我國司法鑒定收費管理制度的變革與完善

殷守革，王瑾琳

（1.司法部司法鑒定重點實驗室，上海 200063； 2.山西大學 法學院， 山西 太原 030006）

不斷加強和完善司法鑒定收費管理是當前和一段時期內推進司法鑒定管理體制改革的主要抓手和重要內容，也是落實以審判為中心的司法鑒定法律地位和實現(xiàn)人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的保障機制。 司法鑒定收費是指司法鑒定機構依法接受委托，在訴訟活動中運用科學技術或者專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見，由司法鑒定機構向委托人或者當事人收取服務費的行為。 從“天價鑒定費”引發(fā)的質疑，到低價鑒定費引發(fā)的不正當競爭而導致的行業(yè)沖擊，司法鑒定收費是否合理直接關系到司法鑒定管理體制改革能否成功。因此，不斷完善司法鑒定收費管理制度，對于保證司法鑒定的順利開展、維護當事人的合法權益以及促進司法鑒定行業(yè)的健康發(fā)展乃至實現(xiàn)司法公平正義都具有重大而深遠的意義。

1 我國司法鑒定收費管理制度的總體情況

我國司法鑒定收費管理制度幾經(jīng)變革。2005 年《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）頒布前，我國司法鑒定收費模式采取的是集中由物價主管等部門以批復的方式進行管理。 《決定》頒布后，首次明確規(guī)定了司法鑒定收費管理的基本內容和要求。 即“司法鑒定的收費項目和收費標準由國務院司法行政部門商國務院價格主管部門確定”，這確立了由國家統(tǒng)一進行司法鑒定收費管理的模式。 2015 年《決定》修訂，將“司法鑒定的收費標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格主管部門會同同級司法行政部門制定。 ”自此，我國司法鑒定收費采用的是地方分散管理模式。

通過對我國現(xiàn)有31 個省級地方出臺的司法鑒定收費管理辦法、收費模式、收費項目和收費標準以及“疑難、復雜、重大”（以下簡稱“疑復重”）案件的認定標準的梳理分析來看，我國地方司法鑒定收費管理制度的總體情況主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 制定司法鑒定收費管理規(guī)范

自2015 年《決定》修訂司法鑒定收費標準由省級價格部門和司法行政機關確定后，截至2017 年6月30 日，全國31 個省、自治區(qū)、直轄市結合各地經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在有利于司法鑒定行業(yè)健康發(fā)展的基礎上，都制定了適用于本地的司法鑒定收費管理規(guī)范。 從規(guī)范的規(guī)定內容來看，主要對司法鑒定收費含義、收費原則、收費方式、收費程序、收費減免、“疑復重”案件的認定標準、收費糾紛救濟等內容進行了規(guī)定，基本明確了本地司法鑒定收費管理制度，進一步規(guī)范了司法鑒定機構的收費行為。從各地出臺的司法鑒定收費管理規(guī)范的形式來看，主要采用辦法、通知、細則、意見、規(guī)定等規(guī)范性文件形式。

1.2 運用多種模式調節(jié)收費

從各地制定的司法鑒定收費管理規(guī)范來看，對于本地司法鑒定收費的規(guī)制策略，大多采用政府定價、政府指導價或者市場調節(jié)價等多種收費模式進行管理。 總的來看，我國地方司法鑒定收費管理采用最多的是執(zhí)行政府指導價與市場調節(jié)價相結合的模式，其次是采用政府指導價相結合的模式，再次是采用政府指導價與協(xié)商定價模式，最后是占比較少的其他模式。

1.3 明確司法鑒定收費項目、標準和浮動幅度

各地司法行政機關、價格主管部門在制定司法鑒定收費管理規(guī)定的同時，往往以附件形式規(guī)定具體的司法鑒定收費項目和收費標準，從而在司法鑒定具體收費方面更具有明確性、指導性和可操作性，能夠更好地規(guī)范司法鑒定機構的收費行為和維護當事人的合法權益。

從各地制定的司法鑒定收費項目和收費標準來看，主要以規(guī)定“三大類”為主要內容，從各地司法鑒定收費標準的浮動幅度來看，差異較大。 第一，執(zhí)行政府指導價不能浮動，例如，陜西省、天津市、海南省、黑龍江省、重慶市、云南省、湖南省、四川省。 第二，政府指導價內可協(xié)商浮動，例如上海市、寧夏回族自治區(qū)、福建省、河南省、廣西壯族自治區(qū)。 第三，基準價基礎上可上下浮動，例如湖北省、江蘇省可上下浮動20%，內蒙古自治區(qū)可上下浮動10%，山東省上下浮動不得超過30%。第四，不得上浮，下浮不限，例如新疆維吾爾自治區(qū)、貴州省、遼寧省、吉林省、甘肅省、山西省、浙江省、西藏自治區(qū)。 第五，上浮限制一定比例，下浮不限，例如北京市上浮不超過50%，下浮不限；青海省上浮不超過20%，下浮不限；安徽省、江西省上浮不超過10%，下浮不限。 另外還有河北省規(guī)定基準價基礎上可下浮30%內，沒有規(guī)定上浮。 廣東省規(guī)定可上下浮動，但上浮不超過基準價20%，在這個區(qū)間內協(xié)商，但沒有規(guī)定下浮的限制。

1.4 確立“疑復重”案件的認定標準和收費方式

針對實踐中存在的“疑復重”案件，各地都規(guī)定了不同的收費方式和浮動幅度。 因此，如何認定哪些屬于“疑復重”的案件，就成為司法鑒定實踐中首先要解決的問題。 從各地認定方式的規(guī)定來看，主要采取方式有：單獨規(guī)定“疑復重”司法鑒定案件認定標準，在司法鑒定收費管理辦法中附帶規(guī)定“疑復重”案件認定標準，規(guī)定由司法行政部門根據(jù)具體情形來進行認定，有些地方?jīng)]有規(guī)定“疑復重”案件的認定標準。

從各地“疑復重”案件的具體收費方式以及浮動幅度來看，主要包括以下幾種情形：第一，協(xié)商定價，設置一定的浮動空間。 例如上海市、陜西省、廣東省等。 第二，協(xié)商定價，沒有規(guī)定浮動空間。 如北京市、天津市、山東省、黑龍江省等。 第三，自主定價，沒有規(guī)定可浮動的空間。例如湖北省、浙江省。第四，參照政府指導價，例如吉林省、遼寧省、河南省等。 第五，參照市場調節(jié)價。 例如遼寧省、河南省等。

1.5 規(guī)定司法鑒定收費減免制度

從各地制定的司法鑒定收費管理規(guī)定來看，絕大多數(shù)都規(guī)定了司法鑒定收費減免制度。 從各地的規(guī)定來看，司法鑒定收費減免制度主要包括以下幾方面內容：第一，規(guī)定司法鑒定收費減免對象。 從各地規(guī)定來看，司法鑒定收費減免對象大體主要包括兩類：一類是法律援助受援人；一類是不屬于法律援助受援人，但確實屬于經(jīng)濟困難的當事人。 但從相關的具體規(guī)定來看，有的只規(guī)定了法律援助受援人才有資格享受到司法鑒定收費減免。 第二，從我國地方司法鑒定收費減免的規(guī)定方式上來看，主要分為幾種情況：針對法律援助受援人和確有經(jīng)濟困難的當事人，不同地方采取了不同的規(guī)定方式，有的地方規(guī)定上述兩者都應當減收或者免收，例如湖北省、福建省等；有的地方規(guī)定可以減收或者免收，例如新疆維吾爾自治區(qū)、吉林省、四川省等；還有的地方對這兩者進行區(qū)別對待，具體來說，針對法律援助受援人是應當減收或免收，而對于確有經(jīng)濟困難的當事人則是可以減收或免收，例如甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、云南省等。 還有的地方針對法律援助受援人和確有經(jīng)濟困難的當事人，按照本省有關規(guī)定執(zhí)行，但本省的有關規(guī)定到底是什么，卻不清楚，例如海南省。

2 我國司法鑒定收費管理中存在的問題

雖然各地已經(jīng)制定了司法鑒定收費管理規(guī)定、收費項目和標準、浮動幅度以及“疑復重”案件的認定標準和收費方式，但也存在一些問題。

2.1 缺乏上位收費管理規(guī)范指導

首先，自2015 年《決定》修訂后，我國司法鑒定收費模式由中央統(tǒng)一管理變?yōu)榈胤椒稚⒐芾?，?016 年，伴隨著作為我國中央層面司法鑒定收費管理規(guī)范的《辦法》（〔2009〕2264 號）廢止。截至2017年6 月底，我國31 個省級地方全部出臺了本地司法鑒定收費管理規(guī)范，各地司法鑒定收費管理基本做到了有規(guī)范可依，并且各地也基本都制定了司法鑒定收費項目和收費標準，使司法鑒定收費更具有指導性和透明性。 通過地方分散模式進行收費管理具有積極功能與合理性，但隨之而來的問題也是顯而易見的。 通過分析各地的收費管理規(guī)范發(fā)現(xiàn)，在這期間制定的收費管理規(guī)范基本都參照了已經(jīng)廢止的《辦法》（〔2009〕2264 號），參照被廢止的規(guī)范制定的規(guī)范有很多值得商榷之處。 其次，在沒有上位規(guī)范指導的情況下制定的地方收費管理規(guī)范，存在的問題便是各地制定的規(guī)范在制定目的、原則、理念和具體的制度設計方面都存在著較大的區(qū)別。 最后，在修訂方面，也存在沒有上位規(guī)范進行指導的問題。 到目前為止，已有江蘇省、天津市、上海市、山東省、湖南省、浙江省、廣東省、福建省公布了新的司法鑒定收費管理規(guī)范，但并無中央上位規(guī)范指導，在中央層面，現(xiàn)在僅有司法部《關于進一步加強司法鑒定收費管理的通知》（司辦通〔2017〕22 號）、《司法部辦公廳關于做好司法鑒定收費標準制定相關工作的通知》（司辦通〔2016〕6 號）等對地方司法鑒定收費管理進行指導，由于通知的效力較低、內容較少以及規(guī)范性較差等因素的影響，很難對各地的司法鑒定收費形成有效的規(guī)制。

2.2 收費標準和浮動幅度差異較大

為進一步明確司法鑒定收費的透明性和可操作性，各地都制定了司法鑒定收費項目和收費標準基準價，主要是針對“三大類”等鑒定類型收費標準進行細化。 從各地制定的具體項目收費標準基準價來看，主要存在的問題是不同地方同一類司法鑒定項目收費標準和浮動幅度差異較大，有的收費標準過高、浮動幅度較大，有的收費標準和浮動幅度不明確等。

以我國各地晚期尸檢司法鑒定收費為例，通過整理31 個省級地方收費標準和浮動幅度，可以發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題：第一，不同省份晚期尸檢司法鑒定收費標準（基準價）差異較大，有的4 000 元/具，有的7 500 元/具，顯而易見的問題是不同地方的收費差異竟然高達3 500 元/具，并且還存在與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平不相適應的問題。 例如，廣東省的經(jīng)濟比較靠前，但收費標準較低，而遼寧省的經(jīng)濟相對靠后，但收費標準卻是全國最高的省份之一，明顯與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和人民群眾的收入不相適應。第二，不同省份晚期尸檢司法鑒定收費浮動幅度也差異較大。 例如北京市可在基準價基礎上上浮到50%，有的地方僅可以上浮10%，例如安徽省、江西省、內蒙古自治區(qū)，當然上述各地的基準價也不同，上浮幅度不一定最終決定最高收費， 但也能從側面反映出存在浮動幅度差異過大的問題。 第三，部分省份規(guī)定的晚期尸檢司法鑒定收費標準下浮浮動不限可能導致不正當競爭，不利于行業(yè)發(fā)展。 例如新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、吉林省、貴州省、甘肅省和江西省。 第四，“疑復重”的晚期尸檢司法鑒定收費浮動幅度差異較大，導致最高收費標準也差異很大。 例如：上海市可在基準價基礎上上浮2 倍，最高收費達18 000 元；寧夏回族自治區(qū)上浮也可達2 倍，最高收費達12 000 元，顯而易見，寧夏回族自治區(qū)的“疑復重”晚期尸檢司法鑒定和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、人民群眾的收入水平不相適應。 還有的地方?jīng)]有規(guī)定“疑復重”晚期尸檢司法鑒定收費的浮動幅度，采用的是司法鑒定機構自主定價或者協(xié)商定價，例如湖北省、北京市、山西省、山東省、天津市、黑龍江省和內蒙古自治區(qū)，可能導致司法鑒定機構“任性收費”，當事人鑒定權益無法獲得保障等問題。

2.3 “疑復重”案件的認定不規(guī)范

無論是有的地方單獨規(guī)定“疑復重”司法鑒定的認定標準還是附帶規(guī)定認定標準，所采用的認定方式主要是通過列舉式進行規(guī)定，即列明哪些情形可以認定為“疑復重”案件，對于認定的其他方面基本都沒有規(guī)定，不利于“疑復重”案件認定制度的完善。

具體來說，在“疑復重”案件的認定方面主要存在以下幾個方面的問題：第一，主要規(guī)定認定標準，不規(guī)定認定程序不利于認定工作的規(guī)范化。 以單獨規(guī)定“疑復重”認定標準的地區(qū)為例，也都是主要規(guī)定了“疑復重”案件的認定標準，對于認定程序也都沒有規(guī)定，附帶規(guī)定更是如此。 第二，認定主體方面的問題主要是由司法鑒定機構認定可能不利于保護當事人的鑒定權益。 通過對已經(jīng)制定的認定標準及其相關規(guī)定的分析來看，那些屬于“疑復重”的案件，主要由司法鑒定機構作出認定，雖然有的地方還規(guī)定由當事人與司法鑒定機構協(xié)商，但顯而易見的問題便是司法鑒定機構在認定過程中權限過大，可能損害到當事人的鑒定權益。

2.4 司法鑒定收費減免制度不完善

從各地制定的司法鑒定收費減免制度的具體規(guī)定來看，規(guī)定的較為簡單，往往只有一條規(guī)范，即屬于法律援助對象的人或者是確屬經(jīng)濟困難的當事人，經(jīng)認定，符合收費減免條件的，司法鑒定機構應當減收、免收或者緩收鑒定服務費。 這里存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，誰有權決定司法鑒定收費減免？審批程序是什么？第二，司法鑒定收費減免的審查程序是什么？ 如何進行規(guī)范化？怎樣才能避免審批過寬或者過窄？第三，司法鑒定機構減收、免收或者緩收司法鑒定服務費后如何進行補償以及這一費用如何進行填補缺乏明晰的規(guī)定。

3 我國司法鑒定收費管理制度的完善

3.1 制定上位規(guī)范指導地方收費管理

雖然《決定》修訂后將司法鑒定收費模式改為地方分散管理，并且也廢止了原《司法鑒定收費管理辦法》（發(fā)改價格〔2009〕2264 號），改為地方分別制定各自的收費管理辦法，在取得一定成績的同時，面臨的問題也是顯而易見的。 從“天價鑒定費”到“低價鑒定費”對行業(yè)的沖擊，因各地司法鑒定收費而導致的問題和爭議日漸見諸報端。 導致這些問題產生的原因是多方面的，但有一個原因值得注意，那就是在國家層面，幾乎沒有一部較為規(guī)范性的規(guī)定指導地方司法鑒定收費管理，各地在制定或修訂本地收費管理辦法時，沒有一部上位階的規(guī)范進行指導，導致各地在規(guī)定司法鑒定收費管理辦法內容時，完全沒有上位規(guī)范進行參照，使得各地在制定和修訂辦法時“任性”而為。因此，在遵循司法鑒定收費管理模式下放地方后，也應當考慮在國家層面制定一部統(tǒng)一規(guī)范各地司法鑒定收費管理的規(guī)范，國家統(tǒng)一規(guī)范可以從司法鑒定收費含義、收費模式、收費方式、收費項目、收費標準以及收費減免等方面進行指導性或指引性規(guī)范，以便為地方修訂司法鑒定收費管理辦法時提供一定的指導。

3.2 合理確定收費標準和浮動幅度

在我國有些地方，其制定的司法鑒定收費標準和浮動幅度不太符合本地經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾收入水平，尤其是在“疑復重”案件的收費標準和浮動幅度方面，有些地方的收費明顯過高，不利于保護當事人的鑒定權益。 因此，應當合理確定司法鑒定收費標準和浮動幅度。 尤其是在環(huán)境損害司法鑒定收費方面也存在司法鑒定收費標準的確定以及實踐中收費高昂的問題。 同時，也要考慮下浮浮動的限制，不能因為低價鑒定而損害行業(yè)發(fā)展。

3.3 規(guī)范“疑復重”案件的認定程序

無論是采取單獨規(guī)定“疑復重”司法鑒定案件的認定標準，還是在收費管理辦法中附帶規(guī)定“疑復重”案件的認定標準，各地都是采取列舉式的規(guī)定方式明確哪些情形屬于“疑復重”案件，并且是主要規(guī)定“疑復重”案件的實體認定條件，對于如何認定以及認定程序是什么都沒有進行規(guī)定，這在實際認定過程中可能導致一些問題。 因此，有必要建立和規(guī)范“疑復重”司法鑒定案件的認定程序，在認定主體、認定原則、認定方式、認定順序、認定時限、認定步驟等程序方面進行完善，從而能夠更好地保護司法鑒定機構和當事人的合法權益。

3.4 建立健全司法鑒定法律援助制度

司法鑒定收費減免制度在一定程度上能夠減輕困難群眾的經(jīng)濟負擔，保障弱勢群體的鑒定權，有利于實現(xiàn)司法公正。 但現(xiàn)有的司法鑒定收費減免制度遇到經(jīng)費困難、程序不明以及保障不力等問題，可以根據(jù)《法律援助法》健全司法鑒定收費法律援助制度。 將司法鑒定收費納入法律援助制度具有以下幾個方面的優(yōu)勢：第一，現(xiàn)有法律法規(guī)以及相關規(guī)定對法律援助制度進行了全面、系統(tǒng)和科學的規(guī)定，相關制度已經(jīng)較為成熟和健全。 第二，將司法鑒定收費納入法律援助制度，可以快速執(zhí)行，避免一些中間環(huán)節(jié)和磨合程序，能夠保障當事人的鑒定權。 第三，司法鑒定收費減免雖然能對當事人免收、減收服務費，但這一成本往往由司法鑒定機構承擔。 從長期來講，若沒有合理的補償或者一定的經(jīng)費作為支撐，收費減免制度恐難以為繼，而相對于法律援助來說，在已相對健全的法律援助制度的基礎上，通過財政作為保障，將有利該制度有效持久地實施。