太空霸權(quán)還是太空治理？拜登政府太空戰(zhàn)略初探

趙雪研 周瓊（云南大學國際關(guān)系研究院）

美國總統(tǒng)拜登（Joseph Robinette Biden）執(zhí)政已有一年，相較于上一任總統(tǒng)，其太空戰(zhàn)略有繼承也有創(chuàng)新?；诿绹瞻l(fā)展史、太空戰(zhàn)略文件、智庫文章、美國的太空行動與實踐等資料的分析，推斷出美國謀取太空霸權(quán)的戰(zhàn)略目標及實現(xiàn)其目標的路徑。本文將拜登政府太空戰(zhàn)略的內(nèi)容分為兩個方面來闡述，一方面內(nèi)容是強化美國的太空權(quán)力（Space Power），另一方面內(nèi)容是推動太空治理（Space Governance），鑒于太空權(quán)力支撐美國太空霸權(quán)的有效性明顯不足，太空治理是美國維護太空霸權(quán)的另一種方式或途徑。

1 美國太空戰(zhàn)略的目標：謀取太空霸權(quán)

概念分析與理論建構(gòu)

太空權(quán)力的一個比較普遍被接受的定義是：一個國家主導和影響前往、進入、穿越太空及從太空返回的活動能力的實力總和，涉及軍事、科技、經(jīng)濟等多個方面。根據(jù)全球治理委員會的定義，治理是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個持續(xù)的過程，其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動，它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排，那么太空治理就是該理論在太空領(lǐng)域的應(yīng)用。

首先，從太空環(huán)境及其特殊性來看，太空是各國所追求的“高邊疆”資源，“誰控制了環(huán)地球太空，誰就控制了地球；誰控制了月球，誰就控制了環(huán)地球太空”，由此可見太空的重要性；其次，太空也處于無政府狀態(tài)，無法判定別國的意圖，面對威脅，增強太空權(quán)力是維護國家利益與安全的最有效途徑。最后，出于應(yīng)對威脅、維護太空資產(chǎn)與國家安全等目的，大國之間的競爭與合作也將從地面投射至太空領(lǐng)域，爭奪太空控制權(quán)。這種控制是通過存在（presence）、強迫（coercion）和武力（force）來實現(xiàn)的，存在的概念突出了這樣一個事實，即在太空上擁有很少或沒有資產(chǎn)的國家對該領(lǐng)域的影響很??；而在太空領(lǐng)域存在度較高的國家甚至可以影響國際條約、法律法規(guī)，太空霸權(quán)的維持與對太空的控制密不可分。

太空權(quán)力的強化是維護美國霸權(quán)的重要路徑，但鑒于特朗普政府時期單邊主義政策帶來的負面影響、太空能力的脆弱性、太空領(lǐng)域的特殊性以及新時代太空問題的復雜性等因素，太空權(quán)力支撐美國霸權(quán)的有效性明顯不足，進而威脅到美國的太空領(lǐng)導地位及其謀取霸權(quán)之路，拜登政府倡議的太空治理為以上問題的解決提供了新的思路，這是拜登政府維護美國霸權(quán)的另一種途徑或方式。

美國太空戰(zhàn)略目標的提出

自奧巴馬（Barack Obama）政府以來，美國的太空戰(zhàn)略進入最新階段，從其政府發(fā)布的多份文件中可以看出，美國謀取太空霸權(quán)，維護太空領(lǐng)導地位的決心和行動。2010 版《國家太空政策》（National Space Policy 2010） 雖 然 一 改 小 布 什（George Walker Bush）時期的單邊主義，倡導國際合作，但仍強調(diào)“加強美國在太空的領(lǐng)導地位”“不放棄太空武力”。

到特朗普（Donald Trump）政府時期，更是將謀取太空霸權(quán)的野心表現(xiàn)得淋漓盡致，組建天軍（USSF）、成立太空司令部（USSPACECOM）、研發(fā)太空武器。2018 年3 月23 日，美國發(fā)布新版《國家太空戰(zhàn)略》，提出了“維持美國在太空領(lǐng)域強大的競爭力”，“促進美國太空領(lǐng)先優(yōu)勢，確保美國太空領(lǐng)導地位”，并聲明：“任何對美國太空關(guān)鍵部分的不利干擾或攻擊，將在我們選擇的時間、地點、方式和領(lǐng)域進行報復。”此外，特朗普總統(tǒng)還鼓吹“天體產(chǎn)權(quán)論”，將“美國太空行為標準”推向世界，欲建構(gòu)美國主導的太空新秩序，如“阿爾忒彌斯計劃”（Artemis）就是要求加入的盟友需要按照美國制定的月球及其他天體探索準則行事。由此，特朗普政府加速推進太空軍事化進程、主導太空規(guī)范的建構(gòu)等一系列行為表明，強化太空領(lǐng)導權(quán)與太空優(yōu)勢是其戰(zhàn)略的主要方向，美國“主宰太空”的霸權(quán)思維進一步凸顯。

拜登政府于2021 年3 月和12 月先后發(fā)布了《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》（The Interim National Security Strategic Guidance）、《2022 財 年 美國國家航空航天局預算申請》（FY 2022 Budget Request）、《美國太空優(yōu)先事項框架》（United States space priorities Framework），初步奠定了該時期太空戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。從這些文件可以看出，拜登政府在推動太空軍事化、鼓勵私企進入太空、研發(fā)太空武器等方面繼承了特朗普政府時期的舉措，并強調(diào)：“美國將加強民用、商業(yè)和國家安全部門的健康和活力，利用這一力量領(lǐng)導國際社會維護太空的利益”“太空領(lǐng)域的成就顯示了美國的領(lǐng)導地位，提高了美國在全球的信譽和影響力”，表現(xiàn)出其謀取太空霸權(quán)的欲望與行動。

2 強化太空權(quán)力：戰(zhàn)略內(nèi)容與原因

強化太空權(quán)力的戰(zhàn)略內(nèi)容

1）美國將保留天軍與太空司令部，加強太空軍事能力建設(shè)；美國還將采取措施保護其軍事力量免受太空威脅。

2）美國將營造一種政策和監(jiān)管環(huán)境，鼓勵并支持私企進入太空，使美國商業(yè)航天部門具有競爭力。一方面，美國將與商業(yè)航天工業(yè)和其他非政府航天開發(fā)商和運營商合作，改善航天系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全，確保高效的頻譜接入，加強美國航天工業(yè)基礎(chǔ)供應(yīng)鏈的彈性；另一方面，美國將闡明政府和私營部門的角色和責任，美國的法規(guī)必須為非政府太空活動的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督提供明確性，更新和協(xié)調(diào)太空政策、法規(guī)、出口管制和其他管理全球商業(yè)活動的措施。

3）美國將與盟友和伙伴合作，打擊外國政府的非市場行為，保護美國重要的技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)，減少關(guān)鍵太空能力對戰(zhàn)略競爭對手的依賴。

強化太空權(quán)力的原因

從拜登政府強化太空權(quán)力方面的內(nèi)容分析來看，其原因是充滿競爭的太空領(lǐng)域使美國感受到威脅，為了維護其領(lǐng)導地位、實現(xiàn)太空霸權(quán)，美國必須增強其太空權(quán)力。2020 年的《國防太空戰(zhàn)略》指出，太空是國家權(quán)力、繁榮和聲望的源泉，是大國競爭的中心領(lǐng)域，而競爭主要來自于中國和俄羅斯。拜登政府時期，白宮2021 年3 月發(fā)布的《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》明確將中國認定為“唯一有綜合實力、挑戰(zhàn)美國所建立的國際體制”的競爭者。而后又在12 月份發(fā)布的《美國太空優(yōu)先事項框架》中指出：“隨著太空活動加速發(fā)展，美國在該領(lǐng)域的領(lǐng)導地位面臨著新的挑戰(zhàn)”。文件雖然沒有明確表示威脅來自哪里，但這可能是對俄羅斯和中國的一次毫不掩飾的抨擊，美國仍認為二者是其太空霸權(quán)的最大威脅。在無政府狀態(tài)下的太空領(lǐng)域，迫于競爭壓力與外來威脅，美國不斷強化太空權(quán)力是其必然的行為選擇，從陸權(quán)、海權(quán)、空權(quán)，到太空權(quán)力，只有在地緣中掌握優(yōu)勢，才能實現(xiàn)美國對于太空霸權(quán)的追求。

3 推動太空治理：戰(zhàn)略內(nèi)容與原因

推動太空治理的戰(zhàn)略內(nèi)容

1）美國將在加強太空活動的治理方面發(fā)揮帶頭作用，將與國際社會一道，維護并加強以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際太空秩序，并牽頭制定有助于太空活動安全、穩(wěn)定、可持續(xù)性的新措施。

2）美國將優(yōu)先考慮太空的可持續(xù)性和行星保護。美國將與其他國家合作，盡量減少太空活動對外層空間環(huán)境的影響，包括避免對其他行星體的有害污染；美國將加大努力減輕、追蹤和修復空間碎片，推動制定和實施國內(nèi)和國際最佳做法，以減少空間碎片的產(chǎn)生，以確保未來飛行任務(wù)的持續(xù)安全；美國還將繼續(xù)保護地球的生物圈，避免返回地球的航天器造成生物污染。

3）美國將推進支持氣候變化行動的天基對地觀測能力的開發(fā)和使用，通過與公共、私營和慈善部門之間的合作，加快發(fā)展對地觀測，以此支持減緩和適應(yīng)氣候變化的活動，對地觀測數(shù)據(jù)的公開傳播將支持國內(nèi)和國際解決氣候危機的努力。

4）美國將繼續(xù)共享太空態(tài)勢感知信息，并為所有太空運營商提供基本的太空飛行安全服務(wù)，這些服務(wù)將轉(zhuǎn)移到一個由美國民事機構(gòu)托管的開放數(shù)據(jù)平臺，該平臺利用各種政府、商業(yè)、學術(shù)和國際資源所提供的數(shù)據(jù)和服務(wù)。

5）美國將與工業(yè)界和國際伙伴合作，帶頭制定和實施開放、透明和可信的國際標準、政策和實踐，為全球空間交通協(xié)調(diào)奠定基礎(chǔ)。

推動太空治理的原因

在太空領(lǐng)域，美國霸權(quán)的維持需要其太空資產(chǎn)安全、穩(wěn)定且處于領(lǐng)先地位，同時也需要國際威望、大國信譽下的認同與合法性基礎(chǔ)。但鑒于以下四個困境對美國太空安全產(chǎn)生的威脅，單純地增強太空權(quán)力已不能持久地維護美國太空的領(lǐng)導地位，拜登政府需要帶頭進行太空治理，以開辟新的途徑實現(xiàn)其霸權(quán)目標。

1）特朗普時期的“美國利益優(yōu)先”“單邊主義”太空政策嚴重損害了美國的國家威望與信譽，侵蝕著其大國領(lǐng)導的合法性基礎(chǔ)和認同。特朗普任期退出了《伊核協(xié)定》《中導條約》《開放天空條約》等國際多邊組織和協(xié)議，也意味著美國將缺席某些大國應(yīng)當承擔的責任，這給全球治理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)皮尤研究中心2018 年的民意調(diào)查，特朗普時代美國的全球聲譽有所下降，在接受調(diào)查的25 個國家中，70%的受訪者表示對特朗普沒有信心，約43%的人對美國評價較差。在2020 年的民意調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，特朗普政府的行為已經(jīng)對美國的整體形象產(chǎn)生了負面影響，在他上任后，美國的收視率暴跌，并且在2019 年中進一步下降。由此，針對上一任政府所帶來的國際信譽危機，拜登政府需要予以應(yīng)對，積極參與國際太空合作與太空治理，承擔領(lǐng)導國家應(yīng)當承擔的責任，重塑美國的國際威望。

2）雖然新興航天國家有較快的發(fā)展，但目前美國仍擁有最多數(shù)量的衛(wèi)星，同時也承擔著很大的太空風險。例如，作為其權(quán)力主要來源的衛(wèi)星，除了執(zhí)行任務(wù)所需的承載能力外，幾乎沒有其他承載能力，假若一袋1 美元的彈珠正確地插入近地軌道，就可能摧毀一顆價值10 億美元的衛(wèi)星。一旦太空戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國的太空資產(chǎn)損失會最為嚴重。因此，即使是出于自身利益與安全的考量，拜登政府也需要積極推動太空治理。

3）不同于地球，太空領(lǐng)域沒有重力，因此太空戰(zhàn)爭也是沒有重力約束的戰(zhàn)爭。當常規(guī)戰(zhàn)爭發(fā)生在地面、海上和空中時，受重力約束，其戰(zhàn)爭的過程與結(jié)果都是可控的，且戰(zhàn)后戰(zhàn)場的清理雖然可能有些漫長，但雷區(qū)可以被標記或排除，化學泄漏可以被控制或清除，總能得到有效處理。但若太空戰(zhàn)爭爆發(fā)，其結(jié)果難以控制。戰(zhàn)后產(chǎn)生的太空垃圾不僅處理困難，而且還會因錯入其他軌道而造成撞擊，產(chǎn)生更多的碎片和危害。諸如以上太空問題，非一國之力能解決，需要建立一個完善的太空治理體系，包括治理的理念、主體、策略、機制等內(nèi)容，無論是出于利益與安全考慮，還是在太空新秩序中占主導地位，都是驅(qū)動拜登政府進行太空治理的因素。

4）專用反衛(wèi)星武器的引入和反復飛行測試將大大削弱美國的太空權(quán)力。首先，從現(xiàn)實主義國際關(guān)系理論的視角來看，太空武器的研制和使用對于別國是一種威脅，出于自保和安全目標的實現(xiàn)，會有更多國家進行太空武器的研發(fā)，造成太空領(lǐng)域的軍備競賽和安全困境。其次，衛(wèi)星之間、國家之間在太空領(lǐng)域均呈現(xiàn)相互依賴的趨勢，前者表現(xiàn)為衛(wèi)星軍事與非軍事用途之間的相互依賴，衛(wèi)星不僅應(yīng)用于軍用通信、情報采集，還應(yīng)用于定位、導航、氣候監(jiān)測、災(zāi)害預警等民用領(lǐng)域；后者表現(xiàn)為世界各國對衛(wèi)星的使用及其利益安全的相互依賴，世界目前依靠五家主要的跨國公司提供全球電信服務(wù)。這種相互依賴意味著，一旦在太空領(lǐng)域使用武器，那么對于太空資產(chǎn)的沖擊不是某一個國家或某一顆衛(wèi)星能承受的，全人類都有可能成為后果的承擔者。因此，拜登政府推動太空治理與外空軍控是必然的行為選擇。

4 結(jié)論：太空治理是維護美國霸權(quán)的另一路徑或方式

克林頓（Bill Clinton）政府伊始，美國開啟了尋求世界霸權(quán)的外交戰(zhàn)略，無論是奧巴馬政府對布什時期單邊主義太空政策的改變，還是特朗普政府的霸權(quán)式太空戰(zhàn)略，其出發(fā)點都是維護美國在太空領(lǐng)域的領(lǐng)導地位，從權(quán)力的視角出發(fā)來看，為抵御競爭與威脅、實現(xiàn)太空戰(zhàn)略目標，美國必須增強太空權(quán)力，維護其太空霸權(quán)；另一方面，鑒于拜登政府當前面臨的困境，單純強化太空權(quán)力已不足以支撐其霸權(quán)目標的實現(xiàn)，太空治理是該目標實現(xiàn)的另一途徑。