河長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀及對(duì)策分析
——以江蘇省連云港市為例

◎于歡 王涵 河北師范大學(xué)

河庫(kù)健康影響人民群眾的生產(chǎn)生活，河湖水庫(kù)治理保護(hù)事關(guān)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2005年8月15日，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)總書記在浙江安吉考察時(shí)提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷。在黨的十八大會(huì)議中，中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局提出“生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)”，明確要將生態(tài)文明擺在國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的重要位置。在黨的十九大會(huì)議中，我黨提出了“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)”的目標(biāo)，要求在全國(guó)范圍內(nèi)治理保護(hù)山水林田湖草系統(tǒng)。全面推行河長(zhǎng)制工作，是踐行綠色發(fā)展新理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是完善水環(huán)境治理體系、保障水生態(tài)綠色安全、提高河湖水庫(kù)治理保護(hù)水平的制度創(chuàng)新。

1.連云港市河長(zhǎng)制的實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 連云港市河庫(kù)的基本情況

連云港是江蘇省所轄的一個(gè)地級(jí)市，坐落于江蘇省東北部、海州灣西海岸，因其面向連島、背靠云臺(tái)山，又擁有天然海港，故得名“連云港”。連云港下轄3區(qū)3縣，總面積為7615平方千米，屬于溫帶季風(fēng)性氣候。

連云港市地處淮沂沭泗流域的最下游地區(qū)，位于長(zhǎng)江水北調(diào)和淮河水供給的最北端。其境內(nèi)河流稠密，水庫(kù)眾多，水利工程體系龐大。有大中小型水庫(kù)143座，其中大型水庫(kù)3座（石梁河水庫(kù)、小塔山水庫(kù)、安峰山水庫(kù)）、中型水庫(kù)8座、在冊(cè)小型水庫(kù)132座。有大小干支河道共5798條，其中流域性河道4條（新沂河、新沭河、薔薇河和通榆河）、區(qū)域性骨干河道18條、重要跨縣河道15條和重要縣城河道45條。

近年來(lái)，隨著連云港市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，其轄區(qū)內(nèi)可利用的水資源日益拮據(jù)，生態(tài)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)愈發(fā)嚴(yán)峻。在河流治理保護(hù)方面，連云港市入河污水的排放量高居不下，侵占河道、圍河造田、非法打砂等現(xiàn)象時(shí)而發(fā)生，在湖泊水庫(kù)治理保護(hù)上也存在諸多的難題。

1.2 連云港市河長(zhǎng)制的建立與實(shí)施

2007年5月，江蘇省無(wú)錫市太湖藍(lán)藻污染事件爆發(fā)。無(wú)錫市市委、市政府針對(duì)其轄區(qū)內(nèi)水生態(tài)破壞嚴(yán)重、企業(yè)違法排放污水等問(wèn)題，在全國(guó)率先推行了河長(zhǎng)制。2014年，水利部開(kāi)始在全國(guó)推廣試點(diǎn)河長(zhǎng)制。2016年11月28日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。江蘇省依據(jù)自身情況制定了《關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》，并以省委辦公廳、省政府辦公廳文件下發(fā)，在全省范圍內(nèi)部署打造升級(jí)版的河長(zhǎng)制。同年，連云港市著手對(duì)市區(qū)主干河流的水面、排污口、沿岸建筑物以及綠化帶等進(jìn)行逐項(xiàng)檢查，形成問(wèn)題負(fù)面清單，勒令有關(guān)職能部門督查整改。2017年，連云港市在全市所轄的河庫(kù)水域建立并實(shí)行了河長(zhǎng)制。

按照分級(jí)治理、屬地負(fù)責(zé)的組織原則，連云港市建立了市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級(jí)河長(zhǎng)體系，市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立總河長(zhǎng)、副總河長(zhǎng)，并成立河長(zhǎng)制辦公室。截至2017年7月31日，全市10個(gè)縣（區(qū)）、94個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的推行河長(zhǎng)制工作方案全面出臺(tái)。全市共落實(shí)市級(jí)河長(zhǎng)14位、縣級(jí)河長(zhǎng)103位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)891位、村級(jí)河長(zhǎng)1755位。全市建立了“責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力”的河長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制。

截至2020年底，全市現(xiàn)代河湖水庫(kù)治理保護(hù)體系已基本建成，有關(guān)河長(zhǎng)制的人員、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)得到全面落實(shí)，人為侵害河湖水庫(kù)的行為得到全面遏制，“互聯(lián)互通、功能良好、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、生態(tài)優(yōu)美”的現(xiàn)代河網(wǎng)水系基本建立，群眾滿意度和獲得感取得明顯提高。

1.3 連云港市河長(zhǎng)制實(shí)施后取得的成效

近年來(lái)，連云港市加速開(kāi)展重點(diǎn)河庫(kù)岸線的治理保護(hù)工作，全面譜寫生態(tài)環(huán)保新篇章。全市河湖水庫(kù)除發(fā)揮水利樞紐作用外，其景色觀賞功能和生態(tài)保護(hù)功能正在進(jìn)一步彰顯，一大批水清岸綠的河庫(kù)開(kāi)始走進(jìn)人民群眾的日常生活，成為建設(shè)“山海連云，大圣故里”不可或缺的組成部分。

1）河道成為景觀廊道和生態(tài)通道。青口河是流經(jīng)贛榆主城區(qū)的一條重要的縣級(jí)河流，該河流發(fā)源于塔山鎮(zhèn)小塔山水庫(kù)，中游流經(jīng)贛馬鎮(zhèn)，下游通過(guò)青口鎮(zhèn)水閘后匯入臨洪河，從下口村進(jìn)入我國(guó)黃海海域。過(guò)去一段時(shí)間里，青口河沿岸道路的通行條件較差，從主城區(qū)前往小塔山水庫(kù)需要市民取道贛馬鎮(zhèn)。如今，這一問(wèn)題已隨著青口河沿岸道路的建成通車得到了解決。

2）沿岸環(huán)境正在得到改善。河庫(kù)之美在于岸邊。過(guò)去，一些河庫(kù)岸線被周邊村民長(zhǎng)期侵占和毀壞，許多風(fēng)光秀麗的河湖水庫(kù)常常被住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)的開(kāi)發(fā)商非法圈地、亂蓋亂建。現(xiàn)如今，這種現(xiàn)象正在得到改善。2019年以來(lái)，該市開(kāi)展了以清理河庫(kù)岸線違法圈圩、違法建設(shè)為主要內(nèi)容的“兩違”整治專項(xiàng)行動(dòng)。全年開(kāi)展的河湖水庫(kù)“兩違三亂”聯(lián)合執(zhí)法40余次，“兩違”整治任務(wù)在全省率先完成，共解決“兩違三亂”問(wèn)題3800余件、違法圈圩3.6萬(wàn)畝、違法建設(shè)170萬(wàn)平方米。

3）水生態(tài)修復(fù)加快推進(jìn)。走近灌南縣石梁河水庫(kù)，過(guò)去打砂船集結(jié)湖面、采砂廠侵占岸線的混亂景象早已不見(jiàn)蹤影，換來(lái)的是無(wú)邊無(wú)垠的壯麗湖面和楊柳依依的沿岸風(fēng)光。為解決石梁河水庫(kù)常年的水生態(tài)破壞、水資源污染難題，連云港市水利、環(huán)保、公安部門采取河長(zhǎng)制治理辦法，開(kāi)展打砂、凈砂、貯砂全產(chǎn)業(yè)鏈整治工作，終止了水庫(kù)常年違法打砂販砂的黑色歷史。在開(kāi)展打砂整治工作的同時(shí)，石梁河水庫(kù)積極推進(jìn)水庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，前期項(xiàng)目投資6億元，基本打通55公里環(huán)庫(kù)生產(chǎn)道路，生態(tài)復(fù)綠350萬(wàn)平方米，庫(kù)區(qū)岸線生態(tài)顯著改善。

2.連云港市河長(zhǎng)制實(shí)施中存在的問(wèn)題及原因分析

2.1 連云港市河長(zhǎng)制實(shí)施中存在的問(wèn)題

隨著連云港市河長(zhǎng)制工作的深入開(kāi)展和水污染防治辦法的實(shí)施，本市主要河道的水生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，水體質(zhì)量得到了極大地改善。但從本市河庫(kù)治理保護(hù)的現(xiàn)狀來(lái)看，水污染問(wèn)題依舊不容樂(lè)觀，河長(zhǎng)制的工作依然任重道遠(yuǎn)。

1）部分河長(zhǎng)責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)較為淡薄。開(kāi)展河長(zhǎng)制工作，核心是職責(zé)，關(guān)鍵是履職。本市少數(shù)河長(zhǎng)對(duì)于推進(jìn)“五位一體”生態(tài)文明建設(shè)、打贏水污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、實(shí)現(xiàn)“綠色”新發(fā)展理念的重要性認(rèn)識(shí)不夠深刻，不能充分發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”作用，責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)不夠強(qiáng)烈。部分河長(zhǎng)履行職責(zé)不夠到位，對(duì)自己分管的河湖水庫(kù)不能做到“底細(xì)清、問(wèn)題實(shí)、措施狠”，定期巡查往往流于形式。此外，少數(shù)河長(zhǎng)巡查河庫(kù)的日志記錄得不夠詳實(shí)，缺少實(shí)際問(wèn)題、解決措施、監(jiān)督復(fù)核等內(nèi)容，嚴(yán)重地影響到本市河長(zhǎng)制的工作進(jìn)展。

2）河長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制尚未健全。當(dāng)前，連云港市河長(zhǎng)制處于探索試驗(yàn)階段，還沒(méi)能完全做到機(jī)制化、規(guī)范化和系統(tǒng)化運(yùn)作。具體問(wèn)題如下：一是監(jiān)督考核制度不完善。當(dāng)前，河長(zhǎng)制監(jiān)督考核機(jī)制缺少量化的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有將其實(shí)施成效納入政府考核中，沒(méi)有使之成為考察領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)。二是日常巡河制度不健全?；鶎雍娱L(zhǎng)的巡河能力較為薄弱，不能保證河長(zhǎng)制運(yùn)行常態(tài)化。三是聯(lián)合執(zhí)法管理制度未建立。水利、環(huán)保、城管等職能部門不考慮全局、各搞一套，“共抓共治共享”的聯(lián)合執(zhí)法管理制度尚未健全。

3）河長(zhǎng)制宣傳教育不夠到位。

自推行河長(zhǎng)制以來(lái)，各縣（區(qū)）河庫(kù)治理保護(hù)取得了豐碩成果，碧水藍(lán)天的水環(huán)境日益改善，贏得了廣大市民朋友的認(rèn)可與支持。但是，仍有不少人對(duì)河長(zhǎng)制缺乏了解，部分河庫(kù)沿岸存在生活廢品亂丟亂扔、禽獸養(yǎng)殖廢水偷排暗排以及秸稈露天焚燒等水污染問(wèn)題。此外，還有少數(shù)黑心企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，向河庫(kù)違法排放工業(yè)污水，進(jìn)而導(dǎo)致水生態(tài)破壞嚴(yán)重。

2.2 連云港市河長(zhǎng)制實(shí)施中存在問(wèn)題的原因分析

1）跨地區(qū)河庫(kù)缺少統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)、協(xié)作配合機(jī)制，河庫(kù)治理難度大。當(dāng)前，四條流域性河道雖已采取屬地河長(zhǎng)制的治理辦法，但是由于各河道的上下游隸屬不同行政區(qū)劃，其治理保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，且不易追究水污染問(wèn)題的責(zé)任。例如，青口河是塔山鎮(zhèn)、青口鎮(zhèn)的界河，青口河上游流經(jīng)塔山鎮(zhèn)，中游為兩鎮(zhèn)界河，下游穿青口鎮(zhèn)后入海，河道情況復(fù)雜，監(jiān)督考核中難以認(rèn)定兩鎮(zhèn)責(zé)任。

2）違法設(shè)立的排污口多、廢水排放的標(biāo)準(zhǔn)低，影響河庫(kù)水體質(zhì)量。過(guò)去，入河入湖的排污口多數(shù)沒(méi)有通過(guò)市環(huán)保部門的審查批準(zhǔn)，大都屬于私人開(kāi)設(shè)。目前，我們?nèi)匀徊恢廊泄灿?jì)設(shè)立了多少個(gè)排污口，這對(duì)本市水生態(tài)保護(hù)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。以贛榆區(qū)臨沭河為例，通過(guò)假期的調(diào)查走訪，我們發(fā)現(xiàn)其河道沿岸存在著大量企業(yè)和居民偷排污水的問(wèn)題，極易誘發(fā)河流富養(yǎng)化。

3）河庫(kù)岸線和水利設(shè)施的劃界確權(quán)工作開(kāi)展緩慢，巡河監(jiān)查困難重重。一方面，未劃界確權(quán)的河庫(kù)岸線較長(zhǎng)、水利設(shè)施較多。另一方面，巡河監(jiān)察難度大。即便是已經(jīng)完成確權(quán)劃界工作的河湖水庫(kù)、水利工程，其許多土地也被沿岸市民圍湖造田、填河蓋樓，對(duì)水生態(tài)保護(hù)構(gòu)成極大威脅，對(duì)環(huán)保部門開(kāi)展巡河監(jiān)察工作形成很大的壓力。

4）水利設(shè)施財(cái)政耗資多，管理維護(hù)成本高。一是省級(jí)河庫(kù)。灌南縣新沭河已連續(xù)多年未清淤，目前河道內(nèi)淤泥較深，對(duì)本市夏季開(kāi)展泄洪防澇工作構(gòu)成極大的威脅。二是市級(jí)河庫(kù)。近幾年，通過(guò)有關(guān)部門開(kāi)展河道清淤工作，河道基本實(shí)現(xiàn)通航，但缺少控制性水利設(shè)施。三是縣級(jí)河庫(kù)?？h級(jí)河道大都投用于上世紀(jì)90年代，受制于當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算的不足，長(zhǎng)時(shí)間缺乏修理保護(hù)。

3.完善連云港市河長(zhǎng)制的對(duì)策建議

（1）抓實(shí)河長(zhǎng)職責(zé)，真正把河長(zhǎng)制工作落實(shí)到位。全市各級(jí)政府要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的指示精神，充分領(lǐng)悟開(kāi)展河長(zhǎng)制工作對(duì)打贏水污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的重要性，不斷增強(qiáng)自身責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。各級(jí)河長(zhǎng)必須貫徹落實(shí)“查、治、護(hù)”三項(xiàng)職能，經(jīng)常監(jiān)督管理下轄的河庫(kù)，善于發(fā)現(xiàn)河庫(kù)存在的潛在威脅，積極尋找解決方法，真正做到職責(zé)清、問(wèn)題明、措施狠。各級(jí)河長(zhǎng)辦要逐步建立責(zé)任清單機(jī)制，采取量化的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，健全職責(zé)追究與處罰機(jī)制，使河長(zhǎng)制真正發(fā)揮生態(tài)保護(hù)的作用。

（2）加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，匯聚聯(lián)防聯(lián)控的河湖保護(hù)合力。水環(huán)境治理保護(hù)困難多、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)，不僅需要處理好往屆政府的遺留問(wèn)題，還要與時(shí)俱進(jìn)，用改革的思維去處理治水問(wèn)題。公安、城管等職能部門要立足本職，繼續(xù)加強(qiáng)處理河庫(kù)污染問(wèn)題的綜合監(jiān)督執(zhí)法能力，扎實(shí)推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控的治水模式；水利、環(huán)保等執(zhí)法部門應(yīng)積極尋找執(zhí)法過(guò)程中缺失的法律法規(guī)，及時(shí)上報(bào)人大商榷立法，不斷完善水生態(tài)治理保護(hù)的法律體系。

（3）健全管護(hù)機(jī)制，切實(shí)提高河長(zhǎng)精細(xì)化治護(hù)能力?？茖W(xué)的河庫(kù)治理保護(hù)機(jī)制是推進(jìn)河長(zhǎng)制實(shí)施的前提條件。連云港市要認(rèn)真學(xué)習(xí)江蘇無(wú)錫、浙江湖州等先行示范區(qū)治理保護(hù)水環(huán)境的成功案例與經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身具體情況，開(kāi)拓創(chuàng)新、艱苦奮斗，力爭(zhēng)總結(jié)歸納出一系列切實(shí)可行的方式方法。各級(jí)河長(zhǎng)要注重學(xué)習(xí)河長(zhǎng)制相關(guān)知識(shí)與技能，不斷提高自身專業(yè)化治理保護(hù)能力。各級(jí)河長(zhǎng)辦要尋求建立河庫(kù)日常監(jiān)管機(jī)制，動(dòng)員基層河長(zhǎng)，努力發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，竭力實(shí)現(xiàn)河庫(kù)治理保護(hù)的精細(xì)化和常態(tài)化。

（4）全民參與，開(kāi)展河長(zhǎng)制理論宣傳工作。在社會(huì)參與方面，連云港市宣傳部門要充分利用多媒體信息技術(shù)開(kāi)展宣傳教育工作，推進(jìn)水資源保護(hù)法、水污染防治法的普法宣傳，提高全民治理保護(hù)河湖水庫(kù)的責(zé)任感和使命感，培養(yǎng)全社會(huì)防治水環(huán)境污染的良好風(fēng)氣。在社會(huì)監(jiān)督方面，要充分動(dòng)員民間團(tuán)體參與到河長(zhǎng)制工作的監(jiān)督考核中，切實(shí)擔(dān)當(dāng)好“民間河長(zhǎng)”的責(zé)任。與之同時(shí)，在每年召開(kāi)的全市河長(zhǎng)制工作座談會(huì)上，市委市政府需要對(duì)本市上一年度的河長(zhǎng)制考核評(píng)價(jià)結(jié)果向全社會(huì)公布，接受人民群眾的監(jiān)督批評(píng)。