工傷認(rèn)定，誰(shuí)說(shuō)了算上班期間去廁所時(shí)墜亡，工傷認(rèn)定陷入“怪圈”

上班期間去廁所時(shí)墜亡，申請(qǐng)工傷認(rèn)定難如愿

根據(jù)法院查明的事實(shí)，黃亞超的兒子黃家琪生前是河南丹尼斯百貨有限公司平頂山凌云分公司（以下簡(jiǎn)稱丹尼斯）的一名安管員，去年6 月25 日墜亡。

當(dāng)天16 時(shí)25 分，值班的黃家琪在單位微信工作群里說(shuō)：“三樓需要替崗?！币环昼姾螅渫逻^(guò)來(lái)替崗并問(wèn)他是否要去衛(wèi)生間，他說(shuō)“是”。16 時(shí)26 分左右，黃家琪從三樓下樓。16 時(shí)30 分左右，他被發(fā)現(xiàn)從大樓側(cè)面的消防通道上墜落身亡。

黃家琪的行走路線上共有4 個(gè)男廁所。其工作的丹尼斯辦公區(qū)為一至三樓，內(nèi)部只有二樓有男廁所。

丹尼斯內(nèi)部工作人員證實(shí)：內(nèi)部這個(gè)廁所并不能完全滿足需要，其他工作人員也會(huì)去丹尼斯外部上廁所。而黃家琪墜亡前的消防樓梯可以通往五樓一家影院的廁所。

事發(fā)后，丹尼斯向社保行政部門(mén)申請(qǐng)工傷認(rèn)定。去年7月13 日，社保行政部門(mén)作出《不予認(rèn)定工傷決定書(shū)》，其主要理由是黃家琪最后墜亡的樓梯已不在丹尼斯的區(qū)域。之后，黃亞超夫婦提起行政訴訟。

去年11 月9 日，法院判決認(rèn)為社保行政部門(mén)認(rèn)定錯(cuò)誤，撤銷了其認(rèn)定，責(zé)令其重新作出認(rèn)定。雙方均未上訴，該判決已生效。

黃亞超說(shuō)：“當(dāng)時(shí)孩子走了，覺(jué)得天都塌了，社保行政部門(mén)還作出不予認(rèn)定（工傷），我們兩口子覺(jué)得沒(méi)有活路了。當(dāng)法院判決書(shū)下達(dá)的時(shí)候，才覺(jué)得心里終于松了一口氣?！?/p>

因高良澗鎮(zhèn)為城關(guān)鎮(zhèn)，是洪澤縣的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，以潯河為界，鎮(zhèn)域北部為工業(yè)區(qū)，防洪除澇、水環(huán)境綜合整治任務(wù)較重，鎮(zhèn)域南部為居民集中居住區(qū)，水環(huán)境質(zhì)量相對(duì)較好。規(guī)劃以潯河為界，將高良澗鎮(zhèn)劃分為2個(gè)項(xiàng)目區(qū)，即高良澗北項(xiàng)目區(qū)、高良澗南項(xiàng)目區(qū)，規(guī)劃區(qū)其余區(qū)域以鎮(zhèn)為單位作為項(xiàng)目區(qū)，共劃分10個(gè)項(xiàng)目區(qū)，項(xiàng)目區(qū)總面積578.8km2，規(guī)劃治理的河道總計(jì)101條。

可讓黃亞超沒(méi)有想到的是，去年12 月，社保行政部門(mén)再次作出《不予認(rèn)定工傷決定書(shū)》。對(duì)此難以理解的夫妻倆再次提起訴訟。今年5 月，法院又一次撤銷社保行政部門(mén)的認(rèn)定，責(zé)令其重新作出行政行為。這一次，社保行政部門(mén)提起了上訴。6 月，二審法院維持原判。

8 月，黃亞超等到了社保行政部門(mén)第三次作出的《不予認(rèn)定工傷決定書(shū)》。夫妻倆無(wú)奈再次提起訴訟。9 月6 日，法院開(kāi)庭審理了此案，但沒(méi)有當(dāng)庭作出判決。

黃亞超對(duì)本輪訴訟的結(jié)果很樂(lè)觀。但讓他困惑的是，法院如果再次撤銷《不予認(rèn)定工傷決定書(shū)》，社保行政部門(mén)再次作出同樣的認(rèn)定，怎么辦？

同樣困惑的還有黃亞超的委托代理人。他說(shuō)，根據(jù)法律規(guī)定，法院不能直接代替行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為。那么，此案中黃亞超可能會(huì)陷入“行政機(jī)關(guān)認(rèn)定- 訴訟- 再次認(rèn)定-再次訴訟”的怪圈之中，事情始終難以解決。

爭(zhēng)議根源：司法裁判和行政認(rèn)定遵循的標(biāo)準(zhǔn)不同

現(xiàn)實(shí)中，黃亞超的經(jīng)歷并非個(gè)案。近年來(lái)，社保行政部門(mén)反復(fù)作出不予工傷認(rèn)定的決定又被法院反復(fù)撤銷的案例時(shí)有發(fā)生。

2012 年5 月，湖南省長(zhǎng)沙市一名環(huán)衛(wèi)工人在上班時(shí)間因病死亡，當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T(mén)不認(rèn)定環(huán)衛(wèi)工人為工傷，其家屬不服，訴至法院。當(dāng)?shù)胤ㄔ合群? 次判決撤銷社保行政部門(mén)的決定，要求其重新作出認(rèn)定，但社保行政部門(mén)均作出不予認(rèn)定工傷決定。當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T(mén)2015 年11 月第四次作出不予認(rèn)定工傷決定后，其家屬?zèng)]有再提起行政訴訟。

2016 年5 月，福建省南平市一家醫(yī)院的職工在工作崗位上突發(fā)疾病，在醫(yī)院次日判定其腦死亡后，家屬堅(jiān)持治療，但經(jīng)過(guò)數(shù)天也未挽回其生命。由于認(rèn)為其發(fā)病后死亡時(shí)間超過(guò)48 小時(shí)，當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T(mén)不予認(rèn)定工傷。家屬提起訴訟，法院判決撤銷社保行政部門(mén)《不予認(rèn)定工傷決定書(shū)》。在未提供新證據(jù)的情況下，當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T(mén)再次作出相同決定，同樣被法院再次撤銷。但隨后當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓块T(mén)又一次作出相同決定。

除此之外，安徽、山東等地都曾有類似案例發(fā)生。

“一是對(duì)規(guī)范的理解不同，二是社?；鸨O(jiān)管的壓力?！敝袊?guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、社會(huì)法研究所所長(zhǎng)婁宇認(rèn)為，我國(guó)之所以存在工傷行政認(rèn)定程序和行政訴訟程序循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象，是因?yàn)樗痉ú门泻托姓J(rèn)定遵循不同的標(biāo)準(zhǔn)。法院認(rèn)為工傷認(rèn)定屬于行政職權(quán)的范圍，因此行政認(rèn)定才是終局認(rèn)定，再加上司法裁判在此問(wèn)題上采用合法性審查模式，只能要求行政機(jī)關(guān)重新作出認(rèn)定。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授李海明解釋說(shuō)，工傷認(rèn)定的結(jié)果對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的影響巨大，比如寬松的工傷認(rèn)定會(huì)增加工傷保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)。因此，社保行政部門(mén)傾向于嚴(yán)格把握工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，而法院更容易接受保護(hù)職工的觀念，會(huì)較為寬松地把握工傷的內(nèi)涵，“這不僅在少數(shù)案例中如此，不少普通案例中也有此差異”。

中國(guó)社科院法學(xué)研究所社會(huì)法室副主任王天玉認(rèn)為，從客觀上看，引發(fā)爭(zhēng)議的案件事實(shí)本身就存在規(guī)范適用上的分歧，即法院和社保行政部門(mén)對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定理解不同——傷害是否發(fā)生在工作時(shí)間、工作地點(diǎn)以及是否基于工作原因，“由于《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定并不明確，這便成為現(xiàn)實(shí)中很多案例出現(xiàn)爭(zhēng)議的根源”。

完善工傷的定義和類型，聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)司法解釋

那么，該如何從制度上破解這一怪圈呢？

李海明的建議是，社會(huì)保險(xiǎn)法上的行為與一般行政行為相比有其特殊性，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于應(yīng)該由行政與司法部門(mén)就具體情形的解釋進(jìn)行高層次協(xié)調(diào)，完善工傷的定義和類型。

王天玉對(duì)此持相同看法。他認(rèn)為，針對(duì)工傷認(rèn)定實(shí)踐中一些容易引發(fā)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題，由行政部門(mén)與司法機(jī)關(guān)在國(guó)家層面達(dá)成共識(shí)，聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)問(wèn)題的司法解釋。這既能解決《工傷保險(xiǎn)條例》相關(guān)條款的適用問(wèn)題，又能為基層社保行政部門(mén)提供指引，還能在勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)與工傷保險(xiǎn)基金監(jiān)管之間達(dá)成平衡。

另外，工傷認(rèn)定如何走向終局，也是解決問(wèn)題的一大關(guān)鍵。

行政訴訟法第七十一條規(guī)定，人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。

在工傷認(rèn)定實(shí)踐中發(fā)生的一些典型案例則顯示，此條規(guī)定難以保障工傷認(rèn)定走向終局。

婁宇認(rèn)為，在工傷認(rèn)定案件中，法院撤銷行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定，發(fā)回要求重新作出認(rèn)定的理由一般是法律適用錯(cuò)誤，但是并不會(huì)為行政機(jī)關(guān)指明應(yīng)當(dāng)適用哪一條法律條款，行政機(jī)構(gòu)可以換一條法律再次作出不予認(rèn)定的決定。

同時(shí)，司法機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)的判斷僅限于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)查明的范圍，行政機(jī)關(guān)未提供的事實(shí)判斷，法院也不會(huì)主動(dòng)查明和作出指引。因此，司法機(jī)關(guān)更像是在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定行為，為當(dāng)事人提供的救濟(jì)手段有限。

在婁宇看來(lái)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)有著不同的價(jià)值追求，統(tǒng)一二者的職權(quán)和判斷標(biāo)準(zhǔn)不利于權(quán)力的分立和平衡。他建議在尊重行政訴訟法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，賦予行政機(jī)關(guān)的終局認(rèn)定權(quán)?？梢钥紤]在法院要求重新認(rèn)定若干次之后，行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定就是終局認(rèn)定，減少來(lái)回反復(fù)的現(xiàn)象。

王天玉認(rèn)為，司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，對(duì)于行政機(jī)關(guān)以同一的事實(shí)和理由多次作出與原行政行為基本相同的行政行為時(shí)，應(yīng)該將工傷認(rèn)定的終局認(rèn)定權(quán)轉(zhuǎn)移至司法機(jī)關(guān)，由其作出終局裁定。