區(qū)域綜合開發(fā)項目全周期投資管理模式的探討

韓若昊 核工業(yè)理化工程研究院

一、區(qū)域綜合開發(fā)的內(nèi)涵

區(qū)域綜合開發(fā)是對新進行城鎮(zhèn)新區(qū)域規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為一體的綜合開發(fā)模式，既承擔了土地一級二級開發(fā)、征遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等政府功能性投入，又承擔城市資源經(jīng)營與管理、企業(yè)扶持和產(chǎn)城融合等經(jīng)濟和社會發(fā)展職能。區(qū)域開發(fā)過程代表了我國城市建設(shè)中一種系統(tǒng)化的實施思路的產(chǎn)生。近年區(qū)域綜合開發(fā)由傳統(tǒng)的土地經(jīng)營模式逐步轉(zhuǎn)向綜合經(jīng)營模式，成為推動產(chǎn)城融合發(fā)展的重要載體。

城市綜合開發(fā)是從土地立項到項目規(guī)劃、從工程建設(shè)到運營管理服務(wù)、從功能定位到產(chǎn)業(yè)生態(tài)、從資源導入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)工程，對投資主體的綜合實力和資源整合能力都有較高要求。成功的城市區(qū)域綜合開發(fā)需要建設(shè)進程和發(fā)展階段的資源配置和資金平衡。整個項目的功能實現(xiàn)和運作效率，要以系統(tǒng)思維從投資全周期角度進行統(tǒng)籌。

二、區(qū)域綜合開發(fā)項目的發(fā)展與主要模式

(一)區(qū)域綜合開發(fā)的政府自主模式

政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，部分會采取完全政府主導的模式進行區(qū)域開發(fā)。主要包括完全地方的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的綜合開發(fā)以及以政府投資平臺一類國有企業(yè)出資綜合開發(fā)的區(qū)域。經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)一般是地方政府的一級派出機構(gòu)；國有投資平臺公司雖政企分開、相對獨立，但實質(zhì)上還是由政府主導的開發(fā)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，由政府完全主導的綜合區(qū)域開發(fā)已經(jīng)越來越少，更多采用政府主導，引入社會資本合作產(chǎn)業(yè)龍頭或集群企業(yè)的方式進行區(qū)域綜合開發(fā)。

(二)區(qū)域綜合開發(fā)與PPP模式

政府和社會資本合作(PPP)模式是政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。城市區(qū)域綜合開發(fā)項目通常體量和投入較大，PPP模式具備緩解政府財政壓力、優(yōu)化項目整體效益、減少公共部門風險承擔等優(yōu)勢。政府為緩解財政壓力，PPP模式在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的運用逐漸廣泛起來。但隨著PPP模式的規(guī)范性政策密集出臺，對PPP項目運作的規(guī)范化要求更高且監(jiān)管趨嚴，尤其是2019年發(fā)布的財金〔2019〕10號文，明確新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出，這對于主要依靠政府性基金預(yù)算(土地出讓收入)進行資金平衡的PPP項目來說是一個重大考驗。

(三)區(qū)域綜合開發(fā)與TOD模式

以公共交通為導向的開發(fā)(transit-oriented development，TOD)是規(guī)劃一個居民區(qū)或者商業(yè)區(qū)時，以公共交通的使用最大化的一種非汽車化的規(guī)劃設(shè)計方式。當今在城市由外延擴張逐步轉(zhuǎn)向注重內(nèi)部發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升城市內(nèi)涵的趨勢下，城市發(fā)展開始聚焦城市內(nèi)部，從單獨的增量建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樵隽拷ㄔO(shè)和存量更新同步。城市更新意味著存量資產(chǎn)盤活成為城市發(fā)展的關(guān)鍵，TOD模式隨即成為了重要切入點。TOD模式通過軌道交通站點為核心，與周邊商圈、居住空間相互協(xié)調(diào)，科學統(tǒng)籌規(guī)劃，依托其強大的交通樞紐吸引著人流、物流、資金流、信息流，匯聚成片區(qū)的生活生產(chǎn)消費中心，盤活原有低效用地，向集約高效用地發(fā)展。

三、區(qū)域綜合開發(fā)中的投資管理問題

隨著城市化發(fā)展進程的深入，無論是政府獨立引導模式、市場自發(fā)主導模式、政企合作模式，用地越來越難以整合，開發(fā)成本越來越高，外部的房地產(chǎn)市場和產(chǎn)業(yè)市場的競爭性越來越激烈，對系統(tǒng)性投資管理和統(tǒng)籌資本運營的要求也就越來越高。區(qū)域綜合開發(fā)各階段的投資管理問題也逐漸凸顯：

(一)戰(zhàn)略規(guī)劃與設(shè)計階段

規(guī)劃設(shè)計階段通常是基于區(qū)域的戰(zhàn)略定位與區(qū)域的資源條件，通盤考慮后確定的區(qū)域綜合開發(fā)的規(guī)劃與設(shè)計方案。傳統(tǒng)的區(qū)域綜合開發(fā)規(guī)劃階段以考慮規(guī)劃設(shè)計與城市建設(shè)、城市發(fā)展的需求為主，針對資金來源與財政和政策性銀行貸款等缺乏資金的統(tǒng)籌，會造成城市的規(guī)劃、設(shè)計與城市建設(shè)脫節(jié)，建設(shè)期的投資管理易出現(xiàn)資金錯配、建設(shè)時序不匹配等問題，甚至產(chǎn)生嚴重的政府債務(wù)，影響城市的健康持續(xù)發(fā)展。

(二)工程建設(shè)與投資階段

工程建設(shè)和投資階段，一方面，政府主導的工程建設(shè)項目更關(guān)注建設(shè)任務(wù)的完成進度，PPP等模式更多的考慮為融資的手段，缺乏全生命周期的投資管理。一個項目的落地和建設(shè)，政府也會更多地追求快速出讓土地等效率問題，較少考慮建設(shè)時序與產(chǎn)業(yè)運營時序錯配帶來的資源配置問題。這既會導致建設(shè)的盲目性和低效性，又會帶來因利益沖突和升值緩慢而導致的投資受損。另一方面，企業(yè)主導的開發(fā)民間投資項目則更多優(yōu)先選擇價值提升快、回報周期短的經(jīng)營性項目建設(shè)，帶來的問題就是導致社會性、公益性的項目建設(shè)滯后，企業(yè)也會存在獲取工程建設(shè)的回報利潤后，影響政府投資主體的收益和后續(xù)的持續(xù)性經(jīng)營。

(三)產(chǎn)業(yè)導入與運管階階段

區(qū)域綜合開發(fā)項目多數(shù)是在建設(shè)中后期，大部分土地進入可營銷階段，商業(yè)地產(chǎn)配套建設(shè)完成。產(chǎn)業(yè)導入及運管階段更多具有市場化特征，綜合開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈條、周邊環(huán)境、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、交通狀況等等有著高度密切的關(guān)聯(lián)。所以開發(fā)區(qū)域引入的產(chǎn)業(yè)需依靠政府平臺公司或合作企業(yè)開展招商引資和產(chǎn)業(yè)培育，引導各商業(yè)、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)與城市發(fā)展相融合。在各城市均高度重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的今天，產(chǎn)業(yè)的導入在這階段也會產(chǎn)生因缺乏城市治理能力、產(chǎn)業(yè)融合能力或者配套吸引能力不足等，造成產(chǎn)業(yè)投資困難或不足，后續(xù)的運營也會遇到困難和瓶頸。

四、區(qū)域綜合開發(fā)的全周期投資管理模式

全周期投資管理模式應(yīng)是通過對區(qū)域開發(fā)的內(nèi)外部資源配置的合理分析，通過項目分類，確定投資主體，綜合運用多元化的投融資模式，與區(qū)域空間聯(lián)動開發(fā)和時序滾動開發(fā)的有機結(jié)合，統(tǒng)籌資源的科學、有效投入，更好地實現(xiàn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資本價值提升。

區(qū)域綜合開發(fā)是從戰(zhàn)略、規(guī)劃、工程設(shè)計到征遷安置、工程建設(shè)的固定資產(chǎn)投入過程，到項目運營、城市運營的可持續(xù)發(fā)展過程，而區(qū)域的價值是經(jīng)過土地一級二級開發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到商業(yè)、產(chǎn)業(yè)融合的價值提升過程。

做好區(qū)域綜合開發(fā)要把握好政企的權(quán)責界面，做好政府和企業(yè)的分工邊界。區(qū)域綜合開發(fā)與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目相比內(nèi)容更豐富、更復雜，所以對于政府和企業(yè)的合作一定要提前確定清楚政府和企業(yè)的權(quán)責邊界，即政企的合作邊界決定投資的模式。在區(qū)域綜合開發(fā)項目中的政企的權(quán)責邊界確定主要取決于規(guī)劃區(qū)域的功能特征、政府相對應(yīng)的管理機構(gòu)和人員配備以及合作企業(yè)本身的綜合實力，現(xiàn)有多數(shù)地方的項目上政府可能會發(fā)揮更主動的作用。

(一)投融資規(guī)劃的設(shè)計

全周期投資管理首先要考慮投融資規(guī)劃這一總體戰(zhàn)略。投融資規(guī)劃也是統(tǒng)籌整個開發(fā)的核心。設(shè)計制定投融資規(guī)劃首先要對綜合開發(fā)區(qū)域的總體情況，如約束條件、發(fā)展邏輯、資源環(huán)境進行詳細的分析，在充分分析考慮土地利用規(guī)劃、財政支付能力、項目投資規(guī)模與時序的控制下，確定項目分類、投資主體、投融資模式、業(yè)態(tài)布局、收益模式的發(fā)展邏輯。根據(jù)區(qū)域綜合開發(fā)的規(guī)劃目標，合理確定各階段投融資模式和開發(fā)時序，通過投資估算、財務(wù)評價、回報分析等經(jīng)濟測算，在保證財務(wù)可行、投資可行的情況下，符合投資匯報的具體要求下，通過專業(yè)機構(gòu)、專家評審等程序確定與項目開發(fā)相匹配的投融資規(guī)劃。

投融資規(guī)劃是區(qū)域綜合開發(fā)成功與否的基礎(chǔ)。有一個準確、客觀、詳盡、充分的投融資規(guī)劃，能夠為政府和企業(yè)的開發(fā)主體提供更可靠的依據(jù)，可以盡早地發(fā)現(xiàn)、解決后續(xù)建設(shè)、運營階段有可能出現(xiàn)的投資管理問題，并及時解決，同時也可以為后續(xù)可能發(fā)生的問題提前做好預(yù)案的準備，做到未雨綢繆。

(二)建設(shè)期的投資管理

區(qū)域綜合開發(fā)的建設(shè)期階段是全面實施規(guī)劃設(shè)計的重要階段，是能夠確保開發(fā)項目落地的基礎(chǔ)保障。項目的分類、投資主體、投融資模式、業(yè)態(tài)布局、收益模式等發(fā)展邏輯，都會對投資管理產(chǎn)生影響，項目各利益群體投資管理的角度有差異。

建設(shè)期階段的投資管理應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)需求，進行投融資方式的選擇和建設(shè)時序安排設(shè)計，做好匹配建設(shè)時序的投資估算及融資管理，管理資金、資源投入計劃，系統(tǒng)解決區(qū)域開發(fā)建設(shè)中的資金來源、投向、投放次序，優(yōu)化各項收益回收管理，實現(xiàn)投入資金的穩(wěn)定性、回報利潤的持續(xù)性。

企業(yè)投融資方式通常包絡(luò)了銀行貸款融資、非標準債券融資和企業(yè)聯(lián)合體合作融資。銀行貸款融資的形式最常見、最有效，但是往往條件也最高。非標準債券融資一般包括信托、資產(chǎn)管理、基金等，在項目的前期融資時會有較多的使用。由于組合成為聯(lián)合體開發(fā)項目占用資金額度通常較大，企業(yè)也越來越多地采用引入合作方或產(chǎn)業(yè)鏈上下游的產(chǎn)業(yè)生態(tài)合作企業(yè)組合成為聯(lián)合體融資，緩解單一企業(yè)的現(xiàn)金流壓力，避免自身單獨承擔資金風險。

建設(shè)時序的安排設(shè)計也非常重要，控制好投資節(jié)奏是需要高度關(guān)注的一個環(huán)節(jié)。時序的安排首先要保證建設(shè)的總體平衡，這個設(shè)計會在規(guī)劃階段充分地考慮。此外，在區(qū)域綜合開發(fā)的建設(shè)期階段則需要關(guān)注建設(shè)和開發(fā)的節(jié)奏時序，這就要求政企雙方都要高度關(guān)注城市的發(fā)展和外部的環(huán)境變化，如近年來的國際環(huán)境變化和新冠疫情的影響就是屬于在前期規(guī)劃設(shè)計中無法考慮但是在建設(shè)階段要充分關(guān)注的問題。針對此問題，政企均能夠運用滾動開發(fā)的方式加以解決此風險問題，這需要政企以及各方均要按照滾動開發(fā)的約定執(zhí)行。區(qū)域綜合開發(fā)項目在進入投資實施階段后在前期投融資規(guī)劃的基礎(chǔ)上要制定更為詳細的開發(fā)時序方案。

(三)產(chǎn)城融合階段的投資管理

區(qū)域綜合開發(fā)后期，主要是在引進產(chǎn)業(yè)的同時，基于政府與合作企業(yè)的建設(shè)、金融、物業(yè)、咨詢、設(shè)計、商業(yè)等資源，打造市場化的產(chǎn)業(yè)平臺，推動城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化有機融合。產(chǎn)城融合階段更多是投資服務(wù)市場化商業(yè)業(yè)態(tài)以及資產(chǎn)的運營管控，此階段的投資管理，按照產(chǎn)業(yè)孵化、培育、引入、資產(chǎn)優(yōu)化等方式，協(xié)同配合。產(chǎn)業(yè)孵化、培育主要通過平臺資金直投、創(chuàng)新基金等方式，實現(xiàn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)培育等；引入則主要依賴政府引導基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等，落地規(guī)劃產(chǎn)業(yè)；資產(chǎn)優(yōu)化則是通過資產(chǎn)證券化多種方式，創(chuàng)新金融工具，對區(qū)域綜合開發(fā)融資模式形成有益的補充。

產(chǎn)城融合階段可能是一定時間，也可能是長期，作為開發(fā)主體的政企雙方都要有清醒的認識和客觀的分析。持續(xù)良性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能讓一個區(qū)域綜合開發(fā)的成果不斷展現(xiàn)。此階段有條件要留有一定的資金儲備，以應(yīng)對融合階段的突發(fā)狀況。

五、結(jié)語

隨著投融資體制的改革，區(qū)域綜合開發(fā)項目開發(fā)主體也逐步從政府逐步過渡到城投平臺、政企合作、市場化企業(yè)。區(qū)域綜合開發(fā)項目也從單一獨立的項目發(fā)展到了一個系統(tǒng)工程，全周期投資管理模式以區(qū)域資源配置能力為基礎(chǔ)，以系統(tǒng)工程的思維方法，實現(xiàn)項目規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營、資產(chǎn)等階段全投資周期的投資管理，探討區(qū)域功能定位、產(chǎn)城融合和資本價值提升的有效模式，為城市區(qū)域綜合開發(fā)市場化運作提供決策參考。