新形勢下動物防疫體系面臨的問題與對策建議

袁軍龍，尹念春，陳弟詩，袁東波*

（1.南充市動物疫病預(yù)防控制中心 四川南充 637000；2.遂寧市動物疫病預(yù)防控制中心 四川遂寧 629000；3.四川省動物疫病預(yù)防控制中心 成都 610041）

我國是世界畜牧業(yè)大國，動物養(yǎng)殖數(shù)量龐大、種類繁多、布局分散，動物防疫要求很高、責(zé)任很重、難度很大。隨著非洲豬瘟和新冠疫情對經(jīng)濟社會帶來的深刻影響，動物防疫面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。著力構(gòu)建適應(yīng)新形勢下的現(xiàn)代動物防疫體系，有效防控疫病流行，降低疫病危害和經(jīng)濟損失，維護(hù)養(yǎng)殖安全和公共衛(wèi)生安全，對推動現(xiàn)代牧業(yè)健康發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興意義深遠(yuǎn)。

1 新形勢下動物防疫的定位和認(rèn)識

1.1 動物防疫關(guān)系農(nóng)民增收

發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)是農(nóng)民增收的重要途徑，做好動物防疫是現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的根本保證。實踐證明，經(jīng)過幾代獸醫(yī)人的共同努力，過去對我國危害嚴(yán)重的豬瘟、豬丹毒、牛瘟、牛肺疫、血吸蟲病等烈性動物傳染病，一旦有效控制或消滅后，便對我國畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重要促進(jìn)作用。尤其近年來，畜牧業(yè)經(jīng)濟效益逐步攀升，作為農(nóng)民收入的重要經(jīng)濟增長點，也成為許多地方鄉(xiāng)村振興的示范產(chǎn)業(yè)。如四川目前畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重已接近50%，農(nóng)民出售畜禽產(chǎn)品現(xiàn)金收入占出售全部農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)金收入的比重已超過60%。

1.2 動物防疫關(guān)系人類健康

研究表明，目前有超過70%的動物疫病可以傳染給人類。并隨著病原微生物的不斷變異，新型病原微生物不斷出現(xiàn)。原來只感染某種動物的病原微生物變得可以感染多種動物，原來只感染動物的病原微生物變得可以感染人類，原來毒力較弱的病原微生物變得毒力很強。特別是近年來發(fā)生的SARS、尼帕病、萊姆病、裂谷熱、埃博拉出血熱、高致病禽流感、新型冠狀病毒肺炎等重大疫情襲擊人類，進(jìn)一步表明突破種間屏障，由動物傳染給人類的疫病不斷增多，風(fēng)險增大。采取"人病獸防、關(guān)口前移"的策略對加強動物防疫，維護(hù)人類健康意義重大。

1.3 動物防疫影響經(jīng)濟發(fā)展

動物疫病的控制程度不僅直接影響到畜禽產(chǎn)品的充足供給，而且影響到與畜牧業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟效益，甚至對整個地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生很大影響。如2018 年8 月以來我國發(fā)生的非洲豬瘟疫情，直接導(dǎo)致市場豬肉供應(yīng)緊缺，價格大幅上漲，不僅造成巨大的直接經(jīng)濟損失，而且?guī)硎稚钸h(yuǎn)的社會影響和政治影響。反之，若動物疫病控制得好，畜產(chǎn)品供給銷售順暢，畜牧業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，將帶動整個農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

1.4 動物防疫影響社會和諧穩(wěn)定

近年來的防疫實踐表明，一個地區(qū)發(fā)生重大動物疫情，若應(yīng)急處置不及時果斷，措施不力，將對當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)造成很大沖擊。而且每次畜牧業(yè)遭受重創(chuàng)后，都將毫無例外地對種植業(yè)、飼料業(yè)、屠宰加工業(yè)、餐飲業(yè)、運輸業(yè)、旅游業(yè)等全鏈條產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重要影響，甚至導(dǎo)致一些企業(yè)停產(chǎn)停工，收入銳減，進(jìn)一步引發(fā)從業(yè)人員失工失業(yè)等嚴(yán)重問題，威脅社會和諧穩(wěn)定。

2 存在的主要問題

2.1 動物防疫責(zé)任不斷增大

隨著全國農(nóng)產(chǎn)品大市場格局的形成，動物及動物產(chǎn)品的流通頻繁。一方面，為切實推進(jìn)現(xiàn)代畜牧業(yè)提質(zhì)擴面，國家在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)對強制免疫的動物疫病病種增多，要求免疫密度和質(zhì)量雙增加。另一方面，社會對畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全及動物產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易的防疫監(jiān)測技術(shù)要求增高，與我國現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)的動物防疫體系建立滯后之間的矛盾突出，常常引發(fā)動物疫情主動監(jiān)測難，免疫反應(yīng)處理落實難，疫情應(yīng)急處置撲殺補償兌現(xiàn)難，疫情信息報告規(guī)范難等問題，使得重大動物防疫責(zé)任不斷增大。

2.2 動物防疫經(jīng)費始終不足

盡管近年來國家對動物防疫投入力度有所加大，但經(jīng)費總量與實際需求之間的缺口依然較大，而且涵蓋的病種依然偏少（主要為國家確定的重大動物疫病，對于其它一些影響較大的重要疫病未予考慮），分配到具體縣、鄉(xiāng)、村僅能滿足日常工作運行需要，如常規(guī)監(jiān)測預(yù)警、實驗室運行維護(hù)、生物安全防護(hù)、免疫副反應(yīng)處理、突發(fā)疫情應(yīng)急處置、冷鏈體系建設(shè)和運行、撲殺補助和無害化處理等經(jīng)費都難以滿足。

2.3 專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足

由于國家機構(gòu)編制的限制，動物防疫專業(yè)技術(shù)人員總體偏少，編制占用、人員借用問題突出，專業(yè)人員短缺，多重管理現(xiàn)象突出。如四川的市（州）、縣（市、區(qū)）動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)人員編制6～20 個不等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站編制人員一般3～5 個，少的1～2 個。同時機構(gòu)人員編制到崗管理不夠嚴(yán)格，一些因鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展或其他重點工作占用編制，或借用人員而導(dǎo)致“不務(wù)正業(yè)”的情況難以杜絕，使動物防疫專業(yè)技術(shù)人才缺乏。另一方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站業(yè)務(wù)歸口鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，長期存在管理關(guān)系不順和工作職責(zé)不明等情況，導(dǎo)致多重領(lǐng)導(dǎo)，甚至以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的非業(yè)務(wù)工作為主，形成重發(fā)展輕防疫的局面。

2.4 工作激勵機制缺失

1）基層待遇保障差、人員結(jié)構(gòu)老化，斷層現(xiàn)象普遍?；鶎觿游锓酪呷藛T經(jīng)常和畜禽養(yǎng)殖、疫病防治打交道，不僅工作環(huán)境差，身體健康受威脅，社會地位低，而且長期收入低，缺少應(yīng)有的生活待遇保障。如2016 年國家便制定了針對農(nóng)牧業(yè)人員發(fā)放“有毒有害津貼”的專門文件，然而一些地方長期推諉扯皮，不主動作為，導(dǎo)致國家給予基層的福利好政策難以兌現(xiàn)落實。同時，許多大專院校的獸醫(yī)專業(yè)畢業(yè)生不愿意到基層畜牧獸醫(yī)站工作，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)近10 余年未進(jìn)新人或進(jìn)人后又迅速離開。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村青壯年寧愿選擇打工也不愿去干“騸豬”的工作，人員“斷層”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，后備技術(shù)力量嚴(yán)重不足。

2）高中級專業(yè)技術(shù)人員職稱評聘矛盾突出，同城同工而不同酬的問題嚴(yán)峻，嚴(yán)重影響工作積極性。據(jù)調(diào)查，四川省屬動物疫病防控專門機構(gòu)，主要承擔(dān)全省重大動物疫病預(yù)防控制、應(yīng)急處置和監(jiān)測流調(diào)等重要工作，為公益一類事業(yè)單位。目前該單位專業(yè)技術(shù)人員中研究生學(xué)歷以上人員已占總?cè)藬?shù)的66%以上，然而人事核定的專業(yè)技術(shù)崗位高中級崗位嚴(yán)重不足，導(dǎo)致目前仍有約三分之一的高學(xué)歷高技術(shù)人才不能按崗定級聘用。同時在薪資收入方面，該單位年人均收入較同級參公單位低3 萬～5 萬元，較成都市同類單位年收入低5 萬～8 萬元，給許多高學(xué)歷高技術(shù)人才帶來較大的心理落差，引起人員快速流失。據(jù)統(tǒng)計因待遇低這一主要原因，近5年來該單位已陸續(xù)離職10 余人。

2.5 基層管理機制不暢

按照國辦和省級有關(guān)部門關(guān)于穩(wěn)定加強基層動物防疫隊伍的文件精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站作為基層動物防疫的核心力量，明確要求“三權(quán)歸縣”。然而據(jù)四川2021 年6 月的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全省沒有基層畜牧獸醫(yī)站的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占4.37%，“三權(quán)歸縣”管理的占21.31%，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的占68.31%，縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共管的占6.01%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站“三權(quán)歸縣”要求未得到真正落實，使得基層動物防疫管理體制出現(xiàn)多樣化的現(xiàn)狀，各地動物防疫工作落實程度參差不齊，防疫效果大打折扣。

3 對策與建議

3.1 著力動物防疫保障長效機制的建立

動物防疫是社會公共性和公益性事業(yè)?？h級以上人民政府應(yīng)始終把動物防疫列入年度重點工作計劃，將動物防疫工作經(jīng)費納入專項財政預(yù)算。大幅提高各級動物防疫人員收入和福利待遇，配齊現(xiàn)代化動物防疫設(shè)施設(shè)備（如符合高等級生物安全的防疫應(yīng)急及監(jiān)測采樣專用車輛等），足量儲備防疫應(yīng)急物資，建立完善市、縣、鄉(xiāng)、村冷鏈體系，切實保證動物防疫工作資金長期充足，提升動物防疫人員地位，增強動物防疫工作的參與性和積極性。

3.2 著力高標(biāo)準(zhǔn)動物防疫技術(shù)支撐體系的建設(shè)

創(chuàng)新“云防疫”“AI 防疫”和“移動獸醫(yī)”等高標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)代化動物防疫手段，完善各級獸醫(yī)實驗室質(zhì)量管理和生物安全管理體系，推進(jìn)獸醫(yī)實驗室考核認(rèn)證工作。原則上省級獸醫(yī)實驗室建成全省動物疫病診斷監(jiān)測和防控應(yīng)急指揮中心，達(dá)到P3 級實驗室要求，具備重大動物疫病和外來病防治新技術(shù)新產(chǎn)品研發(fā)和推廣的能力；地市級實驗室建成地方動物疫病監(jiān)測診斷區(qū)域中心，達(dá)到P2 實驗室要求，具備血清學(xué)、分子生物學(xué)和低致病性病原學(xué)檢測能力；縣（市、區(qū)）級實驗室建成服務(wù)當(dāng)?shù)嘏R床診療的快速檢測高水平專業(yè)機構(gòu)，達(dá)到P1 實驗室要求，具備血清學(xué)和低致病性病原學(xué)檢測及動物疫病臨床診斷能力。同時應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)30%的編制，配齊專業(yè)技術(shù)人員，確保各地專業(yè)技術(shù)人員比例不少于70%，且專業(yè)技術(shù)人員均應(yīng)要求取得國家執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師資格證書。

3.3 著力穩(wěn)定并加強基層動物防疫隊伍

1）按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，科學(xué)設(shè)置縣級動物防疫機構(gòu)和派出機構(gòu)（如幾個小鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置片區(qū)畜牧獸醫(yī)站或較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置獨立畜牧獸醫(yī)站等），盡量落實“三權(quán)歸縣”，或者全面理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，嚴(yán)格把守進(jìn)人關(guān)口，始終確保各地專業(yè)技術(shù)人員不少于70%的比例，以及專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)取得國家執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師及以上資格證書，要始終做到防疫機構(gòu)“線不斷”，隊伍人員“心不散”。

2）督促協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府落實屬地管理和業(yè)主防疫主體責(zé)任，保證基層防疫統(tǒng)一指揮調(diào)度。充分發(fā)揮行業(yè)組織（如獸醫(yī)協(xié)會、學(xué)會等）、相關(guān)企業(yè)、合作組織和網(wǎng)絡(luò)共享防疫等社會化服務(wù)新功能和新手段，創(chuàng)新村級動物防疫模式，全面推進(jìn)“政府搭臺，社會參與，有償服務(wù)”等多元化防疫新格局，著力解決防疫工作最后一百米難題。

3.4 著力構(gòu)建充滿活力的防疫管理新機制

明確動物防疫公共性、公益性職能邊界，剝離動物防疫市場化技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)。貫徹“按勞分配、效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配原則，構(gòu)建“人員能進(jìn)能出，職務(wù)能上能下，待遇能升能降，優(yōu)秀人才脫穎而出”的充滿生機與活力的用人機制，逐步建立完善“重實績、重貢獻(xiàn)、向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜”的形式多樣、自主靈活的分配激勵機制。鼓勵動物防疫機構(gòu)或?qū)I(yè)技術(shù)人員發(fā)揮技術(shù)特長，大力開展科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)服務(wù)能力，增強動物防疫事業(yè)活力。