市政公園基礎設施建設PPP模式風險識別及分擔博弈——以河北省第三屆（邢臺）園林博覽會園博園為例

楊 依，劉曉娜

市政公園基礎設施建設PPP模式風險識別及分擔博弈——以河北省第三屆（邢臺）園林博覽會園博園為例

楊 依1，劉曉娜2

（1.河北經貿大學，河北 石家莊 050000；2.邢臺市信都區(qū)財政局，河北 邢臺 054000）

針對PPP項目合作周期長、不可預見因素多、需要分析識別其全生命周期內潛在的主要風險因素做好防控與管理的特點，基于PPP項目融資風險分配基本原則，以河北省第三屆園林博覽會邢臺園博園PPP項目為實例，重點分析了其風險因素，并據此結果提出了項目前期、建設期、運營期各類風險的防范對策。

PPP項目；風險因素；防范對策；園博園

城市市政公園基礎設施建設項目在其全生命周期內始終存在著潛在風險，這種風險貫穿在融資、建設、運營及維護、回報等各階段，需要有效識別并及時防范。引入PPP模式，分清各自的權責與風險分擔，有利于形成市政項目市場化運作的可行路徑，為此類項目建設與發(fā)展積累經驗。

一、PPP運作模式與邢臺園博園PPP項目概況

（一）公共基礎設施建設的PPP運作模式

PPP是Public-Private Partnership的縮寫，是政府和社會資本在公共基礎設施項目中的一種伙伴合作關系。項目運作常通過決策樹從政府扶持政策、項目預期收益、風險分配控制、投資資金來源、改擴建需求以及期滿是否移交等幾個方面評判可行性，從而選出最優(yōu)的方式和路徑（如圖1所示）。

圖1 PPP項目運作模式選擇流程圖

（二）邢臺園博園PPP項目概況

邢臺作為河北省第三屆園林博覽會舉辦地，立足于邢臺市作為國家園林城市和京津冀南部的生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的定位，依托“五朝古都，十朝雄郡”的歷史積淀，將公園城市理念與生態(tài)修復和文化傳承相融合，把邢東采煤沉陷區(qū)作為園博園會址，將園博園項目建設與采煤沉陷區(qū)綜合整治統(tǒng)籌規(guī)劃，顯示出在環(huán)境治理和生態(tài)修復方面的決心和力度。

邢臺園博園項目由邢臺市東裕旅游開發(fā)有限公司（Public）聯合中選的社會資本方（Private）組建PPP項目公司，整體采用建設-運營-移交（即BOT）方式，樣板段采用委托運營（即O&M）方式，完成園博園投融資和建設、指定資產在PPP合同期內的運營維護以及合同期末的移交，是市政公園PPP運作模式的一個生動實踐案例（如圖2所示）。

圖2 邢臺園博園PPP項目運作管理模式

二、市政公園PPP項目風險因素識別

市政公園PPP項目因其合作周期長、不可預見因素多，需要對其全生命周期的潛在重大風險進行分析判別，揭示風險來源并識別風險程度，進而提出風險規(guī)避措施以減少風險損失。

（一）構建風險指標體系

PPP項目的風險一般可分為政府行為、政策、財務、建設、運營、收入、其他等七大類。為有效識別各類風險，根據城市市政公園基礎設施建設PPP項目全生命周期的特點，結合邢臺園博園項目案例及有關文獻分析，可將潛在的主要風險因素分為目標層、準則層、指標層，構建風險指標體系（見表1）。

表1 市政公園PPP項目風險指標體系

（二）確立風險指標權重

首先，運用層次分析法構建兩兩判斷矩陣，確定各層次元素的相對重要性。采用1-9標度及其倒數的標度法來判斷元素值（見表2）

表2 評價指標的標準分值表

然后，通過比對，構建判斷矩陣B如下：

構建項目前期風險中指標層的兩兩判斷矩陣如下：

構建項目建設期風險中指標層的兩兩判斷矩陣如下：

構建項目運營期風險中指標層的兩兩判斷矩陣：

最后，計算分析得出的各個指標權重的得分值，建立風險權重表（見表3）。

表3 基于層次分析法計算的PPP項目風險指標權重

三、市政公園PPP項目主體的風險分擔博弈

（一）風險分配原則

市政公園PPP項目風險分配應遵循以下三個原則：（1）最優(yōu)風險分配原則，即在法律約束和公共利益的考量下，應從最小成本和最有效管理的角度分配風險，承擔風險的一方有權決定處理風險和將風險最小化的策略和辦法；（2）風險收益等價原則，即對社會資本方要在考慮其承擔著風險管理成本和風險損失的同時，保證其獲得與風險相稱的回報；（3）風險可控原則，即風險損失上限應根據項目參與方的資金實力、技術能力、管理能力等因素設定，任何一方所承擔的風險都不能超過其承受能力，從而保證雙方長期持續(xù)穩(wěn)定的合作。

（二）風險分配流程

在PPP項目風險分配過程中，由于各方對風險的認識程度、控制能力、風險偏好不同，因此風險分擔的結果往往需要通過溝通協商和多次談判才能讓各方滿意。根據PPP項目操作經驗，結合學術界對風險分配機制的研究，可將風險分配劃分為三個階段，如圖3所示：

圖3 風險分配流程示意圖

第一階段主要是政府和社會資本之間自行承擔風險的分配。以邢臺園博園PPP項目為例，它由邢東新區(qū)管委會發(fā)起，在整體判別項目潛在風險因素的基礎上，政府方面對風險進行初步分析評估，將受雙方控制的風險作為自擔風險進行初級分配，一部分政府自留，其余部分協商分配給社會資本方；若社會資本方愿意承擔則相關風險轉移，若不愿意承擔則由雙方談判協商，談判一致則接受風險的一方承擔，未達成一致則作為共擔風險留到第二階段進行分配。

第二階段主要是政府與社會資本方對共同承擔風險的分配。此階段談判協商的具體流程如下：首先，考慮雙方風險偏好度，協商確定政府和社會資本在共擔風險中應分別承擔的比例；其次，社會資本方根據承擔風險比例，考慮是否向政府提出與風險因素價值相當的補償要求，如擔保、補貼或其他經營權等；最后，政府方面根據自身所擔風險的比例和社會資本方所提補償的要求作出決定，若不接受則啟動重新談判，直至雙方達成一致。

第三階段是風險跟蹤和重新分配?？紤]到PPP項目的復雜性和長期性，政府和社會資本都要對項目風險進行跟蹤，監(jiān)測項目建設和運營階段是否存在新的風險。相關協議應設置風險調整條款，若出現新的風險，應重新啟動風險分配機制以重新分配風險。

（三）風險分配框架

項目核心風險分配框架如下：項目公司為融資、建設、運營等商業(yè)風險的承擔主體；政府為設計、政府的政策變更及政府行為風險的承擔主體；政府和項目公司合理分配不可抗力風險等共擔風險。

四、市政公園PPP項目的風險防范措施

（一）項目前期風險的防范

1.防范政府行為風險的措施

（1）防范政府決策失誤。由于政府方決策失誤導致出現項目建設成本提升、運營難度加大等情況時，建議由政府方通過考核豁免、補償等方式承擔。

（2）防范項目審批延誤。項目審批滯后導致的潛在風險主要由政府方承擔，通過考核豁免、補償等機制承擔，但項目涉及上級部門審批導致審批滯后的，預留政府與項目公司/社會資本的協商解決機制。

（3）防范政府干預。建議在PPP合同中明確約定政府方責任與義務，明確政府方無正當理由不得干預項目公司日常管理，但應為政府方對項目公司的合理監(jiān)管預留途徑。

（4）防范政府信用風險。在PPP合同中約定違約賠償機制、提前中止/終止機制等，遇有政府不履行合同約定內容時，社會資本方/項目公司可要求政府方賠償，或提出提前中止意向。

（5）防范征用/公有化。在PPP合同中約定賠償機制、提前中止/終止機制等，當項目資產、設施被征用時，政府方應給予社會資本方/項目公司必要的經濟補償。

2.防范政策風險的措施

（1）防范稅收調整造成的風險。國家、省級稅收政策調整導致稅費成本變化時，風險由雙方共擔，可適時啟動調價機制；由邢臺市本級政府提出的稅費調整，風險由政府方承擔，若導致項目公司成本增加時，增加部分可約定由政府方補助，或政府與社會資本方/項目公司另行協商解決。

（2）防范法律變更引起的風險。項目實施機構應制定應急預案，在合作期內如遇國家法律、法規(guī)及相關政策發(fā)生重大變化，對項目合同的履行造成實質性影響，項目公司應積極與項目實施機構協商，啟動應急預案，采取合理措施避免各方的損失擴大。

（3）防范法律及監(jiān)管體系不完善造成的風險。在PPP合同中預留必要的調整銜接機制，當出現由于法律、監(jiān)管體系不完善導致項目執(zhí)行困難時，政府與社會資本方/項目公司可通過友好協商、簽訂補充協議方式等，對原合同中不適用條款進行調整、補充。

3.防范融資風險的措施

針對此種風險，政府方可以對項目公司的融資資金都做細化要求，項目公司/中選社會資本可以明確政府部門需提供的融資協助事項，同時應優(yōu)化項目本身方案，積極尋找融資方介入本項目，探索多種市場化融資方式，如發(fā)行企業(yè)債券、中期票據、項目收益?zhèn)?。在約定產品價格時應考慮預期利率和通脹的波動對成本的影響，工程實施過程中分步投入的資金可分步融入，從而降低融資成本。

4.防范設計風險的措施

本項目設計工作由政府方完成，當由于設計不當導致建設成本提升、運營難度加大時，其風險由政府方通過考核豁免、補償等方式承擔。建議提升工程設計文件審批的時效性和有效性，嚴格把關設計方案。

（二）項目建設期風險的防范

1.防范土地獲取風險的措施

政府方負責向社會資本方提供“無法律障礙”的場地，無限制的土地使用權，由于征拆補償引發(fā)的風險政府方應提供附加現場保障/協助等，確保項目正常建設、運營。當發(fā)生由于土地獲取原因導致工期延誤等情況時，建議政府方通過考核豁免等方式承擔。

2.防范質量、安全等風險的措施

政府方通過提取履約擔保方式約束項目公司，項目公司需投入必要成本保證施工質量及安全措施，可通過購買人身安全、資產保險等方式來轉移可能的危害。項目公司要做好解決工程缺陷預案，可在工程費用之外預留維修保證金或質量保證金。同時，政府或項目公司還要對整個工程進度特別是對關系整體質量的控制工程進行常態(tài)化的過程管理和監(jiān)督。

3.防范環(huán)保風險的措施

政府方通過提取履約擔保方式約束項目公司，項目公司需投入必要的環(huán)保成本確保項目建設符合當地環(huán)境標準。

4.防范完工風險的措施

政府方通過提取履約擔保方式約束項目公司，項目公司應通過選擇有經驗的或可靠的承包商、采取專業(yè)分包方案、設置竣工擔?；蜻`約金等方式加以防范，合理安排工期和階段性質檢，編制施工組織計劃并嚴格執(zhí)行來保障項目進度和質量。

（三）項目運營期風險的防范

1.防范運營風險的措施

項目實施機構通過公開招標的方式依法選擇具有豐富運營經驗和較高管理水平的社會資本，并定期對項目服務進行績效評價，根據績效考核結果付費。實施機構及政府相關部門應加大對項目運營初期的風險把控，同時明確項目公司負責運營的全部成本，在項目合同中列入政府直接介入條款，一旦有重大經營風險或者財務風險對債權人利益產生威脅或侵害時，項目公司的經營管理權與股東權利可由政府代為行使，并且按照政府要求改善管理、增加投入。對項目公司而言，應積極借鑒國內外先進的運營管理經驗，引進高端運營管理人才，提高其經營管理能力，降低運營成本。項目公司應加強資產監(jiān)控力度，防止資產流失。

對于運營維護材料價格上漲風險，項目公司可以通過實行供應鏈成本管理，把成本管理前移到供方，推動供方加強成本管理，同時建立完善的成本管理體系；也可考慮尋求新的供應渠道、制定消耗定額等措施防范物價風險。

2.防范收益風險的措施

在PPP合同中約定，合作期內政府方在邢臺市范圍內不新建、改擴建類似項目，對本項目設置最低需求量和超額收益分享機制，明確調價機制、方式、計算公式等，對于可行性缺口補助部分約定支付時間和延期付費責任等。

五、結語

市政公園項目采用PPP運作模式，是以拓寬供給渠道、減輕政府財政負擔為宗旨進行項目風險分配優(yōu)化，從而更好地發(fā)揮市場機制，提高運營水平。邢臺園博園PPP項目的成功，促進了政府職能的轉變，實現了打造文化旅游新地標的目標，其風險識別與分擔案例為市政公園基礎設施建設提供了有益的借鑒。

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The PPP Model Risk Identification and Prevention of Urban Municipal Park Infrastructure Construction—Base on Xingtai Garden Expo Park of the Third Hebei Garden Exposition

YANG Yi1，LIU Xiao-na2

(1.Hebei University of Economics and Business,Shijiazhuang 050000,China；2.Xindu Finance Bureau of Xingtai, Xingtai 054000,China)

The PPP projects have a long cooperation cycle and many unpredictable factors. Analyses need to be done to identify the full-life cycle of potential major risk factors and conduct prevention and control and management. Based on financing risk distribution principles of PPP projects, this paper takes Xingtai Garden Expo Park of the Third Hebei Garden Expo as an example, to analyze the risk factors and concludes the countermeasures to prevent various risks in the early stage, construction period and operation period.

PPP project, risk factors, preventive measures, Garden Expo park

F283

A

1008—6129（2022）04—0081—07

2022—06—27

楊依（1995—），女，河北邢臺人，河北經貿大學2021級在讀研究生。