三孩政策下農(nóng)村激勵型生育社會保障法律路徑研究

□唐梅玲，王 浩

（1.武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院，湖北 武漢 430205；2.西南石油大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610500）

一、引言

人口是一個國家國力的重要支撐和標(biāo)志。第七次人口普查顯示（以下簡稱“七普”），2020年，居住在鄉(xiāng)村的人口為50979 萬人，占全國總?cè)丝诘?6.11%，與2010 年相比，鄉(xiāng)村人口減少16436 萬人。為提高生育意愿，“十四五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)生育政策包容性”。2021年5月31日中共中央政治局審議了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡稱“《決定》”），實施一對夫妻可以生育三個子女政策（以下簡稱“三孩政策”），將提高生育率上升到國家戰(zhàn)略高度。2021年7 月29 日，國家衛(wèi)生健康委《關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定〉的通知》（以下簡稱“《通知》”），從“提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平”等六個方面確保三孩生育政策落地。2021年8月20日《人口與計劃生育法（2021）》實施，國家采取系列綜合措施，做好優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)。鑒于我國農(nóng)村相較于城市而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和家庭收入較低，而農(nóng)村生活成本、結(jié)婚成本趨高，生育的經(jīng)濟(jì)支付能力下降。加之，國家在農(nóng)村的生育、養(yǎng)育保障投入明顯不足，農(nóng)村專業(yè)醫(yī)護(hù)人才、醫(yī)療資源不足，農(nóng)村沒有生育保險，農(nóng)村婦女購買商業(yè)保險經(jīng)濟(jì)有限，預(yù)防生育風(fēng)險能力較弱，相對生育成本更高，農(nóng)村婦女生育意愿下降。三孩政策背景下，全國統(tǒng)一的鼓勵生育措施適用于市場經(jīng)濟(jì)較好的城市，目前農(nóng)村生育社會保障不能勝任人口長期均衡發(fā)展的需要。可見，為提高農(nóng)村居民生育意愿，在上述措施的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建適當(dāng)向農(nóng)村傾斜的激勵型生育社會保障模式，不失為一種可行的制度抉擇。

縱觀域外國家激勵型生育政策，使用較為普遍的是現(xiàn)金補(bǔ)貼（法國、日本、俄羅斯）、稅收優(yōu)惠（法國、德國）以及產(chǎn)假制度（瑞典、俄羅斯），預(yù)使鼓勵生育政策達(dá)到實效，還需要政府在文化、制度、資本和個人福利等方面提供保障。通過對我國激勵型生育社會保障制度的學(xué)術(shù)梳理，不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者將家庭親善福利總結(jié)為彈性政策、親屬照顧、休閑假期和員工援助，大部分生育激勵是基于獎勵計劃、福利改革和優(yōu)惠補(bǔ)貼等，剖析生育激勵機(jī)制的正反面向，著重分析住房對生育意愿的影響，以及鼓勵生育政策的國際經(jīng)驗，總結(jié)出生育福利具有促進(jìn)生育的激勵效應(yīng)等，為生育社會保障提供了重要參考。面對“全面二孩”（即“一對夫妻生育兩個子女”）不及預(yù)期，學(xué)者呼吁更積極的生育激勵政策，在三孩政策下，激勵的生育政策應(yīng)更多一些，生育激勵宜多做“加法”，通過減輕個人所得稅進(jìn)行激勵等。然而，反觀我國法學(xué)界，對生育激勵的關(guān)注卻明顯不足，總體上依賴人口學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)知識供給，僅有的法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者對生育激勵的認(rèn)識仍局限于財政和稅收等傳統(tǒng)方式。

因此，筆者試圖以農(nóng)村生育為研究對象，研究激勵型生育社會保障的運行邏輯及前提條件，建立激勵型生育社會保障法律制度框架，差異化配置包容、靈活、積極的生育社會保障措施，拓展天然具有激勵內(nèi)涵的給付行政理論，構(gòu)建農(nóng)村激勵生育理論框架，同時為農(nóng)村激勵型生育社會保障提供法律方案，建立起農(nóng)村激勵型生育社會保障法律制度理論框架，有助于農(nóng)村婦女生命健康權(quán)、勞動就業(yè)權(quán)等權(quán)益的實現(xiàn)，進(jìn)而推動生育資源的公平分配，增強(qiáng)農(nóng)村抵抗生育風(fēng)險能力，助力三孩政策的落地生效。

二、農(nóng)村激勵型生育社會保障制度的興起

（一）農(nóng)村建立激勵型生育社會保障制度的必要性分析

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會相對落后，受生育文化的影響，以及傳統(tǒng)生育社會保障制度難以滿足三孩政策下更高福祉的生育保障需求，亟須向激勵型生育社會保障轉(zhuǎn)型。

1.我國農(nóng)村抵抗生育風(fēng)險能力較低，完善生育社會保障制度更迫切

學(xué)者認(rèn)為，良好的社會保障制度可以化解社會風(fēng)險并維護(hù)、促進(jìn)國家發(fā)展與人民福祉，不良的社會保障制度則可能滋生新的社會風(fēng)險。然而，我國農(nóng)村婦女生育保障不足，抵抗生育風(fēng)險能力較低，其原因如下：一是農(nóng)村婦女家庭收入較低，大多無職工生育保險，購買商業(yè)保險經(jīng)濟(jì)實力有限；二是農(nóng)村專業(yè)醫(yī)護(hù)人才欠缺，缺少醫(yī)療設(shè)備和藥品，提供醫(yī)療服務(wù)和健康保障能力有限；三是農(nóng)村家庭多數(shù)沒有預(yù)防控制生育風(fēng)險的觀念，缺乏主動參保意識。

2.人口均衡發(fā)展對農(nóng)村傳統(tǒng)生育社會保障制度的沖擊

我國農(nóng)村少子化和老年化現(xiàn)象嚴(yán)重，鑒于“人口可持續(xù)是一切社會制度可持續(xù)的基礎(chǔ)與前提條件”，從三孩獎勵政策實施，以及現(xiàn)金補(bǔ)貼等發(fā)放，體現(xiàn)國家和地方對生育社會保障的積極支持和推動，與傳統(tǒng)生育政策形成了對比和沖突?；趥鹘y(tǒng)生育在社會保障對象、范圍、措施等方面已經(jīng)不能適應(yīng)目前激發(fā)生育的實際需求，因此，有必要實施三孩生育政策及配套支持措施，釋放生育潛能，減緩人口老齡化進(jìn)程，增強(qiáng)社會整體活力。

3.完善農(nóng)村激勵型生育社會保障制度有利于實現(xiàn)社會的公平正義

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，七普數(shù)據(jù)顯示，目前居住在鄉(xiāng)村的人口為50979萬人，超過全國人口1/3。然而，我國農(nóng)村傳統(tǒng)生育政策被視為家庭之外的補(bǔ)缺型供給，保障對象有限、內(nèi)容不足，不利于激發(fā)婦女生育意愿，也不利于生育資源的公平分配。因此，我們需建立一套能夠解決國內(nèi)生育社會問題，亦能體現(xiàn)國家與社會公平性的生育社會保障體系。

綜上，我國農(nóng)村亟須構(gòu)建激發(fā)公民生育意愿，抵抗生育風(fēng)險，推動適度生育的社會保障制度，即農(nóng)村激勵型生育社會保障制度。

（二）農(nóng)村激勵型生育社會保障內(nèi)涵

理解“激勵型生育社會保障”，需要從“激勵型”“社會保障”這兩個關(guān)鍵詞來把握。就“社會保障”而言，鄭功成教授認(rèn)為，社會保障是一個具有福利性的國民生活保障和社會穩(wěn)定系統(tǒng)，其是主要包括各類社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫(yī)療保健、福利服務(wù)以及政府或企業(yè)補(bǔ)助、社會互助保障等措施的總稱。依據(jù)我國政府職能部門的職權(quán)職責(zé)，從側(cè)面反映了我國政府對于社會保障的認(rèn)識，我國目前生育社會保障主要由醫(yī)療保障部門和民政部門負(fù)責(zé)，主要包括醫(yī)療保險、生育保險、社會救助、社會福利等。

那么，何謂激勵型生育社會保障？可以從兩個角度去分析。第一個角度是加大了家庭生育自主選擇空間。近幾年，從“單獨二孩”“全面二孩”到“三孩”政策，提供配套支持措施鼓勵生育，屬于放松管控、增加自主的政策。第二個角度是優(yōu)化生育。對普通家庭來說，在女性就業(yè)、生育、養(yǎng)育過程中，給予更加寬松友好的氛圍，不必陷入職業(yè)和家庭的緊張關(guān)系中。因此，中國人口發(fā)展需構(gòu)建生育友好型社會。通過在學(xué)前養(yǎng)育、入托和義務(wù)教育方面減輕負(fù)擔(dān)，在公共產(chǎn)品與服務(wù)方面有所側(cè)重等措施，都是優(yōu)化生育環(huán)境的具體體現(xiàn)。

綜上，我們可以將“農(nóng)村激勵型生育社會保障”定義為，在鼓勵生育的政策目標(biāo)下，農(nóng)村社會保障行政機(jī)關(guān)采取積極的生育保險、醫(yī)療保險、社會福利、社會救助等方式，來激發(fā)引導(dǎo)鼓勵生育主體生育的新型社會保障模式。其具有如下特征：從社會保障主體而言，包括被保障者（生育家庭），還包括保障者自身（社會保障行政機(jī)關(guān)），既要通過激勵型生育社會保障的制度設(shè)計，實現(xiàn)被保障者主動意愿為或不為一定行為，同時也要激發(fā)保障者積極主動履職；從手段上而言，在運用約束手段如減免稅的同時，更加強(qiáng)調(diào)通過行政指導(dǎo)、獎勵和補(bǔ)貼等政策和經(jīng)濟(jì)激勵方式來激發(fā)生育主體熱情；從社會保障內(nèi)容而言，既包括對提升傳統(tǒng)農(nóng)村生育保障如醫(yī)療保險的利用效率，又包括對新的生育、養(yǎng)育產(chǎn)品和服務(wù)的發(fā)展利用。因此，農(nóng)村激勵型生育社會保障既包括對傳統(tǒng)農(nóng)村生育社會保障政策的有效利用，亦包括對新的激勵型生育社會保障政策發(fā)展的探索和適用。

（三）我國激勵型生育社會保障初具雛形

縱觀我國計劃生育工作歷程，激勵型生育社會保障階段是2013 年至今放松計劃生育階段：從“單獨二孩”到“全面二孩”再到“三孩”，通過利益導(dǎo)向激勵政策，確保保障生育工作更加人性、科學(xué)。

為此，在國內(nèi)，黨中央從戰(zhàn)略高度逐步調(diào)整生育政策。根據(jù)2015年12月修訂的《人口與計劃生育法》第24條規(guī)定，國家建立健全基本生育保險等社會保障制度。2016 年習(xí)近平總書記做出“人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題”的重要指示。2021 年5 月31 日《決定》提出，“實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施”。2021年8月20日修訂的《人口與計劃生育法》，取消社會撫養(yǎng)費，實施減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)等一系列綜合措施。這表明，我國從傳統(tǒng)生育社會保障政策到激勵型生育社會保障政策的轉(zhuǎn)型。

在此背景下，2021 年7 月28 日四川省攀枝花政府發(fā)布，按政策生育二、三孩的攀枝花戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼金；8月3日江西衛(wèi)生健康委羅禮生表示，構(gòu)建生育友好的教育支持、住房優(yōu)惠、稅費支持等政策，完善生育假期制度，發(fā)揮生育津補(bǔ)貼激勵作用；8月4日，北京衛(wèi)生健康委員會回復(fù)確定三孩家庭“可享受生育獎勵假30天”（配偶15天）；國家醫(yī)保局規(guī)定將參保女職工生育三孩費用納入生育保險待遇支付范圍；9 月16 日，天津擬修條例增加男性陪產(chǎn)假，9 月19 日起《北京市城市軌道交通車票使用規(guī)則（2021年修訂版）》正式實施，調(diào)整兒童乘車規(guī)則，二孩、三孩也免費。

綜上，從三孩獎勵的政策安排，到生育價值觀念的引領(lǐng)，再到真金白銀的支持；從中央《決定》取消社會撫養(yǎng)費，到地方實施生育優(yōu)惠措施，這些都體現(xiàn)國家對生育社會保障的積極支持和推動，意味著我國激勵型生育社會保障雛形初顯。

三、農(nóng)村激勵型生育社會保障的法理基礎(chǔ)與制度邏輯

（一）給付行政理論為激勵型生育社會保障提供理論基礎(chǔ)

學(xué)理上，激勵型生育社會保障是需要國家給付物資、金錢、服務(wù)或政策，那么，給付行政理論則可以為其提供理論支撐。關(guān)于給付行政理論，最初在行政法框架下探討的是德國學(xué)者福爾斯托霍夫。日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，給付行政是行政主體對私人提供精神或者物質(zhì)的便利和利益的活動。楊建順教授認(rèn)為，給付行政是政府通過公共設(shè)施、企業(yè)等提供社會、經(jīng)濟(jì)、文化服務(wù)公共扶助以及資金的交付、助成等。給付行政的目的應(yīng)從生存照顧轉(zhuǎn)向福祉提高?？v觀以上觀點，選擇廣義給付行政，給付行政是一個制度框架，包括物質(zhì)、精神、技術(shù)、服務(wù)等方面的給付。給付行政天然地具有激勵型內(nèi)涵。

給付行政理論對我國農(nóng)村激勵型生育社會保障具有積極意蘊。第一，明確由國家承擔(dān)農(nóng)村激勵型生育社會保障的給付義務(wù)。法理上，《人口與計劃生育法(2021)》第17條規(guī)定，“公民有生育的權(quán)利”，通過法律明確了生育是公民的權(quán)利，那國家必須履行相應(yīng)的義務(wù)來保障公民權(quán)利?；诿裆Ｕ鲜菄业姆闪x務(wù)，生育社會保障肯定也是國家的法定義務(wù)。學(xué)理上，費孝通先生在《生育制度》中提到“損己利人的生育”，這里的“人”指“國家”。生育的主要受益者是家庭（微觀）與國家（宏觀），本著“誰受益誰擔(dān)責(zé)”原則，國家應(yīng)履行給付義務(wù)。國家承擔(dān)給付的方式可以通過權(quán)利賦予或義務(wù)減免的方式實施。當(dāng)然，激勵型生育政策和法規(guī)也多以權(quán)利賦予或義務(wù)減免的方式實施激勵，如根據(jù)《決定》享受“差異化租賃和購房優(yōu)惠政策”和“取消社會撫養(yǎng)費”，清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，將入戶、入學(xué)、入職等與個人生育情況全面脫鉤都屬于國家給付行政的范疇。

第二，農(nóng)村激勵型生育社會保障目標(biāo)是公平合理地配置公共資源?；卺t(yī)療資源、教育資源的供給是有限的，而且受到地方財政等的影響，對農(nóng)村資源的配置處于不利地位。行政主體通過給付行政給予之保障，直接有助于社會成員追尋其利益。那么，為促進(jìn)醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等資源的均衡，彌補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)在生育社會保障方面的差距和不足，國家通過政策、資金、技術(shù)、服務(wù)等方式進(jìn)行行政給付，有助于實現(xiàn)生育社會保障資源的共享與公平分配，這也是當(dāng)下給付行政的基本要義。

第三，農(nóng)村激勵型生育社會保障范圍從生存照顧轉(zhuǎn)向提高福祉。鑒于傳統(tǒng)生育社會保障受到經(jīng)濟(jì)條件限制，只能滿足基本的生存照顧需求。隨著中國經(jīng)濟(jì)水平的提高，給付行政已從“生存照顧”轉(zhuǎn)向“提高公民福祉”。通過梳理目前生育社會保障相關(guān)條例和政策，可以歸納出農(nóng)村激勵型生育社會保障的給付內(nèi)容包括政策、資金、技術(shù)、服務(wù)等方面的支持，有助于生育對象生命健康權(quán)、勞動就業(yè)等權(quán)益的實現(xiàn)。因此，農(nóng)村激勵型生育社會保障是對社會保障對象給付基本金錢實物，滿足基本的生存照顧，轉(zhuǎn)向服務(wù)、技術(shù)、性別平等、就業(yè)機(jī)會或者其他利益等更高福祉的追求。

（二）農(nóng)村激勵型生育社會保障的制度預(yù)設(shè)

一般而言，激勵型生育社會保障構(gòu)成要素、理念以及實踐構(gòu)成了其制度預(yù)設(shè)，也為其呈現(xiàn)了一幅理想畫卷。從要素上講，根據(jù)生育激勵政策的實踐，社會保障主體與被保障主體相對平等，才能構(gòu)建多主體平等協(xié)商機(jī)制，健全生育社會保障方式，激發(fā)生育活力。由此可見，制度預(yù)設(shè)下的農(nóng)村激勵型生育社會保障制度是一種理想模型，要真正發(fā)揮作用，需要滿足以下條件。

首先，明確生育和養(yǎng)育目的的公益性。公共利益（或福祉）是民主國家積極追求的目標(biāo)，公益性體現(xiàn)在生育領(lǐng)域主要是實現(xiàn)生育家庭的公共利益需求。因為，保障農(nóng)村婦女的生育權(quán)、健康權(quán)以及就業(yè)等權(quán)利都是國家義務(wù)。就中國農(nóng)村婦女來說，她們多數(shù)未就業(yè)，沒有生育保險，那么生育前后的體檢、產(chǎn)檢、生產(chǎn)等費用等，都應(yīng)該由生育最大受益者——國家來承擔(dān)?！稕Q定》規(guī)定，國家定期開展女職工生育權(quán)益保障專項督查，保障女性的勞動就業(yè)權(quán)利，并且為因生育中斷就業(yè)的女性提供再就業(yè)培訓(xùn)公共服務(wù)。這種女性再就業(yè)培訓(xùn)就具有公共性。又如，目前0～3 歲公共服務(wù)供需缺口巨大，建議三孩政策與公共投入進(jìn)行有效銜接等。

其次，平等對待生育社會保障參與主體。要破解教育和養(yǎng)育中的迷思，回歸集體、社會、家庭協(xié)助的共育模式，各方主體協(xié)作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成生育、養(yǎng)育、教育全社會合作支持的育人“全鏈條”。因此，應(yīng)平等對待生育社會保障主體，不僅要家庭積極參與，社會組織和社區(qū)發(fā)揮應(yīng)有作用，同時賦予嬰幼兒服務(wù)企業(yè)更大自主權(quán)，讓嬰幼兒服務(wù)企業(yè)更愿意積極參與相應(yīng)服務(wù)。

再次，運用激勵的社會保障手段激發(fā)生育熱情。采取強(qiáng)制方式易激化雙方的矛盾，降低社會保障效率。因此，創(chuàng)新激勵型生育社會保障方式勢在必行。一般而言，生育社會保障方式包括直接的經(jīng)濟(jì)利益，如減稅、財政補(bǔ)貼支持、產(chǎn)假、免費產(chǎn)檢和免費疫苗等，生育家庭能夠直接獲得現(xiàn)實利益；同時，社會保障行政機(jī)關(guān)給予生育家庭相應(yīng)的間接利益，比如，通過生育行政指導(dǎo)，分享嬰幼兒護(hù)理知識、對孕產(chǎn)婦進(jìn)行心理上的疏導(dǎo)、產(chǎn)后就業(yè)培訓(xùn)等，都是鼓勵支持家庭生育的有效方式。

最后，各生育社會保障主體共擔(dān)責(zé)任?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，“完善政府主導(dǎo)、社會組織參與的扶助關(guān)懷工作機(jī)制，維護(hù)好計劃生育家庭合法權(quán)益”。在生育激勵型社會保障過程中，激勵型社會保障主體的多元化突破了傳統(tǒng)的公共行政理論，其性質(zhì)決定了其責(zé)任承擔(dān)不僅僅是政府內(nèi)部，還包括嬰幼兒家庭、服務(wù)市場主體、行業(yè)協(xié)會等，都需要劃分責(zé)任，以促進(jìn)生育和養(yǎng)育目標(biāo)的實現(xiàn)。

綜上所述，給付行政理論從農(nóng)村生育激勵型社會保障的行為性質(zhì)、條件以及功能等方面實現(xiàn)了激勵型社會保障的邏輯證成。

四、農(nóng)村建立激勵型生育社會保障的基礎(chǔ)與法律挑戰(zhàn)

（一）農(nóng)村建立激勵型生育社會保障的基礎(chǔ)

根據(jù)2021年生育報告，經(jīng)合組織（OECD）鼓勵生育措施有四項，即休假保障、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、托幼服務(wù)、女性就業(yè)支持等。但中國鮮有專門針對農(nóng)村生育的優(yōu)惠政策，一方面是由于中國生育社會保障起步較晚，另一方面，中國近年來實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障政策。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，全國的激勵型生育社會保障政策在農(nóng)村可逐漸適用。梳理我國鼓勵生育政策，采取直接現(xiàn)金補(bǔ)貼、社會保險、社會救助等措施，各方面激勵型配套措施正在施行。

第一，醫(yī)療保險。2019 年全面實行全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。一般來說，產(chǎn)婦生產(chǎn)時引發(fā)疾病，而且醫(yī)療費金額（具體數(shù)額由地方規(guī)定）達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時才可以報銷。第二，生育保險。當(dāng)前按規(guī)定繳納生育保險的在職孕產(chǎn)婦可以享受生育津貼、分娩營養(yǎng)補(bǔ)助費、產(chǎn)假等，此項對農(nóng)村非在職孕產(chǎn)婦不適用。對于農(nóng)村孕產(chǎn)婦生育待遇主要包括以下三項補(bǔ)助：（1）產(chǎn)前常規(guī)檢查定額補(bǔ)助為每人400 元。（2）住院分娩定額補(bǔ)助每人1000元至1600元不等。（3）新生兒護(hù)理費每人100元定額支付。第三，社會福利。（1）發(fā)放育兒補(bǔ)貼金。2021 年7 月攀枝花頒布了促進(jìn)人力資源聚集的多項政策措施，對按政策生育二孩、三孩的攀枝花戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500 元育兒補(bǔ)貼金，直至孩子3歲。（2）住房、租房等優(yōu)惠。具體標(biāo)準(zhǔn)由地方政策規(guī)定。第四，社會救助。對于因生育陷入貧困的家庭，給予最低生活保障、特困人員救助或臨時救助。

此外，其他的生育社會保障方式。比如，對育兒家庭在生產(chǎn)和育兒過程中，提供健康衛(wèi)生知識的咨詢和指導(dǎo)，及時幫助有心理健康需求的孕婦。又如，《計劃生育法》（2021 年修訂）第30 條第2款規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為嬰幼兒家庭開展預(yù)防接種、疾病防控等服務(wù)。

（二）農(nóng)村激勵型生育社會保障面臨的法律挑戰(zhàn)

依照制度預(yù)設(shè)，完備的法律體系、健全的市場機(jī)制將是開展生育保障的外部條件；各主體地位相對平等且相互信任是內(nèi)部條件。但是，當(dāng)前農(nóng)村生育法律制度難以滿足激勵型生育社會保障需要，具體表現(xiàn)如下。

1.農(nóng)村激勵型生育社會保障規(guī)范依據(jù)不足

一方面，基本法中關(guān)于激勵型生育社會保障內(nèi)容缺失?！渡鐣ｋU法（2018修正）》對社會救助、婦女權(quán)益保護(hù)、兒童權(quán)益領(lǐng)域的單行法具有指引作用，但生育社會保障相關(guān)部門的職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及措施等未在社會保障基本法中予以規(guī)定。2021年《醫(yī)療保障法（征求意見稿）》公開征求意見結(jié)束，整合式立法難度高，仍有完善空間，諸如各保障實施主體權(quán)責(zé)還不夠明確，各層次保障范圍和水平仍待進(jìn)一步厘清，需要處理好各保障制度之間的區(qū)分與銜接等問題。此外，目前尚未制定單獨的“生育保障法”或“生育保險法”，只有《生育保險條例》，但此條例只針對職工，不包括農(nóng)村未就業(yè)和單位沒有購買保險的婦女。

另一方面，法律政策對農(nóng)村婦女適用性不強(qiáng)。分以下兩個階段闡釋：（1）在懷孕生產(chǎn)階段。其一，不孕不育診治服務(wù)、高危孕產(chǎn)的安全保障不規(guī)范。目前關(guān)于這兩項的內(nèi)容為號召性條款，比較籠統(tǒng)，優(yōu)惠項目、優(yōu)惠比例等需進(jìn)一步明確。其二，生育保險制度對農(nóng)村孕產(chǎn)婦不適用。生育前的產(chǎn)檢費用，大部分自費。比如，無創(chuàng)DNA等一些胎兒先天性遺傳疾病檢測須是省會城市戶口才能免費，持有農(nóng)村戶口的家庭則必須自費；同時，對于未參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的孕產(chǎn)婦，停止住院分娩補(bǔ)助后，其住院分娩費用基本無法得到補(bǔ)貼，住院分娩保障政策可及性和覆蓋程度有所下降。其三，關(guān)于產(chǎn)假、生育津貼等生育待遇，對于農(nóng)村婦女來說并不適用。比如，根據(jù)《社會保險法（2018 修正）》中生育保險總共才4 條內(nèi)容，而且針對的對象都是“職工”而且“連續(xù)繳納12 個月生育保險費”。那么，非職工農(nóng)村婦女并非享有生育津貼主體，而且這部分人員一般又不符合低保條件。（2）在3歲以下養(yǎng)育階段。其一，根據(jù)《決定》規(guī)定，3歲以下嬰幼兒照護(hù)費用納入個人所得稅專項附加扣除，這條優(yōu)惠政策，只有收入至少5000元（起征點是5000 元）才適用，農(nóng)村婦女很少能達(dá)到5000 元高薪。不難分析出，這條生育優(yōu)惠政策對農(nóng)村婦女根本不適用。其二，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。關(guān)于城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險只能在定點醫(yī)院報銷，關(guān)鍵是在離家近、醫(yī)療資源一般的醫(yī)院就醫(yī)，報銷比例就高，在醫(yī)療資源好的省會城市就醫(yī)報銷比例低，而且很多檢查費用不在報銷目錄之列，小孩在3 歲以前容易生病，只有通過自費方式為其購買商業(yè)保險等。因此，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度需要進(jìn)一步完善。

2.農(nóng)村激勵型生育社會保障尚未形成多主體有效協(xié)同模式

農(nóng)村激勵型生育社會保障尚未形成多主體有效協(xié)同模式主要體現(xiàn)在社會保障機(jī)構(gòu)內(nèi)部，以及社會保障機(jī)構(gòu)與相關(guān)企業(yè)、社會組織之間的關(guān)系尚未理順。

第一，我國現(xiàn)行生育社會保障機(jī)構(gòu)職能定位不準(zhǔn)。其一，生育社會保障部門之間的關(guān)系尚未理順。目前涉及生育社會保障的政府主管部門、行業(yè)監(jiān)管部門沒有分離。國家醫(yī)療保障局作為生育社會保障主管部門，制定生育社會保障政策的同時也承擔(dān)監(jiān)管職能，使其激勵的社會保障職能難以發(fā)揮。醫(yī)療保障部門是醫(yī)療保障（含生育保險）基金的制定、實施和監(jiān)督部門，基金仍由行政部門統(tǒng)一管理，管理部門和監(jiān)管部門沒有分離。此外，主管社會救助和社會福利的民政部門也是如此。其二，生育社會保障機(jī)構(gòu)與其他職能部門之間的關(guān)系尚未厘清。鑒于農(nóng)村生育醫(yī)療保障部門與計生部門、人社部門、財政部門、民政部門之間職能存在交叉，目前部門的權(quán)責(zé)劃分仍不夠明確，部門間信息共享、交流合作等機(jī)制不完善，部門間協(xié)同合作還存在一些障礙，同時生育社會保障部門職能不清，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，無法有效落實激勵型政策。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在城鄉(xiāng)醫(yī)療保險基本上并軌了，如果在本地生孩子在當(dāng)?shù)貓箐N，在外地生孩子需要回當(dāng)?shù)貓箐N。而且城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險在外地的報銷比例低于本地，這種報銷方式不利于農(nóng)民工家庭。

第二，未有效發(fā)揮企業(yè)參與生育社會保障服務(wù)作用。激勵型生育社會保障政策的實施，不僅需要企業(yè)參與社會保障資金的收繳和管理等事務(wù)，而且需要企業(yè)參與母嬰幼兒相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的開發(fā)等。例如，目前全國現(xiàn)有3歲以下的嬰幼兒4200萬左右，其中1/3有比較強(qiáng)烈的托育服務(wù)的需求，但現(xiàn)在的實際供給約為5.5%，供需缺口很大。雖然《決定》《通知》等政策鼓勵企業(yè)積極參與生育服務(wù)，但大都是原則性規(guī)定，比較籠統(tǒng)，且對企業(yè)獲得政府政策性補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)負(fù)責(zé)完成相關(guān)服務(wù)的具體責(zé)任，以及受到處罰后救濟(jì)方式等還處于空白狀態(tài)。

第三，計劃生育協(xié)會、村民委員會、一線醫(yī)護(hù)人員、生育家庭等實質(zhì)參與生育社會保障不足。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會保障事務(wù)所和村（社區(qū)）社會保障工作站在一些地方?jīng)]有真正建立，基層社會保障協(xié)理員配置數(shù)量也明顯不足。加上村民委員會尚未有效發(fā)揮對生育優(yōu)惠政策的解答和政策的執(zhí)行作用，計劃生育協(xié)會中技術(shù)服務(wù)人員參與不足，亟須拓展社會組織在農(nóng)村的生育保障服務(wù)。在制定生育保險目錄和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)過程中，尚未有效聽取一線醫(yī)護(hù)人員、生育家庭等建議，生育和醫(yī)療報銷的目錄與治療目的或家庭需求不匹配。此外，社會保障資金來源于政府、企事業(yè)單位、個人等各個方面，在社會保障資金的收繳、發(fā)放、運營管理等具體操作事務(wù)中，各個社會主體實質(zhì)性參與不足，特別是參保人參與自身權(quán)益維護(hù)不足。

3.具有激勵功能的農(nóng)村生育社會保障機(jī)制尚未發(fā)揮實效

第一，農(nóng)村激勵型生育社會保障方式尚未體系化。農(nóng)村激勵型生育社會保障需要獎勵、補(bǔ)貼、稅收等方式共同發(fā)揮作用。然而，目前我國三孩優(yōu)惠政策在農(nóng)村適用性不強(qiáng)，表現(xiàn)為醫(yī)療與計生部門之間的社會保障方式、民政與教育部門之間的社會保障方式之間有的重復(fù)交叉，有的存在保障“真空”。雖然地方發(fā)放育兒補(bǔ)貼、獎勵假、住房優(yōu)惠等鼓勵生育實踐非常值得肯定，但尚未制度化和長效化。

第二，農(nóng)村激勵型生育社會保障程序不健全。激勵型生育社會保障自身程序設(shè)置不合理，農(nóng)村生育社會保障缺乏足夠的信息公開與共享程序，對專家與公眾參與程序也較為忽視。如前文論述農(nóng)村生育社會保障條款較零星、分散，民政、人力資源社會保障等部門間缺乏信息共享與公開，“尚未建成能夠超越部門所有的統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，各項業(yè)務(wù)之間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享水平不高”，同時存在尚未充分吸納一線醫(yī)務(wù)人員參與生育保險決策和生育保險目錄制定，參與咨詢論證的專家主體受限以及專家論證咨詢的規(guī)則缺失等問題，也無法滿足生育社會保障的科學(xué)化需要。此外，尚未有效發(fā)揮財政、審計等部門的監(jiān)督職能，對生育社會保障制度運行進(jìn)行有效監(jiān)督。

第三，農(nóng)村激勵型生育社會保障責(zé)任不清。我國對于農(nóng)村激勵型生育社會保障的責(zé)任承擔(dān)還有待完善。從政府內(nèi)部來看，由于分配規(guī)則的針對性不強(qiáng)，社會保障機(jī)構(gòu)內(nèi)部和其他機(jī)關(guān)之間的責(zé)任不明；從政府外部來看，淡化了社會保障機(jī)構(gòu)與企業(yè)、社會組織之間的責(zé)任劃分，各社會保障主體容易推卸責(zé)任。

五、三孩政策下農(nóng)村激勵型生育社會保障的法律路徑

（一）健全政策法律體系，提供契合農(nóng)村激勵型生育社會保障規(guī)范依據(jù)

由于多數(shù)農(nóng)村生育激勵型措施散見于政策文件中，其法律規(guī)范性不強(qiáng)。為保證農(nóng)村生育激勵型立法動態(tài)適應(yīng)社會保障法規(guī)制度的新需求，農(nóng)村激勵型生育社會保障立法需要強(qiáng)調(diào)改革導(dǎo)向，堅持立法與改革相兼顧。

第一，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村激勵型生育社會保障作為我國社會保障的發(fā)展方向。根據(jù)《醫(yī)療保障法（征求意見稿）》，醫(yī)療保障事業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循覆蓋全民，可持續(xù)多層次的原則。這有助于農(nóng)村生育激勵型醫(yī)療社會保障體系的構(gòu)建。因此，生育激勵型社會保障應(yīng)作為新的方式在基本法中予以明確，為政府實施激勵型社會保障措施提供法律依據(jù)。此外，在“社會保障法”或“計劃生育法”內(nèi)容中規(guī)定激勵型生育社會保障發(fā)展的目標(biāo)、原則、規(guī)則，構(gòu)建生育社會保障制度等具體激勵制度，為農(nóng)村激勵型生育社會保障提供基本法遵循。

第二，將農(nóng)村激勵型生育保障制度納入社會保障各單行法中，推動社會保障制度的轉(zhuǎn)型。對已經(jīng)出臺的農(nóng)村生育激勵型政策措施進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，同時將其中成熟的激勵型生育社會保障行為通過類型化的方式予以明確，并且在各社會保障單行法中予以體現(xiàn)。例如，生育險納入社會保險已經(jīng)在全國推行，但目前只有部門規(guī)章予以規(guī)定，其法律層級較低，在實踐成熟后，應(yīng)當(dāng)將生育保險、衛(wèi)生、醫(yī)療、育兒等制度納入社會保障各單行法中，實現(xiàn)生育激勵型社會保障的轉(zhuǎn)型。

第三，完善農(nóng)村生育激勵型社會保障配套保障政策，利于社會保障政策具體操作和執(zhí)行。一是推動?。▍^(qū)、市）人口與計劃生育條例，地方立法工作加快進(jìn)程，制定專門的生育保障行政法規(guī)，為生育社會保障提供指引。二是圍繞“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險”“醫(yī)藥服務(wù)”“公共管理服務(wù)”“農(nóng)村生育保險基金”等規(guī)范，保障其平穩(wěn)建設(shè)和正常運行。三是繼續(xù)發(fā)揮規(guī)劃的方向作用，積極謀劃制定“十四五”時期人口計劃和發(fā)展總體規(guī)劃、各個品種生育社會保障發(fā)展專門規(guī)劃，將農(nóng)村激勵型生育社會保障作為主攻方向納入規(guī)劃布局，同時亦可探索制定專門的生育社會保障發(fā)展規(guī)劃予以調(diào)控。

（二）平等對待各方主體，建立農(nóng)村多元激勵型生育社會保障協(xié)作主體架構(gòu)

給付行政之任務(wù)在于引導(dǎo)、促成個人或團(tuán)體之基本權(quán)實現(xiàn)。因此，為保障生育對象生育權(quán)、生命健康權(quán)、勞動就業(yè)等權(quán)利的實現(xiàn)，就需要政府社會保障機(jī)構(gòu)與社會組織、企業(yè)協(xié)同完成優(yōu)生優(yōu)育目標(biāo)。

第一，明確農(nóng)村激勵型生育社會保障機(jī)構(gòu)與衛(wèi)生健康、民政、財政、稅收等部門的社會保障職能。這就需要政府社會保障機(jī)構(gòu)之間職能定位準(zhǔn)確，有效履行生育社會保障職權(quán)，同時處理好衛(wèi)生健康部門、民政部門、財政部門、稅收部門以及社會保障部門之間的關(guān)系，通過協(xié)商機(jī)制，構(gòu)建生育信息共享平臺，解決跨地域救助、報銷等問題。若農(nóng)民工在異地生育，建議通過線上辦理轉(zhuǎn)診服務(wù)，報銷比例和程序等按照參保地政策執(zhí)行，助力生育對象及時足額獲得相應(yīng)保障。

第二，賦予生育服務(wù)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會參與議題、標(biāo)準(zhǔn)制定以及提供相應(yīng)商品、服務(wù)的自主權(quán)。讓母嬰企業(yè)、行業(yè)協(xié)會通過協(xié)商、論證等措施，參與制定激勵型生育社會保障議題和標(biāo)準(zhǔn)，通過減免稅收等方式，鼓勵企業(yè)增加適合農(nóng)村產(chǎn)婦和新生兒商業(yè)保險等。通過上述方式不僅能夠減少政府繁重的監(jiān)管職能，也能夠提升生育社會保障行業(yè)協(xié)會和企業(yè)融入社會保障體系的參與度，增強(qiáng)我國農(nóng)村激勵型社會保障的實效性。

第三，充分發(fā)揮婦幼保健機(jī)構(gòu)、村民委員會、一線醫(yī)護(hù)人員、村民等實質(zhì)參與作用。在社會保障政策制定過程中，充分發(fā)揮社會力量的作用，從而增強(qiáng)其科學(xué)化、民主化。比如，在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和生育保險報銷目錄的制定或修改過程中，應(yīng)吸納一線醫(yī)護(hù)人員的建議，將一些必需的常規(guī)檢查等納入報銷范圍。另外，發(fā)揮村民委員會參與社會保障工作的宣傳服務(wù)和基金籌集、監(jiān)督作用。根據(jù)《村民委員會組織法》第7 條、第9 條的規(guī)定，村委會中負(fù)責(zé)生育的委員會，做好生育宣傳服務(wù)工作，支持社會組織依法開展活動。農(nóng)村婦女生育保險保費由國家、社會組織和農(nóng)村居民共同籌集，以確保生育保險基金的有效運行。此外，發(fā)揮婦幼保健機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督作用。參照《決定》思路，啟動實施母嬰安全行動提升計劃，增加婦產(chǎn)、兒科優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供給等，都需要有一個專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。因此，需在省、市、縣設(shè)置1 個標(biāo)準(zhǔn)化的婦幼保健機(jī)構(gòu)。

（三）完善社會保障方式，差異化配置包容、靈活、積極的農(nóng)村激勵型生育保障措施

攀枝花市打響了生育補(bǔ)貼全國“第一槍”，這種激勵方式非常值得肯定，但需制度化和長效化。因此，農(nóng)村激勵型生育社會保障需要建立激勵型社會保障行為體系，主要通過行政指導(dǎo)提供激勵型生育社會保障信息，以行政補(bǔ)貼提升生育社會保障動力，以行政獎勵激發(fā)生育社會保障熱情，通過給付生育保險待遇豐富農(nóng)村社會保障內(nèi)容。

第一，以行政指導(dǎo)提供激勵型生育社會保障信息。激勵型生育社會保障中堅持行政指導(dǎo)，是指激勵企業(yè)社會主體在法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限內(nèi)，為達(dá)成生育社會保障目標(biāo)，通過指導(dǎo)、建議及勸告等方式傳遞激勵型社會保障信號的一種非強(qiáng)制行政行為。一方面加強(qiáng)對農(nóng)村婦女產(chǎn)前產(chǎn)后衛(wèi)生健康指導(dǎo)。主要是對孕前體檢、孕期產(chǎn)檢和嬰幼兒護(hù)理等進(jìn)行咨詢指導(dǎo)，建議對無痛分娩等基本醫(yī)學(xué)常識進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，對產(chǎn)后抑郁進(jìn)行情緒疏導(dǎo)。另一方面，行政指導(dǎo)方式也能夠增強(qiáng)各方主體對激勵型生育政策的理解和支持。通過行政指導(dǎo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將生育信息傳遞給市場主體，促進(jìn)他們參與競爭，以保證激勵型生育社會保障實施的有效性。例如，社會保障機(jī)構(gòu)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)母嬰企業(yè)的發(fā)展。

第二，以行政補(bǔ)貼提升生育社會保障動力。我國目前在生育社會保障方面實行一系列補(bǔ)貼政策，這些政策的確可以提高家庭生育意愿和投資，但是會降低勞動時間，進(jìn)而會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和消費產(chǎn)生不利的影響。因此，政府通過生育補(bǔ)貼政策鼓勵生育，需要相應(yīng)的政策配套實施，從而制定出合理的生育政策，提高社會生育水平。首先，對孕前、孕期和生產(chǎn)等環(huán)節(jié)進(jìn)行分類補(bǔ)貼。通過調(diào)研，結(jié)合不同孕產(chǎn)婦對政府補(bǔ)貼使用情況，采取合適補(bǔ)貼方案。如對順產(chǎn)和其他生產(chǎn)方式采取不同的補(bǔ)貼比例，對剖宮產(chǎn)應(yīng)適當(dāng)減少補(bǔ)助，以鼓勵順產(chǎn)。此外，應(yīng)將住院分娩費用納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險范疇，并逐步實現(xiàn)產(chǎn)婦自然分娩費用零承擔(dān)。其次，規(guī)范補(bǔ)貼行為。通過行為法規(guī)范補(bǔ)貼應(yīng)明確補(bǔ)貼細(xì)則，完善政府補(bǔ)貼條件和標(biāo)準(zhǔn)，對補(bǔ)貼項目進(jìn)行可行性論證，提高補(bǔ)貼效率。比如，對隔代養(yǎng)育補(bǔ)貼、孕產(chǎn)期抑郁癥篩查納入常規(guī)孕檢進(jìn)行補(bǔ)貼等進(jìn)行規(guī)范。再次，強(qiáng)化補(bǔ)貼公示制度。政府應(yīng)對生育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、事項和金額通過社區(qū)微信群、社區(qū)櫥窗等方式公示，有助于激勵型生育政策的施行，也有利于保障村民的知情權(quán)。最后，建立補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制。將農(nóng)村非職工婦女納入生育保險參保范圍，加強(qiáng)政府事前事后的評估和反饋，以便適時調(diào)整補(bǔ)貼政策。

第三，以行政獎勵提高生育社會保障積極性。行政獎勵作為授益性的給付行政行為，體現(xiàn)了管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。國家已經(jīng)開始實施行政獎勵措施，對獎勵目標(biāo)、主體、范圍等做出了規(guī)定。另外，地方政府也通過行政獎勵方式促進(jìn)嬰幼兒服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，安徽省銅陵市銅官區(qū)出臺普惠托育服務(wù)建設(shè)實施方案，對符合要求的普惠托育機(jī)構(gòu)按每個托位2000元的標(biāo)準(zhǔn)予以獎補(bǔ)，營造有利于托育服務(wù)發(fā)展的政策環(huán)境。上述舉措表明，行政獎勵已經(jīng)成為我國激勵型生育社會保障的重要手段。目前地方已經(jīng)開始對三孩政策實施配套的嘗試。例如，北京市生育三孩享受生育獎勵假30天，配偶陪產(chǎn)假15天。

第四，以全面給付生育保險待遇豐富社會保障內(nèi)容。目前我國生育保險待遇有生育醫(yī)療待遇（女職工生育的檢查費、生產(chǎn)費用等）和生育津貼兩項。根據(jù)《通知》精神，要求各地將參保女職工生育三孩的費用納入生育保險待遇?？梢悦黠@分析出，農(nóng)村非職工婦女被直接排除在外。但實際上，農(nóng)村孕產(chǎn)婦更迫切地需要這筆補(bǔ)助。因此，農(nóng)村孕產(chǎn)婦的生育保險待遇可以借鑒其做法，生育前由國家、集體和家庭按比例合作購買生育保險，孕產(chǎn)婦生育醫(yī)療待遇和生育津貼由生育專項基金統(tǒng)一支付，并且不受地域限制，按照參保地標(biāo)準(zhǔn)獲得生育保險待遇，確保從懷孕到生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)的合理費用都可以按規(guī)定報銷。

社會保障行政權(quán)力涉及范圍非常寬泛，若以農(nóng)村生育社會保障行政主體和社會保障對象的意思表示內(nèi)容為依據(jù)，大致抽象出以上幾類，當(dāng)然，其他非類型化的激勵型行為，如物質(zhì)獎勵、行政確認(rèn)等也應(yīng)包括在內(nèi)。

（四）明晰各方主體責(zé)任，確保農(nóng)村激勵型生育政策達(dá)到實效

由于激勵型生育社會保障過程融合了多方主體，單獨依靠經(jīng)濟(jì)手段無法實現(xiàn)政策目標(biāo)，因此，需要構(gòu)建相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制以保證其實效。

從政府內(nèi)部來看，明確社會保障機(jī)構(gòu)內(nèi)部和其他機(jī)關(guān)之間的責(zé)任。激勵型生育社會保障需要明確社會保障機(jī)構(gòu)內(nèi)部的責(zé)任。其一，縱向上，主要是上級主管部門對下級社會保障機(jī)構(gòu)監(jiān)督的責(zé)任。政府應(yīng)對農(nóng)村醫(yī)療保障部門的財政補(bǔ)貼方面以及資金籌集方面承擔(dān)一定的責(zé)任，同時履行對鄉(xiāng)村鎮(zhèn)醫(yī)院、村衛(wèi)生所的行政監(jiān)督責(zé)任，明確農(nóng)村醫(yī)療保障部門對鄉(xiāng)村鎮(zhèn)醫(yī)院、村衛(wèi)生所的業(yè)務(wù)監(jiān)督責(zé)任。其二，橫向上，明確醫(yī)療保障部門、計生部門、財政部門、民政部門之間的責(zé)任。具體而言，農(nóng)村醫(yī)療保障部門負(fù)責(zé)醫(yī)療保障（含生育保險）基金政策的制定和實施。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生部門負(fù)責(zé)基金繳存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或縣級醫(yī)院負(fù)責(zé)基金的具體使用。財政部門對生育保險管理機(jī)構(gòu)、醫(yī)院等經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金運營機(jī)構(gòu)的財務(wù)履行監(jiān)督責(zé)任。民政部門負(fù)責(zé)社會救助和社會福利的行政管理工作，具體業(yè)務(wù)由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

從政府外部來看，厘清國家、社會組織、企業(yè)、家庭之間的生育社會保障責(zé)任。首先，明確國家承擔(dān)生育社會保障主導(dǎo)者責(zé)任。遵循“誰受益誰擔(dān)責(zé)的原則”，生育與養(yǎng)育的相關(guān)責(zé)任應(yīng)由國家與家庭承擔(dān)。同時，政府要履行農(nóng)村醫(yī)療資源的分配責(zé)任，具體優(yōu)化農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備配置，改善醫(yī)療環(huán)境，組織專業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流，提高專業(yè)素質(zhì)，通過提高工資待遇和職稱評定，加強(qiáng)工作激勵與考核管理。此外，關(guān)于生育保險問題，女性囿于其生育屬性與文化屬性，在就業(yè)中普遍存在“雇主懲罰”陷阱。因此，對于職工婦女，生育保險可由企業(yè)先繳納，最終由國家通過補(bǔ)貼或獎勵的形式返給企業(yè)。對于非職工的農(nóng)村婦女，建議由國家和家庭共同構(gòu)建生育保險，而且國家承擔(dān)更大比例。其次，明確社會組織承擔(dān)生育社會保障的參與責(zé)任。法律規(guī)范授權(quán)社會組織籌集社會保障資金、技術(shù)、服務(wù)等職責(zé)。因此，通過村民自治組織、婦聯(lián)、計劃生育協(xié)會、工會等組織對生育社會保障資金等進(jìn)行籌集、管理和監(jiān)督。其中，村民委員會可根據(jù)本村建設(shè)和發(fā)展需要，制定“村規(guī)民約”激勵家庭生育。比如，廣東省湛江市黃竹根村張貼了《資助黃竹根林族兄弟生育子女的公告》，每生1 個孩子獎勵9 萬元。再次，明晰企業(yè)作為生育社會保障的產(chǎn)品和服務(wù)提供者責(zé)任。根據(jù)《人口與計劃生育法（2021）》第24 條第2 款規(guī)定，國家鼓勵保險公司舉辦有利于計劃生育的保險項目。因此，鼓勵企業(yè)為生育工作提供專業(yè)技術(shù)、市場信息等服務(wù)，并提供適合孕產(chǎn)婦需要的農(nóng)村商業(yè)生育保險作為補(bǔ)充險。同時，對于本企業(yè)中的女職工也履行生育津貼、營養(yǎng)費和休假等義務(wù)。最后，提高家庭對生育社會保障的責(zé)任意識。家庭本著優(yōu)生優(yōu)育的原則，積極參加生育保險，積極參與生育檢查、生產(chǎn)、養(yǎng)育過程。

六、結(jié)語

在三孩政策下，為提高農(nóng)村人口生育率，扭轉(zhuǎn)中國持續(xù)低迷的生育率趨勢，激勵型生育社會保障模式應(yīng)時而生。全國廣大農(nóng)村地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)文化情況，引入具有激勵效用的優(yōu)惠生育措施極為關(guān)鍵。激勵型生育社會保障模式遵循的制度邏輯是以給付行政理念指引激勵型生育社會保障制度的規(guī)則建構(gòu)；以多元協(xié)同主體架構(gòu)，為激勵型生育社會保障制度提供體制保障；以靈活、差異化的激勵型措施，為激勵型生育社會保障制度提供行為支撐；以共享、參與的程序機(jī)制，為激勵型生育社會保障制度提供實現(xiàn)渠道；建構(gòu)多主體共擔(dān)責(zé)任的機(jī)制，促進(jìn)激勵型生育社會保障制度落實。總之，從長遠(yuǎn)上來看，中國農(nóng)村生育和養(yǎng)育生態(tài)的改善，需建構(gòu)各生育保障主體平等、方式靈活且共擔(dān)責(zé)任的激勵型生育社會保障制度體系，優(yōu)化協(xié)同“一孩”（即一對夫妻生育一個子女）、“二孩”（包含“單獨二孩”和“全面二孩”）政策，助力“三孩”激勵型生育政策兌現(xiàn)，同時有助于提高生育社會保障水平，保障婦女權(quán)益，增強(qiáng)人口自身發(fā)展的可持續(xù)性，釋放中國人口紅利。