國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市邊緣地區(qū)控規(guī)編制難點(diǎn)及轉(zhuǎn)型思考

文／張楊 望城經(jīng)開技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì) 湖南長(zhǎng)沙 410200

1、國(guó)土空間規(guī)劃體系相關(guān)內(nèi)容概述

1.1 啟動(dòng)背景

為解決目前我國(guó)規(guī)劃類型過多，內(nèi)容重疊、沖突，一些地方的規(guī)劃甚至出現(xiàn)朝令夕改等眾多現(xiàn)實(shí)問題，謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，黨的十八大以來，已大力推進(jìn)了對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的探索研究。十九大后，進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。2019年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》） 中， 將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃。同年5月28日，《自然資源部關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）的下發(fā)， 全面啟動(dòng)了國(guó)土空間規(guī)劃編制審批和實(shí)施管理工作，《通知》要求各地不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，既有規(guī)劃成果按新要求融入同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中。隨后各地方相繼組織開展了國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。目前大多數(shù)正在編制完善的過程中。新的國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，標(biāo)志著我國(guó)空間發(fā)展和空間治理全面進(jìn)入嶄新的時(shí)代。

1.2 內(nèi)涵與意義

在國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，其內(nèi)涵與意義主要包含了以下內(nèi)容：（1）國(guó)土空間規(guī)劃以“生態(tài)文明建設(shè)”作為基礎(chǔ)指導(dǎo)，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”的基本原則，科學(xué)布局和管控生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措。（2）通過對(duì)空間資源的配置、管控，在開發(fā)保護(hù)中發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，推動(dòng)與促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，力求創(chuàng)建安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)美好家園的重要手段。（3）建立全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)高效的規(guī)劃體系，解決原本存在的規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突、審批流程復(fù)雜等諸多問題，是保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

1.3 框架與編制要求

基于《意見》中的相關(guān)要求，全國(guó)建立“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系總體框架，其中“五級(jí)”包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)；“三類”包括總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。根據(jù)編制要求，不同等級(jí)、不同類型的國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，反饋的目標(biāo)與任務(wù)也存在差異。總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是綜合性，是對(duì)一個(gè)行政區(qū)域范圍內(nèi)涉及的國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用等的全局性安排；詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度等做出的實(shí)施性安排，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)，進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)，一般在市縣級(jí)以下組織編制，其中控制性詳細(xì)規(guī)劃是最核心最重要的詳細(xì)規(guī)劃。在國(guó)土空間規(guī)劃編制中，需要從戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性與操作性等層面逐步落實(shí)框架內(nèi)容。

2、城市邊緣地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制難點(diǎn)分析

2.1 城市邊緣地區(qū)土地類型的特殊性

城市邊緣地區(qū)是指城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶，是城市地域結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要組成部分，這類地區(qū)是城市非農(nóng)業(yè)占地與純農(nóng)業(yè)腹地之間的土地轉(zhuǎn)換地區(qū)，城鄉(xiāng)用地交錯(cuò)，是城市建設(shè)中最復(fù)雜、最富變化的地區(qū)，城市功能和鄉(xiāng)村功能互為滲透，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊而又十分活躍?；诔鞘姓w發(fā)展藍(lán)圖的構(gòu)建要求、城市功能的不斷進(jìn)化和城市建設(shè)帶來的土地財(cái)富增值，這類地區(qū)往往是城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的重點(diǎn)區(qū)域，通過編制控規(guī)對(duì)即將開發(fā)的鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行剛性管控，這在城市擴(kuò)張時(shí)期是非常高效的，但隨著以生態(tài)文明建設(shè)為本底的新一輪國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，全域空間管控深入實(shí)施，城市的無序擴(kuò)張被終止，原本依靠控規(guī)剛性管控的城市邊緣地區(qū)擴(kuò)張速度放緩，發(fā)展方式面臨轉(zhuǎn)型。城市邊緣地區(qū)不可能完全轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)區(qū)，城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)訴求慢慢進(jìn)入博弈。目前國(guó)土空間規(guī)劃體系中已將村莊規(guī)劃列入詳細(xì)規(guī)劃范疇，城市邊緣地區(qū)由控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃主導(dǎo)管控的邊界尚未明晰，傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃只對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行管控，處于規(guī)劃控制范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)基本停滯，國(guó)土空間規(guī)劃新背景下，控制性詳細(xì)規(guī)劃急需轉(zhuǎn)型。

2.2 城市邊緣地區(qū)發(fā)展限制因素多

城市邊緣地區(qū)發(fā)展限制因素主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：（1）土地權(quán)屬混雜，城市活動(dòng)、農(nóng)業(yè)種植、工業(yè)生產(chǎn)等各類型活動(dòng)并存，但經(jīng)濟(jì)效益并不突出，土地利用效率不高，還存在各類用地糾紛。（2）邊緣地區(qū)承擔(dān)了較多的城市基礎(chǔ)設(shè)施布局，機(jī)場(chǎng)、變電站、垃圾站、污水處理廠、高速公路、鐵路貨運(yùn)站、區(qū)域管廊等等，這些重大基礎(chǔ)設(shè)施造成了邊緣地區(qū)空間割裂、環(huán)境承載壓力大、自身建設(shè)受限等問題。（3）土地開發(fā)粗放，建設(shè)用地分散，通常監(jiān)管力度不大，各項(xiàng)建設(shè)自發(fā)性、隨意性較強(qiáng)，造成村莊改造成本高、整體開發(fā)難度大等問題。（4）較城市核心區(qū)而言，邊緣地區(qū)林地、耕地、水系等自然資源較多，但因處于規(guī)劃控制范圍，僅僅限制建設(shè)，并未有自然資源保護(hù)、修復(fù)和利用的投入，這類資源往往處于放任的狀態(tài)，農(nóng)業(yè)活動(dòng)頻繁，生態(tài)較為脆弱，生態(tài)效益有限。對(duì)城市邊緣地區(qū)空間的保護(hù)與開發(fā)策略、如何提升生態(tài)功能、權(quán)衡各方利益、提高土地利用效率，是國(guó)土空間規(guī)劃背景下控規(guī)編制的難點(diǎn)。

2.3 控制內(nèi)容與城市邊緣地區(qū)契合度低

從目前現(xiàn)有控規(guī)實(shí)施情況來看，也存在控制內(nèi)容和區(qū)域契合度較低的情況。此類問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）定位不符合邊緣地區(qū)特性。通常情況下，控規(guī)編制需要依據(jù)城市總體規(guī)劃展開，結(jié)合總體規(guī)劃對(duì)片區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)，來選擇最為合適的功能定位和空間布局，但在實(shí)際規(guī)劃中，規(guī)劃部門往往高估邊緣地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?，刻意拔高定位，?guī)劃自成中心或副中心，導(dǎo)致土地使用性質(zhì)錯(cuò)配，土地資源浪費(fèi)。（2）容量控制不當(dāng)。由于地塊開發(fā)容量與土地收益直接掛鉤，地方政府受利益驅(qū)使，編制控規(guī)時(shí)將土地開發(fā)強(qiáng)度對(duì)標(biāo)城市中心區(qū)，導(dǎo)致出現(xiàn)道路一側(cè)高樓密集、另一側(cè)開敞農(nóng)田的奇特景觀，嚴(yán)重破壞了城市向鄉(xiāng)村過渡的景觀風(fēng)貌。（3）配套不協(xié)調(diào)?；诟叨ㄎ缓透邚?qiáng)度開發(fā)，配套設(shè)施往往也采用較高標(biāo)準(zhǔn)，這與自身基礎(chǔ)條件、城市資源要素間存在著協(xié)調(diào)性較差的情況，比如在一個(gè)行政區(qū)只有2個(gè)消防站的現(xiàn)狀條件下，一個(gè)控規(guī)片區(qū)就配套了6-7個(gè)，很難實(shí)施建設(shè)，這樣使得所建立的支撐體系與片區(qū)發(fā)展契合度較低，規(guī)劃方案的實(shí)用性難以持續(xù)。

2.4 政府管控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)邊界模糊

相比城市中心地區(qū)，城市邊緣地區(qū)受城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)體系構(gòu)建和自身?xiàng)l件影響較多，其吸引力和發(fā)展建設(shè)的不確定性也比較強(qiáng)，因此政府對(duì)邊緣地區(qū)的管控很難一以貫之。地方政府為了加快項(xiàng)目的落地速度，會(huì)選擇在落實(shí)過程中多次調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容，以適應(yīng)市場(chǎng)的需求，而市場(chǎng)是以逐利為根本目的的，很多規(guī)劃內(nèi)容的調(diào)整意味著公共利益的損失。經(jīng)過多年規(guī)劃實(shí)施和多輪規(guī)劃調(diào)整后，規(guī)劃成果的系統(tǒng)性容易遭到破壞，政府制定的原規(guī)劃管控失調(diào)，目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，并且造成難以彌補(bǔ)的城市問題。盡管如此，但是規(guī)劃的實(shí)施確實(shí)需要市場(chǎng)的反饋，政府管控是剛性的，平衡各方訴求，提供公共服務(wù)，維護(hù)公共利益，市場(chǎng)調(diào)節(jié)是彈性的，有利于釋放活力，刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何厘清政府管控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的邊界，明確剛性的要求和彈性的空間，使規(guī)劃成為一個(gè)目標(biāo)清晰穩(wěn)定、可持續(xù)的實(shí)施藍(lán)本，是編制城市邊緣地區(qū)控規(guī)的又一個(gè)難點(diǎn)。

3、國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市邊緣地區(qū)控規(guī)編制轉(zhuǎn)型要點(diǎn)

3.1 生態(tài)保護(hù)優(yōu)先思維

生態(tài)保護(hù)優(yōu)先思維也就是底線思維。國(guó)土空間總體規(guī)劃的三區(qū)三線從宏觀層面突出了主導(dǎo)功能的劃分和邊界的剛性管控，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的邊緣地區(qū)從邊界管控的角度來說雖然可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，但這類地區(qū)也不可避免的承擔(dān)著生態(tài)、農(nóng)業(yè)等空間向城鎮(zhèn)空間的過渡功能，是一個(gè)環(huán)境次敏感區(qū)。邊緣地區(qū)控規(guī)編制轉(zhuǎn)型過程中，首先應(yīng)當(dāng)樹立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先思維，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線，并且利用自身?xiàng)l件，整合山、水、林、田、湖、草等自然資源要素，建立生態(tài)廊道和生態(tài)屏障，穩(wěn)固生態(tài)空間格局。

3.2 高品質(zhì)生活民生思維

城市建設(shè)發(fā)展的價(jià)值核心是提高人民生活品質(zhì)，這也是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求。新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系下，樹立高品質(zhì)生活民生思維，更加突出以人為核心，以規(guī)劃引導(dǎo)高品質(zhì)生活城市建設(shè)，是控規(guī)編制層面必須貫徹的指導(dǎo)思想。城市邊緣地區(qū)傳統(tǒng)的發(fā)展理念是“重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)”，全力發(fā)展制造業(yè)，引進(jìn)大量工業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目集中連片地區(qū)形成開發(fā)區(qū)，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)配套，或者產(chǎn)居分離嚴(yán)重，配套錯(cuò)位，導(dǎo)致形成一定規(guī)模后又缺乏吸引力，逐漸衰落。編制這類地區(qū)的控規(guī)，應(yīng)推動(dòng)傳統(tǒng)理念的轉(zhuǎn)變，積極探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑，在保障勞有所得的基礎(chǔ)上，落實(shí)住有所居、幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)等提升人民生活品質(zhì)的要求。

3.3 全要素一體化思維

全要素一體化思維是指將規(guī)劃范圍內(nèi)的所有要素統(tǒng)籌考慮，納入同一個(gè)體系中，打破空間利用和管理上的二元化、分離的狀態(tài)，滿足國(guó)土空間規(guī)劃體系下對(duì)空間利用的全域副覆蓋要求。相比城市中心地區(qū)，城市邊緣地區(qū)的建設(shè)通常都是組團(tuán)化、塊狀化的，中間夾雜較多的非建設(shè)用地，傳統(tǒng)的控規(guī)只對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地和區(qū)域設(shè)施用地做出安排，將農(nóng)田、水體、村莊、山體林地都?xì)w為非建設(shè)用地而缺乏規(guī)劃措施，導(dǎo)致空間管制和利用的分割。新體系下，控規(guī)編制應(yīng)將這些非城鎮(zhèn)建設(shè)要素統(tǒng)籌考慮，在滿足城市建設(shè)的同時(shí)，兼顧范圍內(nèi)村莊等其他建設(shè)的訴求，同時(shí)應(yīng)該注重用地分類的銜接和延續(xù)，面向管理和事權(quán)，從全要素視角來制定規(guī)劃管控和發(fā)展措施。

3.4 空間治理彈性控制思維

黨的十八屆三中全會(huì)要求加強(qiáng)空間治理體系建設(shè)，空間治理是國(guó)土開發(fā)和利用過程中由政府管理、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)治理等為參與者共同參與，通過資源配置實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有效、公平和可持續(xù)利用的空間改造活動(dòng)，其內(nèi)涵應(yīng)該是持續(xù)的、涉及多方利益協(xié)商與互動(dòng)的一個(gè)過程，具有不可完全預(yù)見性。規(guī)劃作為空間治理最重要的手段之一，這就需要其留出一定的余地和彈性，以應(yīng)對(duì)空間發(fā)展利用過程中出現(xiàn)的種種不確定性因素。城市邊緣地區(qū)由于空間改造的強(qiáng)度較大，不確定性因素更多，在以剛性管控為主的控規(guī)編制中，更需融入彈性思維。

3.5 土地資源集約化利用思維

城市邊緣地區(qū)土地資源具有不規(guī)則性、沖突性等特征，在國(guó)土空間規(guī)劃體系的應(yīng)用背景下，應(yīng)進(jìn)行集約化思維轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理開發(fā)。首先，應(yīng)從外延擴(kuò)展為主的趨勢(shì)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵更新優(yōu)化的方向，梳理城市邊緣地區(qū)的山水脈絡(luò)，保護(hù)自然肌理形成的開敞空間，科學(xué)選取建設(shè)用地，形成共生的模式；其次，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃采用緊湊的土地利用模式，適當(dāng)提高產(chǎn)業(yè)地塊開發(fā)容量，協(xié)調(diào)投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)新土地供應(yīng)模式；再次，積極挖潛已形成的閑置、低效土地，通過回收改變使用性質(zhì)、功能混合、項(xiàng)目嫁接和置換等方式，提高土地資源的利用效率。

4、城市邊緣地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制建議

4.1 深入研究發(fā)展背景，因地制宜，合理定位

邊緣空間的發(fā)展趨勢(shì)判斷和定位直接決定著控規(guī)編制的思路和方向，如何準(zhǔn)確判斷趨勢(shì)并為片區(qū)做好定位，筆者認(rèn)為，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：（1）深入分析國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建時(shí)期國(guó)家政策和發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，突破慣性思維，從整體上把握發(fā)展大趨勢(shì)，上層政策決定著下層發(fā)展方向，外部環(huán)境決定著內(nèi)部發(fā)展的動(dòng)力。（2）著重分析城市發(fā)展的歷程、方向、以及歷版總體規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)的指引，厘清城市發(fā)展的歷史脈絡(luò)，有助于判斷邊緣地區(qū)在整個(gè)城市空間格局中所處的地位。（3）通常邊緣地區(qū)的發(fā)展動(dòng)力相對(duì)不足，編制控規(guī)時(shí)，應(yīng)客觀審視、正視這一點(diǎn)，大膽舍棄“中心發(fā)展論”，不貪大求全，抓住自身特色，有機(jī)融入周邊組團(tuán)，以協(xié)調(diào)促發(fā)展，以補(bǔ)充升價(jià)值，借勢(shì)發(fā)展。第四，不管是臨山臨水，還是擁港擁站，或者是古鎮(zhèn)古村，一個(gè)片區(qū)總會(huì)有自己獨(dú)特的資源，規(guī)劃應(yīng)深入挖掘這些資源并加以創(chuàng)新利用。

4.2 科學(xué)評(píng)價(jià)空間資源，優(yōu)先生態(tài)剛性管控

黨的十八屆三中全會(huì)提出建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?。?guó)土空間總體規(guī)劃在開展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上劃定三區(qū)三線，構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的格局，作為過渡地帶的城市邊緣地區(qū)，在下層詳細(xì)規(guī)劃編制階段，同樣可以采取“雙評(píng)價(jià)”的技術(shù)路線，對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地開發(fā)適宜性和資源環(huán)境承載能力做出更加細(xì)致的分析和評(píng)價(jià)，并疊加基本農(nóng)田、水域藍(lán)線、保護(hù)林地和生態(tài)公益林等法定保護(hù)要素，優(yōu)先對(duì)生態(tài)區(qū)域剛性管控，計(jì)算出片區(qū)的總體土地利用規(guī)模上限，對(duì)建設(shè)用地的選取、空間格局的構(gòu)建、生態(tài)廊道的打造具有非常重要的指導(dǎo)作用。

4.3 融入城市設(shè)計(jì)視角，全要素立體空間指引

城市設(shè)計(jì)是對(duì)城市體形環(huán)境所進(jìn)行的三維空間的合理設(shè)計(jì)，它既包含了物質(zhì)空間設(shè)計(jì)，也包含了人們社會(huì)生活以及精神文明方面的設(shè)計(jì)。對(duì)城市邊緣空間的控規(guī)編制，應(yīng)融入城市設(shè)計(jì)的視角，從延續(xù)邊緣空間文脈、提升空間界面特色、構(gòu)建多元開敞空間等方面做出思考和指引。首先，控規(guī)編制應(yīng)以區(qū)域或城市總體城市設(shè)計(jì)為指導(dǎo)，并且可以在控規(guī)編制啟動(dòng)階段同步開展片區(qū)城市設(shè)計(jì)，控規(guī)與城市設(shè)計(jì)方案互相反饋與提升，最后形成統(tǒng)一的成果，對(duì)優(yōu)化和合理配置城市空間資源具有重要作用。其次，對(duì)于城市邊緣地區(qū)的非建設(shè)空間，如農(nóng)田、山林、河流、村莊等要素，也應(yīng)從城市設(shè)計(jì)的視角進(jìn)行全要素細(xì)致化分析，從立體空間引導(dǎo)，制定保護(hù)措施和對(duì)其進(jìn)行必要的低沖擊改造，更好地發(fā)揮其生態(tài)效益和社會(huì)效益。同時(shí)也需要考慮到相鄰區(qū)域的一些基礎(chǔ)情況，在進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃時(shí)做好協(xié)商，避免一些用地糾紛問題，提高規(guī)劃實(shí)施的可行性。

4.4 引入彈性規(guī)劃策略，增加規(guī)劃實(shí)施的靈活性

彈性規(guī)劃策略是為了提升城市規(guī)劃應(yīng)對(duì)不確定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的能力所采取的一種規(guī)劃技術(shù)手段，主要體現(xiàn)在構(gòu)建有伸縮余地的城市空間結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大規(guī)劃指標(biāo)的可浮動(dòng)范圍，實(shí)行頻繁、滾動(dòng)式規(guī)劃修編方式，引入市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)開發(fā)建設(shè)行為等方面。在城市邊緣地區(qū)控規(guī)編制中，通常可采取的規(guī)劃策略主要有：（1）用地留白?！鞍椎亍钡母拍钭畛踉从谛录悠拢冈谝?guī)劃編制中預(yù)留一部分用地不明確用地性質(zhì)，控制5-10年不做開發(fā)，增加土地利用的兼容性和規(guī)劃變更的靈活性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并為將來提供更多靈活的建設(shè)發(fā)展空間。（2）制定規(guī)劃管理單元。指將規(guī)劃范圍內(nèi)劃分為若干個(gè)規(guī)模適度，主導(dǎo)功能相對(duì)突出，具有穩(wěn)定可延續(xù)的邊界的單元，對(duì)單位內(nèi)的開發(fā)總量、藍(lán)綠空間、文物保護(hù)、配套設(shè)施等進(jìn)行剛性管控，對(duì)居住、商業(yè)等基于市場(chǎng)開發(fā)的用地提供可調(diào)整的空間，其內(nèi)涵是加強(qiáng)土地使用兼容和轉(zhuǎn)換的規(guī)劃土地管理模式。另外，在管理過程中需完善指標(biāo)體系，明確不同指標(biāo)權(quán)重和對(duì)應(yīng)內(nèi)容，以此來提高體系與邊緣地區(qū)開發(fā)過程的適應(yīng)性，提高地區(qū)開發(fā)結(jié)果的可靠性。（3）支路彈性控制。城市邊緣地區(qū)產(chǎn)業(yè)類型、不同規(guī)模的企業(yè)對(duì)用地規(guī)模需求的影響較大，這就需要規(guī)劃引入彈性支路，在保障總體空間結(jié)構(gòu)和路網(wǎng)格局不受影響的前提下，支路可根據(jù)項(xiàng)目落地要求取消或建設(shè)。

結(jié)語：

綜上所述，深入研究發(fā)展背景，合理定位，能為控規(guī)編制指明方向，學(xué)評(píng)價(jià)空間資源，有利于剛性控制土地開發(fā)上限和構(gòu)建合理的空間格局，融入城市設(shè)計(jì)視角，全要素立體空間指引，能更有效具體地配置城市空間資源，提高空間治理能力；引入彈性規(guī)劃策略，增加規(guī)劃實(shí)施的靈活性，可以更好地應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化。結(jié)合城市邊緣地區(qū)基本情況，制定相匹配的控制詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)于提高地區(qū)開發(fā)結(jié)果合理性和活力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有著積極的意義。