城市行政管理多元主體參與治理模式及其優(yōu)化研究

王智強(qiáng)

青島西海岸新區(qū)綜合行政執(zhí)法局

社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目前處于急劇發(fā)展的態(tài)勢，這種趨勢也大大加快了我國城市的現(xiàn)代化進(jìn)程，要求城市的發(fā)展不僅需要社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)需要滿足群眾的民主化治理要求。由此，為了更好的提高多方參與治理的積極性，多元化城市管理參與行為主體開始出現(xiàn)，城市行政管理的多元參與模式應(yīng)運(yùn)而生，過去那種傳統(tǒng)單調(diào)的城市管理已經(jīng)無法滿足日益壯大的城市系統(tǒng)的需要。本文針對目前頻發(fā)的城市管理問題做出了一系列的研究和探討，在分析深層原因后提出了一些可供參考的解決策略，以期促進(jìn)城市政府與公民的利益共通，矛盾緩解，維持社會的平穩(wěn)、有序發(fā)展。

一、理論基礎(chǔ)

(一)城市管理中的行政管理制度

城市管理中的行政管理制度是指在城市管理中，依規(guī)將兩種或兩個(gè)以上行政單位的行政處罰集中起來，交給城市綜合行政管理機(jī)關(guān)單位行使，原行政單位不可再行使已集中化的行政處罰權(quán)的一種行政管理規(guī)章制度。具體實(shí)施中，綜合行政管理機(jī)關(guān)單位具備行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政部門調(diào)查權(quán)。城市管理綜合行政管理機(jī)關(guān)單位的職能范疇主要是依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于貫徹落實(shí)我國行政處罰法的通告》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推動相對性集中化行政處罰權(quán)工作中的決策》當(dāng)中涉及到的環(huán)境衛(wèi)生管理、園林管理、城市規(guī)劃管理、綠化管理、公安交通等層面的法律法規(guī)、政策法規(guī)、管理制度的所有或是一部分行政處罰權(quán)，及其他的行政處罰權(quán)。其綜合職能范疇主要有七種明確的因素。但在各地區(qū)的實(shí)際監(jiān)管中，綜合職能范疇差別較大，具體的管理辦法和范圍由各省市、人民政府具體制定，所以具有很強(qiáng)的針對性。

(二)城市管理行政管理多元主體參與治理的相關(guān)概念

多元主體參與城市管理的概念是由新公共關(guān)系學(xué)里的內(nèi)容演變而來的，在內(nèi)化了公共管理的深層理念后作為一種城市運(yùn)營的新模式被提出。具體內(nèi)容是城市管理的主體除去常規(guī)的政府一方外，在城市生活的各大企業(yè)、公益機(jī)構(gòu)、非政府組織、市民等等都屬于城市管理主體的一部分。主體雖然呈現(xiàn)了多元化趨勢，但在城市管理的具體工作中，政府仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，總體把握和指揮城市的有序運(yùn)行。現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了城市是重要的經(jīng)濟(jì)主體，因此全新的城市管理模式就要兼顧城市整個(gè)發(fā)展周期的規(guī)劃，確保全生命周期的充分開發(fā)。協(xié)調(diào)好規(guī)劃、創(chuàng)立、運(yùn)行的全階段矛盾，并且需要隨城市發(fā)展歷程變遷而不斷調(diào)整管理重心，不斷加強(qiáng)城市必要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，綜合運(yùn)用各種手段維護(hù)城市正常運(yùn)行。多元主體參與治理的方法也需要進(jìn)行各個(gè)主體間的合作與監(jiān)督，通過不斷調(diào)動各大城市主體的積極性來催生城市發(fā)展新動態(tài)，借助不同主體的力量完成不斷加重的城市任務(wù)，提高管理城市的技能和社會自我治理水平。

(三)城市管理行政管理多元主體參與治理的相關(guān)方法

1.規(guī)范管理的行為模式

一旦采用了多元主體治理模式之后，城市間的各個(gè)主體會形成一個(gè)精密復(fù)雜的管理網(wǎng)絡(luò)，通過一個(gè)共同利益目標(biāo)而聯(lián)合起來。在垂直方向上，會有不同等級的政府相關(guān)部門和管理行政部門的協(xié)調(diào)配合，在水平方向上則會有不同層級的社會主體來配合管理，兩種維度的主體會因?yàn)橐粋€(gè)共同利益目標(biāo)而連接起來。它們會按照共同約定的規(guī)則相互監(jiān)督管理，將整個(gè)社會零零碎碎的資源與待解決問題通過數(shù)據(jù)化信息渠道充分集中與解決。通過交叉網(wǎng)絡(luò)及時(shí)有效地處理各種問題，不斷推動城市共治局面形成。

2.提升管理的精確程度

在多元主體參與城市治理的過程中可以通過明確不同主體管理方向來不斷提升城市治理精準(zhǔn)度。各大管理主體都有各自精確分工，在大多數(shù)情況各司其職便可。但在一些重大城市管理問題上，也需要做到綜合合作管理，不同部門或者主體聯(lián)合使用相關(guān)職權(quán)，采取動態(tài)可控的管理網(wǎng)絡(luò)來促進(jìn)城市管理水平的提高，最大化地保障城市管理資源能夠充分利用，促進(jìn)不同主體管理目標(biāo)可以更加精確精進(jìn)。

3.提高管理的社會公信力

社會信任是全部社會價(jià)值觀的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，社會信任的缺乏會使宣傳導(dǎo)向失效，造成社會群眾的抵觸心理，影響社會秩序。社會信任也可以說是一種社會資產(chǎn)，其有利于社會平穩(wěn)，降低社會矛盾。為了提升社會信任，可借助“公民參與”的模式，多元化行為主體的協(xié)作能夠推動資源的互換，進(jìn)而組成一個(gè)互惠互利、互相配合的共同體，而在這當(dāng)中便會自然而然的產(chǎn)生社會信任。除此之外，多元化行為主體參與治理也有益于各單位之間的溝通交流，同時(shí)有利于協(xié)商能力的提高，在合作管理中創(chuàng)建公平公正、信任協(xié)作的服務(wù)平臺機(jī)制，充分調(diào)動參與治理成員的積極性，而公民的參與也保障了公民的決策權(quán)和知情權(quán)，從而降低行政成本，提高社會收益。

4.減少管理的復(fù)雜性

多元主體參與治理給行政管理帶來了新鮮血液，是當(dāng)下行政管理改革過程中的重要內(nèi)容。多元主體參與治理對行政管理方式的多樣化帶來了新的觀念沖擊,行政管理方式也由傳統(tǒng)的單一性、命令性和強(qiáng)制性的管理方式變化為柔性、彈性的管理方式。擴(kuò)寬非強(qiáng)制性行政管理的范圍，鼓勵(lì)采用行政檢查、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同等強(qiáng)制性較弱和權(quán)力顏色較淡的方式。柔性管理融進(jìn)了當(dāng)代行政管理的人文關(guān)懷理念，展現(xiàn)了對人的尊重和對其權(quán)力的保障，通過溝通交流、具體指導(dǎo)、勸導(dǎo)等方式能夠在降低服從成本，完成從指令管控向管理服務(wù)的轉(zhuǎn)變，減少暴力管理和管理矛盾，促使社會的和諧發(fā)展。根據(jù)新的協(xié)作管理方式，完成各單位間的監(jiān)管，保證每個(gè)組織部門廉潔自律,杜絕專制和權(quán)力的濫用，使權(quán)力實(shí)施公開透明。同時(shí)搭建電子政務(wù)平臺，除發(fā)揮信息公示外，還能夠鼓勵(lì)群眾更多地參與探討,公開管理全過程，鼓勵(lì)全民參與、全員監(jiān)督，增強(qiáng)社會信任資本，保障人民表達(dá)利益訴求的權(quán)力，深入、全面地了解民意民聲，為行政決策指引方向，合理降低社會問題和社會發(fā)展矛盾，穩(wěn)定公共秩序。

二、城市行政管理多元主體參與現(xiàn)狀分析

(一)行政管理多元主體參與情況

分析我國的法律改革情況能夠發(fā)現(xiàn)，從二十世紀(jì)晚期到現(xiàn)在，我國開展的各類法律活動，推動著城市行政管理的轉(zhuǎn)型發(fā)展。行政管理通過法律法規(guī)在公共管理中行使相對應(yīng)的行政職能，這一方面能夠提高公共管理的規(guī)范性水平，另一方面合理地增強(qiáng)了管理的力度，更反映了行政管理的規(guī)范化、實(shí)效性和參與性，也體現(xiàn)了公共管理與法律間的密切聯(lián)系。目前而言，國內(nèi)各大城市的管理模式還是傾向于之前的傳統(tǒng)單一的政府管理模式。當(dāng)然，在部分發(fā)展比較快速的城市中已經(jīng)出現(xiàn)了多元主體參與治理的狀況，在某些城市問題的處理上呈現(xiàn)出了良好效果，但是多元主體參與的方式和水平還有很大的提升空間。在這個(gè)過程中，當(dāng)然也出現(xiàn)了多元主體治理名存實(shí)亡的現(xiàn)象，或者是政府主管的水平還處在一個(gè)極高的狀態(tài)，但總體而言，我國目前行政管理多元主體參與已經(jīng)取得了較好的效果。

(二)城市管理行政管理多元主體參與取得的成績

在城市行政問題解決方面，目前多元主體參與治理模式取得的成效還有很大不足，這其中的原因可能是政府無法真正做到協(xié)調(diào)治理與簡政放權(quán)，在行政權(quán)力上仍然占據(jù)著絕對話語權(quán)，在處理此類事件時(shí)，往往不會考慮其他社會力量的意見。

在社會環(huán)境的治理方面，多元主體參與治理模式相較行政問題還是取得了很大的成效，這當(dāng)然也和社會管理所涉及的多方利益有關(guān)。社會管理力量就這個(gè)問題提出更有效、公平的解決措施，更容易照顧到不同方向的利益要求，而這，也就更能夠提升整個(gè)城市的管理效能。

(三)城市行政管理多元主體參與治理的原因

目前來看，在參與社會治理過程中，政府擔(dān)任的更多的是宏觀調(diào)控的作用，不會直接參與到具體事項(xiàng)的治理，而是會與社會當(dāng)中的多類主體一同通過各種方式推動社會的發(fā)展。當(dāng)下，公民的自主參與治理理念是比較強(qiáng)的，其會通過多種方式參與到治理過程當(dāng)中，諸如自發(fā)成立的社會團(tuán)體、企業(yè)、社區(qū)、非營利性組織或者單純性的個(gè)人形式等等，均是其參與治理的重要模式。通過這種模式，其能夠表達(dá)自身意見，積極主動的與政府協(xié)商、溝通交流，對于一些公共行政管理的方案和措施表達(dá)自己的看法和建議，真正反饋基層人民群眾的意見和影響，讓社會治理切實(shí)發(fā)揮其為群眾辦事的效用。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公民的利益意識不斷上升，人們在這一階段已經(jīng)認(rèn)識到了自己是城市的一份子，因此，社會主體也更傾向于在城市管理過程中得到自己的一份權(quán)力，推動著城市的現(xiàn)代化水平和發(fā)展水平不斷提高。同時(shí)在行政體制進(jìn)一步改革的過程中，主要是針對行政主體開展的改革，改善管理人員的服務(wù)意識、搭建良性民政關(guān)系等，以此來探索對政府職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變。在此過程中，從部分的單項(xiàng)改革到全局性的綜合性改革，其中政府是行政體系的行為主體，政府職能的轉(zhuǎn)變預(yù)示著國家行政向民主行政的轉(zhuǎn)變。因此分析政府擔(dān)負(fù)的主要職責(zé)與作用，同時(shí)參考社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，便可了解整體的改革情況。關(guān)于政府內(nèi)部的改革，主要目的是平衡政府內(nèi)部橫向和縱向結(jié)構(gòu)，以此健全政府組織，合理審視政府與社會、企業(yè)和公民之間的關(guān)系，合理進(jìn)行資源分配。政府積極有效地對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控,適度將權(quán)力下放給各參與主體，這樣能夠充分調(diào)動公民的參與積極性，促進(jìn)城市多元化治理的有序運(yùn)行，真正發(fā)揮各組織在社會和諧發(fā)展方面的效用，從而提高公共利益與公民的褔?yán)?/p>

三、國外城市行政管理多元化主體參與治理模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)美國

作為一個(gè)典型資本主義國家，美國在多元主體管理城市方面已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)十分成熟的地步，他們對于政府確切任務(wù)已經(jīng)有了十分清晰的認(rèn)識，政府只是城市在海中航行的“掌舵者”，真正有效發(fā)展還需要不同社會主體的共同努力。

(二)德國

德國趨向于將城市管理放射到市場經(jīng)濟(jì)之中，即社會主體可以用一定價(jià)值來換取城市管理的部分權(quán)力，當(dāng)然前提還是他要保證其目的以及行為對城市發(fā)展具有積極作用。

四、城市管理行政管理多元主體參與治理模式優(yōu)化

(一)優(yōu)化城市管理行政管理多元主體參與治理機(jī)制

促進(jìn)多元化主體良好交流，擴(kuò)寬多元化主體參與方式，完善多元化主體參與的相關(guān)制度，使各主體形成互聯(lián)互通的協(xié)作關(guān)系。第一，要加快多元化主體參與的制度化進(jìn)程。根據(jù)相應(yīng)的法規(guī)和要求規(guī)范多元化主體參與的途徑、方式與范圍，構(gòu)建多元化主體參與的服務(wù)平臺，完善行政決策。在做出行政決策的過程中要始終堅(jiān)持以人為本的思想，樹立正確的決策價(jià)值觀，只有這樣才能夠最大程度保障群眾的利益不侵害，同時(shí)也能夠科學(xué)合理地考慮主體的多元性。第二，在健全決策體制時(shí)要關(guān)注決策人員的知識水平和能力情況,在掌握與決策有關(guān)的信息的同時(shí)要根據(jù)實(shí)際情況不斷完善信息系統(tǒng)，盡可能獲得精確的數(shù)據(jù)信息，進(jìn)而掌握民意和民眾意向，提升決策的合理性。在多元主體參與決策的過程中可以采用聽證會的形式獲得相關(guān)專家和民眾的建議，從各領(lǐng)域的專家學(xué)者那里獲得智力支持，同時(shí)通過社會組織、第三方單位和廣大群眾征求公眾的意見，再由客觀的第三方對行政決策進(jìn)行評定，以此來提升行政決策的民主性與科學(xué)性。

(二)加強(qiáng)監(jiān)管

加強(qiáng)監(jiān)管水平是實(shí)現(xiàn)城市治理總體目標(biāo)的強(qiáng)有力保障。在相關(guān)政策實(shí)行過程中，多元化主體的參加均可做為第三方見證者,對行政管理過程進(jìn)行監(jiān)督。主流新聞媒體增加對重要管理決策失誤的曝光，也是加強(qiáng)決策人樹立責(zé)任意識、提高政治透明度的有效方式。增強(qiáng)公眾參與治理的態(tài)度和意識，積極地投入到公共事務(wù)治理中，在相關(guān)規(guī)章制度指導(dǎo)下對行政決策表達(dá)自己社會性、政治性的建議。同時(shí)，要對政府的管理加強(qiáng)監(jiān)督意識，在分配到主體管理權(quán)力之后，更要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的意識。在城市管理的全方面做好權(quán)力的監(jiān)督與分配，不斷促進(jìn)城市向好發(fā)展。

(三)完善體系

多元化主體的格局下，不同的主體代表不同的利益群體，完善多元化主體資金體制建設(shè)可以與不同的利益群體相融合，為了進(jìn)一步完善體系，可根據(jù)對政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行分析，理清分配關(guān)系，使其平衡的情況下穩(wěn)定增長和發(fā)展，提高財(cái)政資金的使用效益，保持服務(wù)型政府理念的同時(shí)創(chuàng)新公共服務(wù)的方式，提高公共服務(wù)的水平,從而保障多元主體職能有效運(yùn)行。除此之外，還要完善公共財(cái)政體制，提高社會的自主能力，激發(fā)企業(yè)活力，防止權(quán)力異化等腐敗的現(xiàn)象出現(xiàn)，從最初就進(jìn)行嚴(yán)格把控。

五、結(jié)論

城市多元化治理模式已經(jīng)是城市未來發(fā)展的重要趨勢，通過多元化治理可以形成不同主體間共同利益網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)政府與市民關(guān)系良性發(fā)展。不同主體參與管理同樣也可以有效提高城市運(yùn)行效率，最終達(dá)到促進(jìn)城市有序發(fā)展的和諧目標(biāo)。