能特色?？山Y(jié)合街區(qū)周邊環(huán)境特色及其歷史文化底蘊(yùn)，推出常態(tài)化或節(jié)假日主題性活動項目，轉(zhuǎn)變消費理念，強(qiáng)化游客的參與體驗度，傳承弘揚(yáng)街區(qū)歷史文化精神。諸如：平遙古城在其“南大街”推出了“晉商神韻”常態(tài)化街區(qū)文化演出項目，起到了很好的宣傳效果；在傳統(tǒng)節(jié)日“春節(jié)”期間推出了“平遙中國年”活動，活動將民俗性、觀賞性、參與性融合為一體，成為展示中國春節(jié)、元宵節(jié)民俗文化的主題品牌；另外，平遙古城以南大街及周邊為試點，打造提升文化研學(xué)體驗性項目，開發(fā)了晉商文化、鏢文化、廉政文化等三十多個主題研學(xué)課程，營造了濃厚的街區(qū)文化傳承氛圍。

綜上分析得出：歷史街區(qū)的保護(hù)要時刻緊盯街區(qū)文化本質(zhì)屬性，深入挖掘其蘊(yùn)含的歷史文化價值，采取合理的商業(yè)開發(fā)理念和科學(xué)的管理模式對街區(qū)進(jìn)行高效保護(hù)，才能使歷史街區(qū)步入良性的、可持續(xù)發(fā)展軌道。

3 遺產(chǎn)地歷史街區(qū)保護(hù)管理與居民的關(guān)系

3.1 歷史街區(qū)的保護(hù)要始終堅持以民為本的理念

在歷史街區(qū)得到合理保護(hù)的前提下，兩方面措施必不可少，一是要采取有效措施，激發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姷膬?nèi)生動力，吸引其主動參與到保護(hù)隊伍當(dāng)中來；二是要著力解決街區(qū)內(nèi)原住居民的生計問題。居民可以向外搬遷，也可以就地參與一些商業(yè)買賣活動，延續(xù)傳承其原有的街巷文化特色，讓民眾切實體會到古城保護(hù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和文化傳承的巨大助推作用。

在申遺成功時，平遙古城內(nèi)生活著4.5 萬居民，截至目前，已有100 余個機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位遷出古城，古城內(nèi)人口下降到2 萬人左右，緩解了古城保護(hù)壓力。在合理疏導(dǎo)古城內(nèi)人居密度的基礎(chǔ)上，先后組織開展了“最美古城人家”“古城保護(hù)突出貢獻(xiàn)者”“中小學(xué)生研學(xué)實踐教育基地”等的評選活動，有效激發(fā)了民眾參與古城保護(hù)的主觀能動性。雖然平遙古城在提升民眾參與古城保護(hù)意識方面做了大膽的嘗試，也取得了積極的成效，但其在讓古城民眾共享旅游發(fā)展紅利方面還有待深入探索，任重而道遠(yuǎn)！

3.2 整合資源，理順管理體制，完善相關(guān)決策機(jī)制

在相關(guān)決策中，尤其是涉及街區(qū)改造的大型建設(shè)項目，要事先做好調(diào)研工作，采納相關(guān)單位和當(dāng)?shù)孛癖姷暮侠硪庖?，制定出最?yōu)處置方案；設(shè)立地方專門的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)，推動完善城建、規(guī)劃、文旅等部門的高效合作機(jī)制，尊重文化遺產(chǎn)所在地人民群眾的文化權(quán)益，正確處理好建設(shè)與保護(hù)的關(guān)系。諸如：于2013 年，平遙古城組建了其專門保護(hù)、管理機(jī)構(gòu)——平遙古城管委會，在古城保護(hù)與管理方面發(fā)揮了積極的組織、協(xié)調(diào)作用，成功促成《山西省平遙古城保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）的修訂實施，《條例》的修訂實施對平遙古城保護(hù)具有劃時代、里程碑意義，對針對性解決平遙古城在“保護(hù)、管理、利用”中出現(xiàn)的諸多問題提供了規(guī)范的、高效的法律依據(jù)。另外，建立了多部門合作參與的“文旅聯(lián)席會議制度”，提升了保護(hù)管理成效，為“5A 級景區(qū)評定”“景區(qū)提檔升級專項行動”“南大街街區(qū)風(fēng)貌專項整治”等的順利推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

目前，平遙古城管委會已變更為平遙縣一城兩寺研究院，原先的古城保護(hù)、管理職能也得以調(diào)整。依據(jù)《條例》第五條第二款規(guī)定，“平遙古城保護(hù)管理機(jī)構(gòu)依法履行相關(guān)保護(hù)職責(zé)”。為能更好地推動古城保護(hù)發(fā)展，相關(guān)上級部門還需重點考慮重新設(shè)置平遙古城保護(hù)管理專門機(jī)構(gòu)事宜。

綜上分析得出：通過專門保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的溝通、協(xié)調(diào)，以及多部門合作和民眾的廣泛參與，可高效推動歷史文化古城和歷史街區(qū)保護(hù)工作。

4 遺產(chǎn)地歷史街區(qū)工作的點滴思考

（1）理順管理體制，明確責(zé)任主體。整合政府管理工作，設(shè)置高規(guī)格的遺產(chǎn)地專門保護(hù)、管理機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)街區(qū)的科學(xué)規(guī)劃、整體保護(hù)、合理利用和統(tǒng)一管理，利用體制創(chuàng)新高效解決街區(qū)保護(hù)、管理問題。同時，遺產(chǎn)地應(yīng)成立“歷史街區(qū)提升發(fā)展專家委員會”，由業(yè)界知名專家組成，全程參與歷史街區(qū)提升發(fā)展實施項目。

（2）明確發(fā)展定位，在保護(hù)性修繕的基礎(chǔ)上，適度合理開發(fā)旅游項目。有效保護(hù)與合理利用是辯證統(tǒng)一的，沒有對歷史街區(qū)的有效保護(hù)，就談不上文化街區(qū)旅游開發(fā)中的合理利用。但只有保護(hù)性修繕而沒有進(jìn)行開發(fā)利用，那么所謂的保護(hù)性修繕也不具有可持續(xù)性。要科學(xué)處理二者關(guān)系，使之相得益彰。

（3）強(qiáng)化文化特色建設(shè)，把歷史街區(qū)打造成中國特色文化街區(qū)。根據(jù)建設(shè)特色文化街區(qū)理念，將歷史街區(qū)打造成中國文化特色產(chǎn)業(yè)街區(qū)，具體包括：首先是，高起點規(guī)劃，把歷史街區(qū)作為地方特色文化傳承、弘揚(yáng)和保護(hù)的重要窗口；其次是，歷史街區(qū)的居民建筑應(yīng)盡可能符合舊有風(fēng)格，街區(qū)的商業(yè)模式盡量采用傳統(tǒng)商業(yè)模式，讓區(qū)域歷史街區(qū)的歷史回歸感深入人心！

（4）加大配套設(shè)施建設(shè)力度，致力打造宜居、宜游和宜商的綜合性歷史文化街區(qū)。加強(qiáng)古城環(huán)境、交通等的管理和協(xié)調(diào)，做好排水、排污工作，及時處理城內(nèi)垃圾，嚴(yán)格限制機(jī)動車出入等。

（5）加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，設(shè)立政府引導(dǎo)基金，充分發(fā)揮其杠桿作用。充分利用區(qū)域文旅發(fā)展產(chǎn)業(yè)的各項方針政策，加大優(yōu)惠政策和資金方面的扶持力度，通過引入民間資本，提高市場資源配置效率，充分發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”的巨大撬動作用，將歷史街區(qū)真正打造成為鸞翔鳳集、商賈云集的“文化名街”?！?/p>

引用

[1] 世界文化遺產(chǎn)平遙古城保護(hù)管理委員會.平遙古城南大街市樓保護(hù)范圍內(nèi)店鋪經(jīng)營業(yè)態(tài)負(fù)面清單[Z].2019.

[2] DB14/T 120-2004.山西省平遙古城民俗客棧服務(wù)質(zhì)量劃分[S].

[3] DB14/T 148-2006.山西省平遙古城沿街店鋪服務(wù)規(guī)范[S].

[4] 山西省平遙古城保護(hù)條例[S].2018.