安徽省政府性融資擔保體系建設研究

洪昀至

(上海交通大學 國際與公共事務學院，上海 200030)

1 引言

近年來，黨中央、國務院將政府性融資擔保作為支持小微企業(yè)融資發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，將構建政府性融資擔保體系作為一項重要工作部署。安徽省在我國政府性融資擔保體系構建方面先行先試，提供了有益的創(chuàng)新實踐與發(fā)展經(jīng)驗，成為引領全國政府性融資擔保體系發(fā)展的標桿。

本文首先梳理中央關于政府性融資擔保相關政策脈絡，進而提出政府性融資擔保體系構建框架，在詳細分析安徽省政府性融資擔保體系構建情況基礎上，提出相關政策啟示。

2 中央關于政府性融資擔保相關政策演進

第一，2015年8月，國務院出臺融資擔保行業(yè)發(fā)展的綱領性文件《關于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》(國務院〔2015〕43號，以下簡稱《意見》)，首次提出發(fā)展“政府性融資擔保機構”、建立融資擔保體系。

《意見》以“政策與市場相結合”為原則，對于我國融資擔保平臺行業(yè)中的小微企業(yè)和“三農(nóng)”業(yè)務，由于其具有準公共產(chǎn)品屬性，由政府給予扶持；對于其他類別的融資擔保業(yè)務，發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用，發(fā)揮其自身在市場經(jīng)濟中的創(chuàng)新發(fā)展能力。

以上述原則為基礎，《意見》創(chuàng)新性地提出：以省、市級為重點，通過多種股權方式，發(fā)展一批具有政府背景的融資擔保機構，由這批政府性機構來服務小微企業(yè)和“三農(nóng)”業(yè)務，規(guī)范化經(jīng)營，專業(yè)化服務。在機構考核方面，要求各級政府重點考核小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資擔保業(yè)務情況，降低或取消盈利要求。要求地方各級人民政府降低或取消盈利要求，重點考核小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資擔保業(yè)務情況，降低相關收費標準。

在融資擔保體系的全方位建設中，《意見》提出由三層機構組成的組織體系：國家融資擔保基金、省級再擔保機構、轄內(nèi)融資擔保機構。通過基金的設立，推進基本實現(xiàn)再擔保機構在省級機構中的全覆蓋，減少融資擔保機構的系統(tǒng)性風險，在擔保業(yè)務中起到“穩(wěn)定器”的作用。

設立國家融資擔?；?，推進政府主導的省級再擔保機構基本全覆蓋，構建“國家融資擔?；稹〖壴贀C構—轄內(nèi)融資擔保機構”的三層組織體系，分散融資擔保機構風險，發(fā)揮再擔?！胺€(wěn)定器”作用。同時，研究論證了由基金支持再擔保機構發(fā)展，由再擔保機構構建完善的融資擔保體系，從而全面提升抗風險能力和轄內(nèi)機構的管理運營水平，進而擴大相關業(yè)務的融資擔保規(guī)模的可行性，使得融資擔保體系的機制得以完善。

第二，“十三五”規(guī)劃明確設立國家融資擔保基金，國家融資擔?；鹩邢挢熑喂居?018年正式成立。

2016年3月，全國人大通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。在優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本方面，《綱要》提出：要維持合理的流動性，同時要保持穩(wěn)定的利率水平，緊密聯(lián)系企業(yè)需求，設立國家融資擔保基金，產(chǎn)出具有創(chuàng)新性的且符合企業(yè)需求的融資產(chǎn)品，從而將企業(yè)財務成本控制在較低水平。

2018年9月，國家融資擔?；鹩邢挢熑喂菊匠闪ⅲ再Y本661億元(財政部出資300億元、19家全國性銀行合計出資360億元、金融街資本出資1億元)?；鹈嫦蛐∥⑵髽I(yè)、“三農(nóng)”“雙創(chuàng)”和其他具有戰(zhàn)略性發(fā)展前景的新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)，為它們提供再擔保、股權投資等業(yè)務合作，以保本微利為原則，合理管控風險，由政府進行支持和市場運作。國家融資擔?；鹣掳l(fā)《國家融資擔?；鹩邢挢熑喂娟P于加強與省級再擔保機構合作的意見》，明確了國家、省級、轄區(qū)內(nèi)融資擔保機構合作模式。

第三，國務院辦公廳出臺政府性融資擔保行業(yè)發(fā)展的指導意見，引導政府性融資擔保機構堅守準公共定位。

2019年2月，國務院辦公廳出臺《關于有效發(fā)揮政府性融資擔?；鹱饔们袑嵵С中∥⑵髽I(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)〔2019〕6號，以下簡稱《意見》)?！兑庖姟芬笳匀谫Y擔保機構以小微企業(yè)、“三農(nóng)”等領域融資難的問題為重點，找準定位，把握相關領域產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品屬性，彌補現(xiàn)有的不足，降低擔保服務門檻，有效發(fā)揮國家融資擔保基金和各級政府性融資擔保機構在相關領域的政策扶持和市場調(diào)控作用，全力支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

在具體舉措方面，國辦發(fā)〔2019〕6號文對各級人民政府的融資擔保機構的發(fā)展和體系建設做出了具有針對性的明確規(guī)定：一是要逐步壓縮大中型企業(yè)融資擔保業(yè)務，以支小支農(nóng)業(yè)務為重心，具體要求一半以上業(yè)務為單戶擔保金額低于五百萬元的支小支農(nóng)業(yè)務。二是把握準公共產(chǎn)品屬性定位，不以盈利為目的，堅持以保本微利的原則運行，在機構能夠持續(xù)經(jīng)營的前提下，保持較低費率水平，引導政府性融資擔保機構逐步將平均擔保費率降至1.5%以下。三是深化再擔保風險分擔體系，銀擔風險遵循“二八原則”，即銀行不低于20%，擔保機構不高于80%。在擔保風險方面，國、省兩級風險比例原則上均不低于20%，原擔保機構風險比例不高于40%，即原擔保機構、省級再擔保機構、國家融資擔?；?、銀行遵循“4222”風險分擔比例。

3 政府性融資擔保體系框架構建

前述的中央政策已基本謀劃了政府性融資擔保體系構建藍圖，即以國家融擔基金、省級政府性融資擔保機構、市級政府性融資擔保機構為載體，主要通過再擔保和股權投資兩種業(yè)務紐帶，并通過信息共享、業(yè)務指引、業(yè)務培訓等方式，構建政府性融資擔保體系。通過構建統(tǒng)一的政府性融資擔保體系，形成合力，推進行業(yè)標準化建設、切實提高行業(yè)規(guī)范管理水平，實現(xiàn)上下聯(lián)動、增強擔保放大效應(見圖1)。

圖1 政府性融資擔保體系構建模式

4 安徽省政府性融資擔保體系構建情況

安徽省依托安徽擔保集團建立轄內(nèi)政府性融資擔保體系，安徽擔保集團成立于 2005 年 11 月，注冊資本 107.66 億元人民幣，總資產(chǎn) 212.77 億元，凈資產(chǎn) 187.56 億元，是全國注冊資本和凈資產(chǎn)規(guī)模最大的擔保機構。安徽省政府性融資擔保體系具有以下特點。

4.1 全面有力的政策指導體系堅持準公共定位

安徽省將政銀擔工作列入政府重點工作，構建了以《安徽省融資擔保公司管理辦法》(省政府第250號令)為主體的制度體系，保障融資擔保行業(yè)健康快速發(fā)展。同時，將政銀擔工作納入省對市、縣兩級的綜合考核，作為地方金融工作的重要內(nèi)容。安徽省政府通過出臺一系列政策文件，從頂層設計的層面確立政府性融資擔保的準公共定位，明確區(qū)分政府性融資擔保與商業(yè)性擔保、準公共產(chǎn)品與市場化產(chǎn)品之間的關系，規(guī)定政府性融資擔保體系的服務對象為小微企業(yè)和“三農(nóng)”，限定了政府性融資擔保機構的費率(年化擔保費率不高于1.5%)。

4.2 風險共擔的“4321”政銀擔風險分擔機制工作

安徽省借鑒德國擔保銀行的實踐經(jīng)驗，在全國首先推行“4321”的新型政銀擔風險分擔模式，即對單戶2000萬元及以下的小微企業(yè)和“三農(nóng)”貸款擔保業(yè)務，承辦擔保機構、省級再擔保公司、銀行和地方按照4∶3∶2∶1的比例承擔風險責任。安徽省設立省再擔保公司，作為安徽省擔保集團下設子公司，專門從事省內(nèi)再擔保業(yè)務，注冊資本40億元，分10年到位，順利完成全省再擔保業(yè)務和體系建設職能承接工作。通過“4321”模式，實現(xiàn)了風險分擔與共管，創(chuàng)新構建了“資源共享、風險共管、優(yōu)勢互補、多贏互利”的新型政銀擔合作關系。

4.3 以股權作為紐帶的政府性融資擔保體系

安徽擔保集團通過股權投資參控股省內(nèi)擔保機構，形成股權、再擔保業(yè)務、信息技術和黨建的多紐帶的體系支撐。2013—2017年，省財政累計安排132億元注資地市級、縣級政府性融資擔保機構，布局設點，其中：安排77億元由安徽省擔保集團向縣(市、區(qū))政府性融資擔保機構注資參股；安排55億元民營經(jīng)濟發(fā)展資金通過轉移支付到各市、縣級財政，并要求市、縣級財政按不低于等額進行配套，用于補充縣(市、區(qū))政府性融資擔保機構資本金。截至目前，安徽擔保集團直接持股的擔保機構 113 家，獲得財政專項資金注入的機構合計 119 家。通過構建省、市、縣三級全覆蓋的政府性融資擔保體系，改變了原先擔保機構“小、弱、散”的狀況，實現(xiàn)與銀行體系和體系對接，重組了行業(yè)內(nèi)部秩序，實現(xiàn)了服務對象和融資價格的高度統(tǒng)一。

4.4 持續(xù)穩(wěn)定的風險補償機制

為保障轄內(nèi)政府性融資擔保機構可持續(xù)運營，安徽省各級政府均設立了風險補償機制。

第一，建立安徽省中小企業(yè)信用擔保代償補償資金，由中央財政撥付資金 3 億元，省財政配套 3 億元，建立安徽省中小企業(yè)信用擔保代償補償資金，用于補償單戶 500 萬元以下的小微企業(yè)和個體工商戶的擔保代償項目。

第二，建立安徽省省級融資擔保風險補償專項基金，省級政府每年安排1億元的代償補助，用于省級再擔保機構按規(guī)定比例承擔的本省范圍內(nèi)政府性融資擔保業(yè)務代償補償及損失補償。

第三，建立市、縣政府擔保風險補償資金，根據(jù)“4321”合作機制，地方政府承擔 10%的風險責任，且根據(jù)區(qū)域擔保業(yè)務開展情況，建立了風險補償資金，并列入財政預算，積極發(fā)揮政府信用和風險補償作用。

5 安徽省政府性融資擔保體系的相關啟示

5.1 政策制度完善，堅持準公共定位

政府性融資擔保具有準公共產(chǎn)品屬性，且其管理權限涉及一系列部門，需凝聚共識，形成合力。安徽省構建了以《安徽省融資擔保公司管理辦法》為主體的制度體系，一方面從頂層設計的層面確立政府性融資擔保體系的準公共定位，明確了各部門的職能分工；另一方面切實發(fā)揮財政支持保障作用，弱化商業(yè)盈利要求，突出政策主導和支農(nóng)支小主業(yè)，為政府性融資擔保體系發(fā)揮積極作用提供了多層級、多部門、多方位的政策體系保障。

5.2 風險合理分擔，上下聯(lián)動緊密

從安徽省的實踐來看，銀行承擔不低于20%的風險。政府通過組建專項基金等方式參與風險，使擔保機構承擔的風險責任比例大幅降低，擔保費率也因此有所降低，緩釋了行業(yè)系統(tǒng)風險并降低企業(yè)融資成本。通過向下參股，形成體系的資本紐帶和管理抓手，在加強基層機構資本實力和專業(yè)能力的同時，提高政府性融資擔保體系的政策、資金和信息傳導機制，增強政府性融資擔保體系與銀行合作時的話語權。

5.3 加大逆周期調(diào)節(jié)力度，財政支撐有力

由于支小支農(nóng)等業(yè)務收費低、風險敞口大，要確保政府性融資擔保機構在聚焦政策性業(yè)務的同時，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營能力，必須加大政府的支持力度，尤其在經(jīng)濟下行期內(nèi)這一需求顯得更加迫切。安徽省各級政府均設立了風險補償機制，對轄內(nèi)政府性融資擔保業(yè)務代償予以補償。