地方政府債務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與風(fēng)險預(yù)警研究

聶 穎， 郭艷嬌

(1. 沈陽師范大學(xué) 國際商學(xué)院， 沈陽 110034； 2. 遼寧財政科學(xué)研究所， 沈陽 110031)

近年來，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了令人矚目的成就，社會生產(chǎn)能力迅速提升。作為彌補(bǔ)財政赤字的手段，地方政府債務(wù)在地方公共服務(wù)、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和資源有效配置方面發(fā)揮著重要作用。然而，隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府債務(wù)對私人投資和消費(fèi)會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，不斷增加的債務(wù)本息也會加重地方稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，這些問題將在一定程度上影響地方經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。研究表明，政府負(fù)債率過高會抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府債務(wù)與GDP比值低于60%時，經(jīng)濟(jì)增長率較高；超過90%時，經(jīng)濟(jì)增長率較低。適度控制舉債規(guī)模成為社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)[1]。近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大較快。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2016年底，我國地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，而截至2021年6月末，全國地方政府債務(wù)余額已達(dá)27.58萬億元[2]。在沒有考慮隱性債務(wù)的情況下，地方政府債務(wù)增速明顯，債務(wù)風(fēng)險不斷增加。在債務(wù)規(guī)模持續(xù)高速增長過程中，一旦債務(wù)風(fēng)險沒有得到有效控制，將對財稅體制和社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊，甚至影響整個社會體系的正常運(yùn)行。因此，正確處理地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向推動，有效防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，是一個長期性的研究課題。

一、地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的核心驅(qū)動因素

我國地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張既有內(nèi)在的制度性、體制性因素，也有外在的基礎(chǔ)性、助推性因素。目前來看，這些核心驅(qū)動因素沒有發(fā)生本質(zhì)改變，并且在未來一段時間內(nèi)，仍是地方政府債務(wù)管理和優(yōu)化的重點(diǎn)。

1. 地方財力與事權(quán)制度性匹配失衡是地方政府債務(wù)擴(kuò)容的內(nèi)因動力

在我國現(xiàn)行的制度框架下，獨(dú)特的財政分權(quán)模式成為地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的重要因素[3]。地方財權(quán)與事權(quán)均衡匹配困難的一個主要原因是，我國分稅制在設(shè)計之初是以地方經(jīng)濟(jì)和各級政府職能同質(zhì)化為前提的，而在現(xiàn)實(shí)中，全國各地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會環(huán)境、自然條件、人口數(shù)量等都不盡相同，要求地方政府通過發(fā)展自身財源來滿足財政支出要求，與現(xiàn)實(shí)國情存在一定沖突，在財力上移、財政事權(quán)逐漸下放的制度環(huán)境中，做到財權(quán)與事權(quán)相匹配相對困難[4]。由政府間財政關(guān)系改變形成的財權(quán)與事權(quán)失衡問題，導(dǎo)致地方政府財政支出比例上升，收入減少，地方財力自由度下降；與此同時，使更多的基礎(chǔ)設(shè)施以及文教衛(wèi)生等公共產(chǎn)品支出由地方承擔(dān)，地方政府在改善民生、環(huán)境治理等方面投入大量資金[5]，為解決財政缺口而舉借債務(wù)，彌補(bǔ)財政直接投資不足。

近年來，我國進(jìn)行了全面營改增、推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、上級轉(zhuǎn)移支付不需要地方配套等一系列改革，一定程度上縮小了地方財政收支缺口，但沒有從本質(zhì)上解決這一問題，事權(quán)和財力不匹配甚至倒掛的現(xiàn)象仍然存在。自2015年新預(yù)算法實(shí)施以來，對地方政府債務(wù)采取了限額控制管理。在具體操作中，仍然存在框架內(nèi)融資額度不能完全滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求的情況，一些地方政府開始變相采用框架外平臺舉債融資[6]。財力、事權(quán)垂直上的不平衡，使地方政府支出超出其財政收入所能承載的壓力，如圖1所示。事實(shí)上，多年來地方與中央財政之間博弈持續(xù)存在，地方政府在資源、財權(quán)乃至政策的具體制定與執(zhí)行方面具有很大的策略空間和操作余地[7]，為滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求，多渠道、多方式舉債成為地方政府履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)事權(quán)、獲取財政資源的重要途徑。

圖1 地方政府一般公共預(yù)算收支匹配缺口數(shù)據(jù)來源：相應(yīng)年份《中國統(tǒng)計年鑒》。

2. 多維度預(yù)算軟約束是地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)膨脹的體制性因素

理論上，地方政府舉債面臨著多重約束：一是預(yù)算約束，即當(dāng)一個預(yù)算約束體的支出超過它所能獲得的收益時，預(yù)算約束體應(yīng)該被清算而破產(chǎn)；二是同級間的約束，主要表現(xiàn)為人大對政府舉債的監(jiān)督約束；三是市場約束，主要表現(xiàn)為能否通過市場機(jī)制融通資金以及合理控制融資成本。

在實(shí)踐中，上述幾個方面均呈現(xiàn)不同程度的軟約束。從預(yù)算約束看，一方面，地方政府為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、達(dá)到政績考核要求，進(jìn)行大量超出當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算的投資活動。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下沒有地方政府破產(chǎn)的先例，地方政府仍然可以預(yù)期中央財政會作為“最后兜底人”償還其無法完全償還的負(fù)債。在這一過程中，地方政府往往具有機(jī)會主義傾向，兜底性質(zhì)的隱形擔(dān)保所形成的軟約束，誘發(fā)了責(zé)任跨域轉(zhuǎn)移以及官員任期跨期卸責(zé)，助推了地方政府的舉債動機(jī)[8]。另一方面，在財力不足情況下，地方政府承擔(dān)各種政策性責(zé)任，某些過度負(fù)債行為往往會被默許。上下級官員存在政績與利益上的一致性，為提高系統(tǒng)內(nèi)政績，上級政府往往不會嚴(yán)格約束下級政府的舉債行為，形成上級政府的預(yù)算軟約束，達(dá)到一定程度后會導(dǎo)致地方政府支出擴(kuò)張，從而產(chǎn)生過度舉債。而同級間的軟約束主要表現(xiàn)為地方人大對同級財政預(yù)算的決策和監(jiān)督有限，不能決定預(yù)算支出的具體用途，對政府融資平臺等隱性舉債融資約束力度則更小。在市場層面，預(yù)算軟約束主要表現(xiàn)為國有銀行習(xí)慣性將地方政府視為安全的借款人，認(rèn)為其會履行債務(wù)人還款義務(wù)，其中區(qū)域城商行更是受當(dāng)?shù)卣绊戄^多的“錢袋子”，為地方財政提供了大量信貸資產(chǎn)。上述多維度的預(yù)算軟約束，助長了地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。

3. 城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)均等化的需求是地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的基礎(chǔ)性因素

我國已進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，工業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，人口向核心城市集聚，人口跨區(qū)域流動規(guī)模持續(xù)上升[9]。城市擴(kuò)張對基礎(chǔ)設(shè)施及交通、能源和教育、醫(yī)療等高質(zhì)量公共服務(wù)均等化需求不斷增加，地方政府為吸引人口流入，也傾向于增加公共服務(wù)供給。城鎮(zhèn)化率和區(qū)域常住人口的變動，對財政資金需求存在顯著影響，城鎮(zhèn)化所形成的城鎮(zhèn)人口密度上升，使地區(qū)公共服務(wù)需求明顯增加。由于在短期內(nèi)城鎮(zhèn)人口密度上升所造成的公共品擁擠缺口，往往超過新增人口規(guī)模經(jīng)濟(jì)所帶來的稅收增加，故增加地方財政公共支出成為剛性需求[10]。我國雖然存在多元化的投資主體，但政府投資仍然處于主導(dǎo)地位，這便形成了地方政府債務(wù)擴(kuò)張的基礎(chǔ)性因素[11]。不同于西方國家主要依靠稅收、價格調(diào)節(jié)機(jī)制來提供均等化的公共服務(wù)，我國地方政府為滿足這些需求，更多地是需要地方財力支持[12]。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提供高質(zhì)量公共服務(wù)的需求，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的一個主要原因。中國大多數(shù)省份的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模因政府融資而產(chǎn)生明顯變化[13]，城市大規(guī)模擴(kuò)張建設(shè)提高了政府負(fù)債率，新城建設(shè)明顯擴(kuò)大了地方政府債務(wù)規(guī)模[14]。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)過程也是地方政府?dāng)U大公共服務(wù)供給的過程，可使地方政府財政壓力迅速增加，對地方政府債務(wù)規(guī)模增速的正向影響顯著。

4. 隱性金融分權(quán)是地方政府關(guān)聯(lián)隱性債務(wù)蔓延的助推性因素

在中央政府“修明道、堵暗道”的地方政府債務(wù)治理框架下，地方政府理論上應(yīng)該通過發(fā)行政府債券籌集資金，但在操作環(huán)節(jié)上地方政府債券有較為嚴(yán)格的限額規(guī)定及審核要求[15]。在此背景下，一方面，地方政府往往運(yùn)用本層級的金融資源配置權(quán)和控制權(quán)影響地方金融資源分配，變相采用多種金融工具以及市場主體進(jìn)行負(fù)債融資，借助地方政府控股的城商行、融資平臺、影子銀行、地方國企等可控資源，采用資管、信托、租賃等形式進(jìn)行非標(biāo)融資，并將所募資金以債權(quán)、股權(quán)等形式投入融資平臺等主體，形成隱性債務(wù)[16]。同時，對于市政道路、管網(wǎng)工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則借助城投債、銀行貸款、PPP、投資引導(dǎo)基金等金融工具，以購買服務(wù)、政府補(bǔ)貼、承諾回購和固定回報等手段變相進(jìn)行財政兜底[17]。地方政府有能力在金融方面干預(yù)控股城商行等地方金融機(jī)構(gòu)的信貸配置，同時城商行也存在信貸資源的體制性偏好，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留信貸資源，積極參與各類融資項(xiàng)目，甚至規(guī)避國家政策限制將資金轉(zhuǎn)移到表外形成隱性負(fù)債。另一方面，國有企業(yè)是地方政府關(guān)聯(lián)隱性債務(wù)的一個潛在領(lǐng)域。地方政府與國有企業(yè)利益緊密相關(guān)并擁有其終極產(chǎn)權(quán)，國企的經(jīng)營規(guī)模和利潤水平與地方財政收入和官員政績緊密相關(guān)，地方金融機(jī)構(gòu)面對國企的貸前審查和逾期催收往往不嚴(yán)格，甚至在負(fù)債率超過警戒線的情況下，仍然默許企業(yè)借新還舊來推遲債務(wù)風(fēng)險暴露。發(fā)生債務(wù)違約時，地方政府通常干預(yù)地方金融機(jī)構(gòu)為國企“輸血”，削減地方金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營利潤，導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險加大，超預(yù)算限額之隱性債務(wù)快速蔓延[18]。

此外，在監(jiān)管制度等方面，發(fā)行債務(wù)審批、債務(wù)資金監(jiān)管以及償還機(jī)制不完善也助推了債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。地方債監(jiān)管效果一定程度上取決于地方政府的遵從度，地方政府只有不打折扣地全面執(zhí)行中央文件，政府債監(jiān)管有效性才能提高。

二、地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

發(fā)行地方政府債務(wù)是一定時限內(nèi)地方政府提供均等化、高質(zhì)量公共產(chǎn)品，進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，因而研究地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系具有重要意義。從全球視角來看，大量關(guān)于地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的研究興起于2008年世界金融危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展正向促進(jìn)、負(fù)面影響和具有非線性關(guān)系的理論觀點(diǎn)均有存在。

1. 地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)與推動

理論上看，凱恩斯主義學(xué)派的傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，私人資本往往不愿意進(jìn)入投資大、回收期長的公共投資項(xiàng)目，而地方政府舉債成本一般較低，有利于提高地區(qū)公共服務(wù)水平，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)證明，我國地方政府債務(wù)在撬動投資以及對全年GDP增長方面均具有明顯拉動作用[19]，地方政府債務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在顯著正相關(guān)關(guān)系，但地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動效應(yīng)隨著債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大逐漸呈收斂趨勢[20]。事實(shí)上，地方政府債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長有著諸多前提條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征、政府性基金收入水平等，都是影響其正向促進(jìn)作用的重要因素。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于下行周期時，大力發(fā)行地方政府債券可以抵消經(jīng)濟(jì)的衰退，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生正向拉動效應(yīng)，使國民經(jīng)濟(jì)盡快走出衰退期[21]。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、金融扶持力度大和人口流出集中等地區(qū)，通過地方政府債務(wù)增加政府投資也對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長具有明顯拉動作用[22]。在政府性基金收入方面，一些地方政府通過壓縮城市商品房建設(shè)用地間接推動土地價格上漲，以期使土地財政收入水平增加，并且以土地或土地財政收入為抵押擔(dān)保發(fā)行地方政府債券，通過政府投資加強(qiáng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動區(qū)域工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加政府性基金收入水平。當(dāng)土地市場降溫、國有土地使用權(quán)出讓、收入增速下降時，地方政府性基金收入會出現(xiàn)明顯下滑，地方綜合財力面臨縮水壓力，在這種環(huán)境下地方政府債務(wù)可以對沖本級政府性基金收入下滑，以政府投資加強(qiáng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[23]。

2. 地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擠出與制約

與凱恩斯主義學(xué)派不一樣，古典學(xué)派認(rèn)為，地方政府債務(wù)資金長期來看具有擠出效應(yīng)，即地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張占據(jù)大量地方金融資源，促進(jìn)可貸資金需求增加，提高市場利率，最終將一些私人資本擠出投資范疇，具體如圖2所示。

圖2 地方政府債務(wù)的擠出效應(yīng)

民間投資不足會使地方經(jīng)濟(jì)增速下降，在一定條件下可以演繹為負(fù)相關(guān)關(guān)系。Kumar等選取40年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析多國地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的影響，研究結(jié)果顯示，地方政府債務(wù)水平較高的國家在隨后40年的經(jīng)濟(jì)增速相對放緩，最終得出地方政府債務(wù)水平較高會導(dǎo)致私人資本退出，從而使經(jīng)濟(jì)增長放緩的研究結(jié)論[24]。劉哲希等選取我國內(nèi)地31個省(自治區(qū)、直轄市)的隱性債務(wù)進(jìn)行估算，并考察了地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的影響，結(jié)果表明：隱性債務(wù)對民間投資的擠出效應(yīng)更為明顯[25]，過高的隱性債務(wù)率會使地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)向影響加強(qiáng)。此外，在金融秩序和政府經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)方面，地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會形成一定影響[26]。地方政府債務(wù)規(guī)?？焖贁U(kuò)張影響財政金融體系正常運(yùn)行，地方政府債券所形成的債務(wù)貨幣化，導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量快速大規(guī)模增加而誘發(fā)通脹，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。地方政府債務(wù)占GDP的比重過高造成政府的本金利息兌付負(fù)擔(dān)加重，持續(xù)的借新還舊使債務(wù)總額不斷增加，稅收及各項(xiàng)財政收入一旦難以支撐則存在著資金鏈斷裂的可能，從而擾亂地方經(jīng)濟(jì)正常秩序。長期來看，地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)容會增加地方財政壓力和金融秩序的不確定性，影響地方政府公共支出水平，從而影響經(jīng)濟(jì)增長[27]。

3.政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的閾值門檻非線性關(guān)系

綜上，地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用存在兩種機(jī)制，既有促進(jìn)和推動作用，也有擠出和制約作用，因此需要對地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長之間的非線性關(guān)系進(jìn)行深入分析。地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)推動作用存在明顯的前提條件，國債規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長之間存在最優(yōu)債務(wù)非線性關(guān)系，最優(yōu)值應(yīng)該是國債正凈效應(yīng)最大化時的國債規(guī)模，一旦超過臨界點(diǎn)，將形成陡峭的正效應(yīng)下滑曲線[28]。事實(shí)上，在地方政府債務(wù)規(guī)模對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)由正轉(zhuǎn)負(fù)的非線性過程中存在一個均衡點(diǎn)，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)水平低于此均衡點(diǎn)時，發(fā)行地方政府債務(wù)的資金通過公共投資完善基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)增長有正向的拉動作用，隨著負(fù)債率的升高，這種對經(jīng)濟(jì)的正向拉動作用逐漸減弱；當(dāng)債務(wù)率高于臨界值之后，原本正向顯著的經(jīng)濟(jì)增長促進(jìn)作用基本趨近于無；當(dāng)?shù)胤秸?fù)債與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值達(dá)到一定水平時，即形成促進(jìn)和抑制經(jīng)濟(jì)增長的拐點(diǎn)[29]。也就是說，這種非線性關(guān)系表現(xiàn)為地方政府債務(wù)規(guī)模的門檻效應(yīng)，并與經(jīng)濟(jì)增長基本上呈倒U形關(guān)系：當(dāng)債務(wù)余額與GDP比值在較低水平時，有利于經(jīng)濟(jì)增長；若債務(wù)規(guī)模超過這一門檻值，負(fù)效應(yīng)逐漸增加，并最終成為經(jīng)濟(jì)增長的阻礙因素。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，地方政府對地區(qū)全要素生產(chǎn)率增長也有明確的門檻效應(yīng)，如果債務(wù)水平已經(jīng)超過門檻值，則會對全要素生產(chǎn)率產(chǎn)生顯著的抑制作用。財政獨(dú)立性高的地區(qū)債務(wù)承載能力強(qiáng)，其門檻值相對較高[30]。此外，從地方政府債務(wù)主要投向的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域來看，如果基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模投資長期依賴地方政府舉債，會造成政府債務(wù)過多過快增長。債務(wù)率升高、財政還本付息壓力增加，會導(dǎo)致企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用將會明顯減弱。可見，地方政府債務(wù)是一把雙刃劍，債務(wù)規(guī)模適度有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，過度負(fù)債則會增加地方財政風(fēng)險，在未來會給社會帶來不穩(wěn)定因素。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險的識別與預(yù)警

地方政府債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L是我國政府債務(wù)總體規(guī)模擴(kuò)大的主要原因，從層級來看，我國政府債務(wù)風(fēng)險主要來源于地方政府舉債。地方政府債務(wù)本息負(fù)擔(dān)最終歸于三種方式：一是常規(guī)的借新還舊；二是由財政資金按時還本付息；三是如果借新還舊無法延續(xù)，地方財政難以支撐債務(wù)本息，導(dǎo)致債務(wù)違約。地方政府債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為財政收入不足以支撐當(dāng)期財政支出所形成的資不抵債，政府和居民負(fù)擔(dān)超常規(guī)增長導(dǎo)致償付能力不足。其中，債務(wù)規(guī)模作為中間變量，使債務(wù)風(fēng)險不斷上升，一旦風(fēng)險得不到有效控制，不僅會影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，甚至可能轉(zhuǎn)為全省或全國性風(fēng)險。因此，地方政府債務(wù)風(fēng)險的識別與預(yù)警防控，是確保地方政府債務(wù)融資對經(jīng)濟(jì)發(fā)展正向推動作用有效發(fā)揮的重中之重。

1. 以分散指標(biāo)法為基礎(chǔ)進(jìn)行多樣化模型動態(tài)風(fēng)險綜合預(yù)警

地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估早期主要采用基于地方財政數(shù)據(jù)構(gòu)建的評價指標(biāo)，這些指標(biāo)反映政府債務(wù)規(guī)模與財政收入之間的關(guān)系，如負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、利息支出率、債務(wù)依存度、資產(chǎn)負(fù)債率、擔(dān)保債務(wù)比重等指標(biāo)。《馬斯特里赫特條約》設(shè)定的警戒線，一直被諸多國家作為判定政府債務(wù)風(fēng)險的量化依據(jù)，同時在實(shí)際應(yīng)用過程中各國也紛紛建立預(yù)警指標(biāo)體系，建立債務(wù)風(fēng)險“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)，設(shè)定利息支出率、債務(wù)率等指標(biāo)的警戒線，將地方政府債務(wù)與償債能力掛鉤，進(jìn)行地方政府債務(wù)風(fēng)險管理。我國地方債務(wù)風(fēng)險評價體系的設(shè)計普遍在指標(biāo)法基礎(chǔ)上進(jìn)行動態(tài)綜合分析，在建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警評價體系的同時，運(yùn)用模糊綜合評價方法進(jìn)行預(yù)測，采用橫向類比債務(wù)風(fēng)險區(qū)間劃分方法進(jìn)行地方債風(fēng)險分析，并建立債務(wù)可持續(xù)性預(yù)測理論模型[31]。在采用負(fù)債率、債務(wù)率和再融資率等指標(biāo)識別和預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時，根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)增速的情景假定，就債務(wù)壓力測試開展預(yù)警和動態(tài)研究[32]。在實(shí)證定量研究方面，在地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上，采用因子分析法、層次分析法、客觀熵值法等。其中，因子分析法構(gòu)建單一主體地方政府債務(wù)風(fēng)險生成模型，將債務(wù)指標(biāo)體系與地方經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、政府財政負(fù)擔(dān)和居民收入負(fù)擔(dān)等外部負(fù)擔(dān)情況相結(jié)合，從內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部負(fù)擔(dān)來分析地方政府動態(tài)償債能力[33]。層次分析法建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，在地方政府債務(wù)風(fēng)險框架下，將GDP增長率、負(fù)債率、財政自給率等風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)分別納入宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、債務(wù)壓力和償債能力三個子系統(tǒng)，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀評價及動態(tài)預(yù)警[34]?？陀^熵值法通過分層指標(biāo)權(quán)重測算省級財政債務(wù)清償能力，同時建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管和量化評級[35]。

2. 運(yùn)用模型測算法分析地方政府債務(wù)信用控制違約風(fēng)險

地方政府債務(wù)風(fēng)險測算最常用的是由美國KMV公司開發(fā)的信用監(jiān)測模型，即KMV模型，采用多種信用風(fēng)險測度的計量工具，并將期權(quán)定價理論用于預(yù)測機(jī)構(gòu)違約概率，因其所需數(shù)據(jù)簡單且可以測度單個資產(chǎn)風(fēng)險，在地方政府信用風(fēng)險研究中使用較多。我國學(xué)者運(yùn)用模糊期權(quán)的KMV模型分析地方政府債務(wù)風(fēng)險時進(jìn)行了積極探索，依據(jù)正態(tài)分布計算的違約概率，以計量工具模擬地方政府可支配財政收入分布情況，并運(yùn)用KMV模型對地方政府債券最優(yōu)發(fā)行規(guī)模和違約概率進(jìn)行了推測[36]。KMV模型機(jī)理在于債務(wù)人可以將一定比例的財力“轉(zhuǎn)移”給債權(quán)人，即如果地方政府財力可以償還到期債務(wù)的本息和，那么地方政府債務(wù)就不會違約。在運(yùn)用KMV模型評估地方政府債務(wù)違約風(fēng)險時，需計算地方財政收入，即稅收收入、土地出讓收入和其他收入[37]，同時還需評估政府資產(chǎn)財力作為償債保障，包括流動性資產(chǎn)和固定資產(chǎn)，其中國有資產(chǎn)是地方政府財力的重要來源[29]。何德旭等在分析地方政府債務(wù)風(fēng)險時，運(yùn)用KMV模型評估各省市地方政府債務(wù)違約風(fēng)險，采用灰色系統(tǒng)理論的GM(1，1)模型預(yù)測2020—2025年地方政府債務(wù)余額，以債務(wù)率反推可擔(dān)保地方政府財力的比例，并對“十四五”期間我國地方政府債務(wù)違約風(fēng)險進(jìn)行了壓力測試，實(shí)現(xiàn)了對地方政府債務(wù)模型化風(fēng)險預(yù)警的動態(tài)化研究[38]。

3. 從事后監(jiān)控推進(jìn)到事前預(yù)警進(jìn)行風(fēng)險防控量化分析

分稅制改革初期，我國地方政府債務(wù)長期借助地方政府舉債融資平臺在表外隱性擴(kuò)張。2011—2013年，審計署通過大規(guī)模債務(wù)審計對地方政府債務(wù)的發(fā)行渠道和存量規(guī)模進(jìn)行全面排查，得到的相關(guān)數(shù)據(jù)仍沒有形成連續(xù)的時間序列，而通過分割離散的數(shù)據(jù)信息難以建立系統(tǒng)的風(fēng)險預(yù)警體系。這期間的預(yù)警研究大多為指標(biāo)法的“事后監(jiān)管”，其基于分散化的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，預(yù)警時點(diǎn)后置，警戒值的設(shè)定多借鑒其他國家標(biāo)準(zhǔn)且不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的動態(tài)變化，難以實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險的實(shí)時監(jiān)測。隨著地方政府債務(wù)治理逐漸透明化、制度化，對納入預(yù)算監(jiān)管的地方政府債務(wù)實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)格的增量管控，已經(jīng)具備在技術(shù)層面建立地方政府債務(wù)“事前預(yù)警”機(jī)制的基礎(chǔ)條件[39]?！笆虑邦A(yù)警”量化分析方法的目的在于，將風(fēng)險評估時點(diǎn)前移至風(fēng)險出現(xiàn)之前兩年以上，以便政府決策層能夠提前判斷風(fēng)險發(fā)生的源頭所在，采取更有針對性的措施提前抑制風(fēng)險發(fā)生[40]。其中，預(yù)警量化的線性分析通過設(shè)定一系列覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治等各方面的風(fēng)險因素指標(biāo)體系，以計量方法對各類指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)線性分析，從而得到整體風(fēng)險程度的綜合量化指標(biāo)。而對于風(fēng)險預(yù)警的非線性量化評估，主要采用灰色關(guān)聯(lián)度測算分析指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)度和各影響因素的非線性關(guān)系，也可以采用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型和灰色關(guān)聯(lián)相結(jié)合的方法建立地方政府債務(wù)預(yù)警和評估體系，構(gòu)建地方政府顯性、隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，對地方政府債務(wù)違約風(fēng)險進(jìn)行前期預(yù)測[41]。無論是線性還是非線性動態(tài)量化分析，都實(shí)現(xiàn)了預(yù)警時點(diǎn)前移。其中，線性方法通過由上而下的風(fēng)險指數(shù)動態(tài)測定風(fēng)險走勢，非線性方法則側(cè)重深入分析債務(wù)風(fēng)險的主導(dǎo)原因，均有利于屬地化的地方政府債務(wù)相機(jī)管理。

四、結(jié)論與展望

我國地方政府債務(wù)從銀行信貸、地方融資平臺、財政部代理到地方自主發(fā)行，本質(zhì)上是在“激勵”與“控制”之間的權(quán)衡過程中推進(jìn)地方政府債務(wù)體系的規(guī)范化、透明化，以充分發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高民生福利的正效應(yīng)。從財政金融體制、預(yù)算管理、隱性特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個維度，解釋地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)容的原因和來源渠道。債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張對經(jīng)濟(jì)增長的影響是多方面的，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)在加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警防范的同時，通過結(jié)構(gòu)性改革措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，確保財政收入水平穩(wěn)步提高。

1. 矯正隱含的制度性錯配，理順政府間財力、事權(quán)及預(yù)算軟約束

在財政體制安排方面，地方政府承擔(dān)了大量的事權(quán)，但沒有穩(wěn)定的財權(quán)、財力相匹配，這是地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大的重要內(nèi)因。所以要防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，必然要進(jìn)行財政體制優(yōu)化，改變傳統(tǒng)模式隱含的制度性錯配。首先，深化財政體制改革，合理界定地方公共產(chǎn)品與全國性公共產(chǎn)品。上劃部分全國性事權(quán)，明確劃分中央和地方政府在投資事權(quán)上的責(zé)任邊界，下沉財力，賦予地方政府相對獨(dú)立的財權(quán)，健全的地方稅收體系，通過制度設(shè)計使各級政府的收入來源與所提供的公共服務(wù)相匹配，從根本上解決地方政府財政缺口問題。其次，要關(guān)注地方公共產(chǎn)品與服務(wù)的外溢效應(yīng)，關(guān)注重點(diǎn)地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險。對于承擔(dān)較多全國性國防、科研、教育、能源物質(zhì)供給等非稅源性公共產(chǎn)品的地區(qū)，其資源配置結(jié)構(gòu)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征不利于地方稅收水平的提高且具有明顯外溢效應(yīng)。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府債務(wù)依賴性相對較高，財政壓力較大，需要適度增加財政支持，對體制設(shè)計中存在的各地區(qū)經(jīng)濟(jì)同質(zhì)化的前提假設(shè)進(jìn)行調(diào)整。此外，改變政府預(yù)算軟約束需要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的透明度，明確政府轉(zhuǎn)移支付的使用方向，加強(qiáng)對地方政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金來源渠道和配套資金的管理，有效控制轉(zhuǎn)移支付對地方政府投資行為的撬動效應(yīng)。同時，應(yīng)在各級政府間強(qiáng)化“一級政府舉債，一級政府償還”理念，并在政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算之間建立“防火墻”機(jī)制，防止地方政府債務(wù)擾亂正常財政秩序，倒逼上一級政府的事后救助，促使地方政府在舉債和債務(wù)償還方面建立符合本地區(qū)財政實(shí)力的合理預(yù)期。

2. 合理控制舉債規(guī)模，以數(shù)值型舉債規(guī)則強(qiáng)化債務(wù)決策約束機(jī)制

防范地方政府債務(wù)風(fēng)險并不等同于降低地方政府債務(wù)余額，而是要建立公開透明的舉債規(guī)則來合理控制債務(wù)規(guī)模，構(gòu)建科學(xué)有效的決策約束機(jī)制和債務(wù)風(fēng)險長效防控機(jī)制。建立健全可量化的數(shù)值型債務(wù)規(guī)則：一是合理設(shè)定地方政府債務(wù)存量占GDP的比重，舉債規(guī)模要與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政償還能力相適應(yīng)；二是提取一定比例的收入盈余資金作為預(yù)防性政府債務(wù)風(fēng)險基金，用于未來可能發(fā)生的顯性或隱性債務(wù)支出，增加抵御風(fēng)險能力；三是嚴(yán)格平衡預(yù)算規(guī)則，強(qiáng)化地方政府債務(wù)融資預(yù)算機(jī)制約束。由于一般債券計入公共財政預(yù)算赤字，要嚴(yán)格限制政府赤字占GDP和結(jié)構(gòu)性赤字占GDP比重，保持經(jīng)常性財政收入和支出平衡。赤字率在規(guī)則上是衡量債務(wù)收益和風(fēng)險的警戒線，同時也是影響政府決策預(yù)期的心理線，一旦被突破，容易形成各地區(qū)間的傳染效應(yīng)，形成政府債務(wù)對一般預(yù)算支出項(xiàng)目的擠占[42]。數(shù)值型舉債規(guī)則公開透明并具有可預(yù)見性，有利于對政府舉債規(guī)模和綜合成本的有效控制。此外，政府投資項(xiàng)目是地方政府發(fā)行債券的源頭，對于涉及舉債融資的項(xiàng)目，要強(qiáng)化項(xiàng)目決策管理，通過財務(wù)指標(biāo)分析建立低效項(xiàng)目退出機(jī)制。注重公共投資項(xiàng)目的成本和收益，根據(jù)項(xiàng)目效益的外溢性強(qiáng)弱確定債券發(fā)行規(guī)模，將債務(wù)資金投向從傳統(tǒng)的市政基建轉(zhuǎn)為向教育、醫(yī)療、保障房建設(shè)等方面傾斜，為跨區(qū)域的要素流動提供高質(zhì)量公共服務(wù)。同時，嚴(yán)禁建設(shè)高污染、高能耗的形象工程、政績工程以及與實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不符、不具備還款能力的低效項(xiàng)目。嚴(yán)禁地方政府通過融資租賃、投資基金、購買服務(wù)等方式變相融資，通過強(qiáng)化債務(wù)決策約束機(jī)制，優(yōu)化地方政府債務(wù)風(fēng)險控制的制度環(huán)境。

3. 實(shí)施債務(wù)結(jié)構(gòu)化、分類化管控，防止政府隱性債務(wù)衍生泛化

地方政府債務(wù)的良性發(fā)展需要對其結(jié)構(gòu)、類別進(jìn)行系統(tǒng)分析、分類管控，加強(qiáng)隱性債務(wù)管理，摸清隱性債務(wù)規(guī)模。針對風(fēng)險集聚地區(qū)的政府項(xiàng)目融資、地方國有企業(yè)負(fù)債、地方金融機(jī)構(gòu)不良貸款等隱性債務(wù)實(shí)施分類管理，有針對性地制定防控措施。同時，要從債務(wù)結(jié)構(gòu)的視角實(shí)施差異化管理策略，對政府綜合負(fù)債率和隱性負(fù)債率“雙高”的地區(qū)要嚴(yán)格把控債務(wù)規(guī)模，并逐漸將隱性的存量債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)，不再新增隱性債務(wù)。對于綜合負(fù)債率不高而隱性負(fù)債率較高的地區(qū)，要加大對隱性債務(wù)的疏導(dǎo)管理，放開規(guī)范合法的政府融資途徑，通過“開前門、堵后門”將其隱性債務(wù)顯性化，便于債務(wù)風(fēng)險的防控。對于綜合負(fù)債率較高而隱性負(fù)債率較低的地區(qū)，對新增債務(wù)規(guī)模加以有效控制，堅持債務(wù)顯性化的同時避免新生隱性負(fù)債。對于綜合負(fù)債率和隱性負(fù)債率均低的地區(qū)，要合理確定政府融資規(guī)模，使地方政府通過合理舉債實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長。此外，要引導(dǎo)金融資源的合理配置，阻斷隱性債務(wù)風(fēng)險向金融領(lǐng)域的擴(kuò)散。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)從商業(yè)化原則出發(fā)提供信貸服務(wù)，不得要求地方政府違規(guī)擔(dān)保。加強(qiáng)金融審計和對金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策的監(jiān)管，引導(dǎo)金融資源支持民營企業(yè)融資需求，培育高質(zhì)量的稅源空間，提高地方財政抵御風(fēng)險綜合能力。

4. 加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險事前防范和動態(tài)預(yù)警機(jī)制建設(shè)

地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警評估的發(fā)展，是一個從“事后”、“事中”到“事前”時點(diǎn)逐漸前移的過程，初期分散的靜態(tài)風(fēng)險指標(biāo)或單純的模型測算，更多體現(xiàn)的是事后和事中監(jiān)控，對風(fēng)險的判斷更多地是基于歷史經(jīng)驗(yàn)，定性因素干擾性明顯[43]。有效的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系應(yīng)從事前的角度出發(fā)，全面系統(tǒng)地掌握地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分布并測算其風(fēng)險水平，在綜合衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)基礎(chǔ)上，采用定量與定性不斷交叉融合的方法，將經(jīng)濟(jì)增速、財政收入增速等經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境因素納入事前預(yù)案，增加動態(tài)指標(biāo)或模型測算，使預(yù)警時點(diǎn)前移。同時，提前做好周密的風(fēng)險防控，對各個風(fēng)險環(huán)節(jié)進(jìn)行有針對性的動態(tài)管控，以主動的操作策略通過改變償還進(jìn)度、調(diào)整融資方式等措施，達(dá)到事前風(fēng)險防范目的[44]。債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和防范體系的建設(shè)是規(guī)范地方政府舉債行為的重要手段，通過對地方政府債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)的動態(tài)監(jiān)控構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險防范預(yù)案，從事前和事中的角度來化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，相對于風(fēng)險顯現(xiàn)后的事后管理，能夠更為有效地避免債務(wù)風(fēng)險在某一地區(qū)或某一時點(diǎn)聚集造成效率損失，從而實(shí)現(xiàn)未雨綢繆。