行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與優(yōu)化途徑探析

□ 長沙 曾 霞

行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，對防范廉潔風(fēng)險、規(guī)范單位管理有著重要的意義，是國家現(xiàn)代化治理的重要手段。但從目前現(xiàn)狀來看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在形式重于實質(zhì)的問題，“一言堂”的現(xiàn)象普遍存在。本文以基層行政事業(yè)單位X單位為例，在分析其內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上，嘗試提出優(yōu)化內(nèi)部控制的途徑和措施，以期推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的良性發(fā)展。

一、引言

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本操作指引》（湘財會[2016]12號）等文件的相關(guān)精神，X事業(yè)單位于2017年開始進行內(nèi)部控制建設(shè)，并于同年委托有資質(zhì)的會計師事務(wù)所制定了《內(nèi)部控制手冊》。隨著2019年1月1日新《政府會計制度》的全面執(zhí)行，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)迎來了新的挑戰(zhàn)。理論上，新政府會計制度的執(zhí)行對合理配置財政資金、優(yōu)化資金監(jiān)管、提高會計信息質(zhì)量有著正向作用，但在實際執(zhí)行過程中，新政府會計制度并未與內(nèi)部控制有效結(jié)合，內(nèi)部控制在執(zhí)行的過程中困難重重，存在內(nèi)控意識薄弱、崗位設(shè)置不合理、職責不清晰、治理不到位、實效性不足、信息系統(tǒng)缺位等問題，進而導(dǎo)致單位內(nèi)部管理整體質(zhì)量不高。

二、行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制的必要性

1.內(nèi)部控制能夠規(guī)范政府治理，提高行政效率。過去，不少行政事業(yè)單位都秉著按“老規(guī)矩”辦事的理念，群眾“磨破嘴，跑斷腿”的現(xiàn)象時常發(fā)生，激化了政府與群眾之間的矛盾，不利于社會的和諧發(fā)展。內(nèi)部控制作為政府治理的重要一環(huán)，對提高行政效率、規(guī)范權(quán)力運行、提升百姓口碑發(fā)揮著重要作用。一方面，在內(nèi)部控制的指導(dǎo)下，能夠促使行政事業(yè)單位按規(guī)章制度辦事，嚴格遵照各類文件精神執(zhí)行相關(guān)工作，想辦法提升群眾滿意度；另一方面，合理的內(nèi)部控制流程設(shè)計對提高工作效率、調(diào)動職工工作積極性與工作熱情發(fā)揮著積極的作用。再者，內(nèi)部控制還能推動政府部門信息化建設(shè)，以社保繳費納入稅務(wù)征收為例，兩大部門借助大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，共享信息建設(shè)平臺，各司其職，相互協(xié)作，極大地促進了社保繳費的規(guī)范化，有助于對偷逃稅款等違法行為的打擊。

2.內(nèi)部控制工作具有前瞻性，能夠降低財務(wù)風(fēng)險。內(nèi)部控制活動貫穿于單位業(yè)務(wù)活動各環(huán)節(jié)的始終，密切聯(lián)系著單位內(nèi)部的各個科室。嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制的工作要求，有利于單位保持對風(fēng)險的敏感度，及時發(fā)現(xiàn)各環(huán)節(jié)之間的問題與漏洞，通過設(shè)立預(yù)警機制與防范措施，將風(fēng)險扼殺于襁褓之中。以財務(wù)工作為例，資金的收付、會計憑證的審核、固定資產(chǎn)的購置至處置、預(yù)算決算的制定與執(zhí)行、三公經(jīng)費的公示等工作，無不受到內(nèi)部控制的制約與影響。行政事業(yè)單位主要職責是提供公共服務(wù)，改善社會民生，近些年來，國家對基礎(chǔ)建設(shè)的投資呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，大量資金的流轉(zhuǎn)給財務(wù)工作帶來了嚴峻的考驗，加強資金監(jiān)管、防范財務(wù)風(fēng)險的內(nèi)部控制建設(shè)也顯得愈來愈重要。就資金收付而言，內(nèi)部控制的目的就是為了規(guī)范資金使用途徑，防范廉潔風(fēng)險，減少資金浪費，提高資金的使用效率，確保資金能夠充分應(yīng)用在民生領(lǐng)域，提升群眾的幸福感與獲得感。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的痛點

1.內(nèi)部控制管理意識薄弱。我國內(nèi)部控制起步晚，在過去的很長一段時間，內(nèi)部控制研究的重點領(lǐng)域是在企業(yè)中，行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的研究與理解都較為膚淺。行政事業(yè)單位是不少人眼中的“鐵飯碗”，導(dǎo)致在較長的一段時間內(nèi)，存在人浮于事、人人“躺平”的現(xiàn)象。職工對內(nèi)控的定義不明確，在實際工作中缺乏內(nèi)控的觀念，尤其忽略了內(nèi)部控制建設(shè)對一家單位整體管理的重要性，存在重制定輕執(zhí)行的現(xiàn)象。不少單位的《內(nèi)部控制手冊》自制定后便被束之高閣，從未組織全員進行學(xué)習(xí)，不少員工甚至片面地認為內(nèi)部控制制約了辦事的靈活性，降低了辦事效率；還有一些員工覺得某些內(nèi)部控制流程是對其工作的不信任，進而嗤之以鼻。在實施過程中，常常出現(xiàn)管理層凌駕于內(nèi)部控制體系之上的現(xiàn)象，這進一步導(dǎo)致了內(nèi)控的失效，難以實現(xiàn)內(nèi)部控制的基本目標，無法滿足行政事業(yè)單位的發(fā)展需求。

2.內(nèi)部控制手冊缺少個性化設(shè)計，更新不及時。通常，內(nèi)部控制手冊的核心內(nèi)容是風(fēng)險控制矩陣，即針對識別出的風(fēng)險點制定具體的控制措施。不少行政事業(yè)單位內(nèi)部控制手冊制定之初，是為了響應(yīng)上級政策號召，應(yīng)付內(nèi)部控制評價，規(guī)避責任追究，因此并未完全結(jié)合本單位的實際情況制定。內(nèi)控手冊業(yè)務(wù)層面控制的內(nèi)容更多的是將上級近期的相關(guān)政策文件進行堆疊，未能從本單位內(nèi)控治理角度出發(fā)，內(nèi)控規(guī)章制度也未充分結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境實際和自身業(yè)務(wù)活動特性，缺乏個性化內(nèi)容設(shè)計。此外，由于不少行政事業(yè)單位屬于基層單位，難以全面掌握各項政策，因此極易出現(xiàn)風(fēng)險失控、風(fēng)險點遺漏等問題，進而極易發(fā)生內(nèi)控風(fēng)險事故。以X單位為例，該單位距第一版內(nèi)部控制手冊制定實施已三年有余，新的政策不斷頒布，風(fēng)險控制點逐年發(fā)生變化，職工的工作崗位職責也不斷調(diào)整，但由于單位負責人忙于各類事務(wù)性工作，內(nèi)部控制手冊修訂工作也遲遲未提上日程。

3.內(nèi)部控制崗位設(shè)計不科學(xué)，內(nèi)控人才缺乏。由于內(nèi)部控制從設(shè)計、制定，到實施、評價，都是一項繁雜工程，因而需要專業(yè)化的內(nèi)控人才才能擔負起組織和建設(shè)的重任。但現(xiàn)實往往是不少行政事業(yè)單位由于人員編制的限制，難以專門設(shè)置內(nèi)控崗位，多由財務(wù)人員兼任。從目前形勢來看，不少單位的財務(wù)人員十分緊缺，整體素質(zhì)不高，對政策的理解和把握不到位，這直接導(dǎo)致在內(nèi)部控制執(zhí)行力上的不足。由于缺乏專門的內(nèi)控部門，導(dǎo)致內(nèi)控工作資源配置不全，致使內(nèi)控活動獨立性缺失。同時，財務(wù)人員在本單位承擔著會計憑證審核、報表編制、資金核算、賬簿管理、財務(wù)文件報送等工作職責，往往因忙于財務(wù)工作而忽視了內(nèi)控崗位職責，也進一步加劇了內(nèi)部控制在推行過程中的風(fēng)險。

4.內(nèi)控制度體系建設(shè)存在缺陷。一是內(nèi)控評價和監(jiān)督體系不健全。自2017年以來，X單位每年都會根據(jù)上級要求編制內(nèi)部控制報告。內(nèi)部控制報告是在收集內(nèi)部控制執(zhí)行情況資料的基礎(chǔ)上，對單位內(nèi)部控制建設(shè)、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)、信息系統(tǒng)層面內(nèi)部控制建設(shè)等情況進行評價，再進行系統(tǒng)評分的過程，是一種典型的事后評價系統(tǒng)。由于內(nèi)部控制評價主要依賴于系統(tǒng)自動評價分析，只要在相應(yīng)的框架內(nèi)有相應(yīng)的印證資料，就能獲得一個不錯的得分，這就使得內(nèi)部控制報告結(jié)果無法真實反映單位內(nèi)控控制活動的實際執(zhí)行情況，評價結(jié)果也變得不可靠。近年來，巡察制度和全面審計工作在行政事業(yè)單位和國有企業(yè)普遍推行，這在一定程度上發(fā)揮了監(jiān)督的作用，對規(guī)范各項開支起著重要作用。但不可否認的是，巡察和審計等方式無法彌補內(nèi)部控制在執(zhí)行過程中漏洞，不少單位為應(yīng)對巡察和審計，常常臨時組織財務(wù)人員對會計憑證進行自查，若發(fā)現(xiàn)資料不全就緊急補上，而不是從一開始就嚴格執(zhí)行內(nèi)控要求。

二是內(nèi)部控制流程不完善，與風(fēng)險對接程度不足。內(nèi)部控制的目的就是為了防范風(fēng)險，但是很多重大的風(fēng)險在制度中處于缺位狀態(tài)。以在市電子賣場采購為例，X單位“收錄”于《內(nèi)部控制手冊》上的采購制度是根據(jù)主管機關(guān)的政府采購制度改編，這使得制度在內(nèi)容規(guī)定上粗放，在表述上不準確。也正是由于該政府采購制度不符合本單位實際情況，因此在執(zhí)行的過程中顯得“捉襟見肘”，賦予采購專員過大的權(quán)力，極易發(fā)生廉潔風(fēng)險，未起到有效的控制作用。

5.內(nèi)控信息化建設(shè)水平低。不少單位對內(nèi)控信息化建設(shè)認識存在盲區(qū)，認為內(nèi)控信息化就是設(shè)計一套內(nèi)控軟件就行了，忽視了內(nèi)部控制信息化是通過開發(fā)一套涵蓋預(yù)算控制、收支控制、采購控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制和合同控制的系統(tǒng)，以優(yōu)化內(nèi)控流程，達到防范風(fēng)險的內(nèi)部控制目的。從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)來看，目前僅有25%的行政事業(yè)單位實現(xiàn)了內(nèi)部控制信息化，不足6%的單位尋求第三方專業(yè)機構(gòu)進行內(nèi)部控制建設(shè)。財政部會計司于2018年提出了建設(shè)“大數(shù)據(jù)”平臺，但是對大數(shù)據(jù)的定義、要求、應(yīng)用等均缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指南，致使在實際操作過程中缺乏指導(dǎo)。以X單位為例，近三年來，在市多部門的努力推動下，其在賬務(wù)處理、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、政府采購電子賣場、財政評審系統(tǒng)、社會保障繳費核算、公積金申報等方面實現(xiàn)了部分信息化。之所以稱之為部分信息化，主要有以下兩點原因：一是單位內(nèi)部的審批報告依舊執(zhí)行的是紙質(zhì)化操作流程，未實現(xiàn)對六大控制流程的整合；二是雖然部分工作實現(xiàn)了信息化，但是各個系統(tǒng)均是獨立運行，相互之間未實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，這不僅降低了工作效率，還不利于單位內(nèi)部控制建設(shè)。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化途徑

1.重視內(nèi)控建設(shè)，增加經(jīng)費保障。首先，要逐步建立以政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計，并在經(jīng)費上向內(nèi)部控制建設(shè)予以傾斜。就目前現(xiàn)實情況來看，各個單位之間存在著業(yè)務(wù)上的密切聯(lián)系，例如市財政部門負責全市的國庫管理，人社部門負責全市的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社保業(yè)務(wù)，審計部門承擔著全市的政府審計業(yè)務(wù)，若僅憑某一家單位之力，難以建立健全完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)，因此需要站在政府頂層設(shè)計的層面，對內(nèi)部控制進行全局規(guī)劃和設(shè)計，打破各部門間的合作壁壘，在經(jīng)費上進行統(tǒng)一部署。其次，在行政事業(yè)單位內(nèi)部，將內(nèi)部控制執(zhí)行情況納入到對單位領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核中，通過建立科學(xué)合理、公平公正的考核評價體系，以抓促改，督促各個單位的重視內(nèi)部控制的建設(shè)，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)干部的帶動下，強化內(nèi)控意識，提升單位內(nèi)各個科室或部門參與內(nèi)部控制建設(shè)的積極性。

2.優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，強化風(fēng)險防控。內(nèi)部控制環(huán)境不僅直接影響內(nèi)部控制的建立，還決定著內(nèi)部控制實施的效果和影響，因此優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境關(guān)系著內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)，對整個內(nèi)部控制的建設(shè)有著決定性的作用。單位負責人應(yīng)承擔起內(nèi)部控制建設(shè)和管理的責任，提升單位內(nèi)管理層的風(fēng)險意識，激發(fā)全體職工參與到內(nèi)部控制的建設(shè)當中，強化內(nèi)部控制意識，形成常態(tài)化的內(nèi)控執(zhí)行環(huán)境。與此同時，要積極構(gòu)建單位內(nèi)部的風(fēng)險防范措施。例如建立風(fēng)險預(yù)警機制，設(shè)置風(fēng)險預(yù)警指標，一旦觸發(fā)預(yù)警指標，單位負責人就要啟動風(fēng)險預(yù)警方案，確保將風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)?？傊?，要形成事前預(yù)防，事中控制，事后補救的全方位風(fēng)險防控體系。

3.加強評價監(jiān)督，做實內(nèi)控報告。一是要加強政府內(nèi)部監(jiān)督評價體系的構(gòu)建。建立健全的內(nèi)部控制評價監(jiān)督體系能夠為內(nèi)部控制的執(zhí)行保駕護航。近年來，巡察制度的落地實施、財務(wù)檢查和全面審計的開展，從客觀上強化了內(nèi)部控制的監(jiān)督評價體系。首先，加強對決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程評價，尤其是對重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審查，及時發(fā)現(xiàn)問題，堵住漏洞，避免事態(tài)的嚴重化。其次，強化對單位內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部和關(guān)鍵崗位的審計，如加強對單位一把手的考核，確保其在工作過程中嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，尤其是“三重一大”是否按照要求落實，是否存在“一言堂”等現(xiàn)象。再其次，通過“回頭看”等措施，核查內(nèi)控報告虛實，避免內(nèi)部控制評價報告未真實反映單位內(nèi)控的真實情況。二是引入社會專業(yè)力量，定期開展第三方審計工作。通過引入外部審計，利用專業(yè)化機構(gòu)和人員，對內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題提出合理的改進建議，以完善內(nèi)控措施，堵住內(nèi)控漏洞。

4.加強人員培訓(xùn)，提升能力素質(zhì)。首先，在單位條件允許的前提下，設(shè)置內(nèi)部控制專職崗位，選聘有專業(yè)技術(shù)能力的人員從事內(nèi)控工作，而不能片面的由財務(wù)人員兼任內(nèi)控專員。其次，組織行政事業(yè)單位內(nèi)部現(xiàn)有人員開展內(nèi)部控制培訓(xùn)。一是提高他們的內(nèi)部控制意識，掌握內(nèi)部控制各個環(huán)節(jié)的操作流程；二是通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)，把握最新頒布的與其工作密切相關(guān)的政策，糾正過去按“我認為”的辦事偏差。再其次，要科學(xué)設(shè)置崗位，明確崗位職責。一是要為不相容的崗位設(shè)置屏障壁壘，在各類檢查或?qū)徲嬛屑訌姳O(jiān)督；二是針對關(guān)鍵性崗位，如會計崗位、出納崗位、政府采購崗位、人事崗位，在行政事業(yè)單位系統(tǒng)內(nèi)部進行輪崗；三是發(fā)揮績效考核末位淘汰或交流的作用，以“走出去，引進來，破舊局”的心態(tài)，充分發(fā)揮內(nèi)部控制制度在人員考核方面的積極性作用。

5.推動信息系統(tǒng)開發(fā)，提高行政效能。就目前行政事業(yè)單位的現(xiàn)狀而言，大部分的信息化都是集中于財務(wù)部門，只有與資金業(yè)務(wù)掛鉤，才與信息化存在一定的關(guān)聯(lián)。但是財務(wù)管理存在滯后性，常常是發(fā)現(xiàn)問題后才采取措施尋找問題根源，這不僅不利于內(nèi)部控制的良性發(fā)展，還阻礙了行政效能。信息系統(tǒng)作為內(nèi)部控制評價報告的重要組成部分，如果建設(shè)得好，就能發(fā)揮其預(yù)測、指導(dǎo)、防范的優(yōu)勢。在信息化蓬勃發(fā)展的今天，行政事業(yè)單位可以利用政府行政號召力，運用“云”計算等技術(shù)成熟的優(yōu)勢，打破“信息孤島”，推動社保、公積金、行政資產(chǎn)管理、政府財務(wù)報告、財務(wù)管理等各類信息系統(tǒng)與內(nèi)部控制評體系融合，打造全面信息化平臺，實現(xiàn)信息共享，以期更客觀、更準確地評價內(nèi)部控制執(zhí)行效果，從而促使內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。

五、結(jié)論與展望

內(nèi)部控制工作是行政事業(yè)單位管理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。行政事業(yè)單位作為我國政府實施民生工程的基礎(chǔ)組織，肩負著服務(wù)公眾的重大使命，完善內(nèi)部控制體系對推動國家治理現(xiàn)代化有著重大的現(xiàn)實意義。通過全面實施內(nèi)部控制，不僅可以保障資金安全、優(yōu)化資金使用效益、降低業(yè)務(wù)成本，還能提升內(nèi)部管理管理水平、降低不法事件的發(fā)生概率。各單位應(yīng)提高全員的內(nèi)控意識，優(yōu)化內(nèi)部控制流程，科學(xué)設(shè)置崗位，加強人員培訓(xùn)，積極推進信息化建設(shè)，強化風(fēng)險控制，循序漸進，以督促改，以查促建，助力建設(shè)服務(wù)型行政事業(yè)單位，實現(xiàn)內(nèi)部控制的全過程管理。