關(guān)于自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃的思考

劉曉城

(江西省上饒市玉山縣自然資源局,江西 上饒 334700)

1 自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃的內(nèi)在聯(lián)系及協(xié)調(diào)融合的必要性

1.1 自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃的內(nèi)在聯(lián)系

新時期所開展的國土空間規(guī)劃工作與以往是不同的，除了要保證人類生活空間、推動城市化進程、實現(xiàn)土地資源合理利用以外，還要對所規(guī)劃區(qū)域的所有自然資源進行有效管理與優(yōu)化配置，也就是說，國土空間規(guī)劃工作對自然資源資產(chǎn)管理工作有著重要的促進作用，能夠提升不同資源的資產(chǎn)價值。當前全國正在推進國土空間規(guī)劃剛要編制和“三區(qū)三線”劃定的試點工作，要求必須堅持以三調(diào)為基礎(chǔ)，堅持底線、統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅持保護優(yōu)先，堅持節(jié)約集約，緊湊發(fā)展，因地制宜，基于自然地理格局、城市發(fā)展規(guī)律規(guī)劃，全面落實生態(tài)紅線和耕地保護任務(wù)?！叭齾^(qū)三線”是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型空間所對應(yīng)的區(qū)域，以及分別對應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)紅線三條控制線，其中“三區(qū)”突出主導(dǎo)功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控，它是國土空間用途管制的重要內(nèi)容，也是國土空間用途管制的核心框架。而通過國土空間規(guī)劃，可以對其進行分類，根據(jù)對應(yīng)用途來使用和管理，從而使資源數(shù)量保持穩(wěn)定，具體來講，可以對不同區(qū)域內(nèi)的自然要素進行分析，及時調(diào)整不合理管理方式，然后基于可持續(xù)發(fā)展理念實施資產(chǎn)管理(見圖1～2)，以便減少人類活動對自然資源的影響[1]。

圖1 國土空間規(guī)劃(1)

圖2 國土空間規(guī)劃(2)

首先，在進行國土空間規(guī)劃時，要保證生態(tài)系統(tǒng)的完好性，將損失和破壞降至最低。這就需要對不同空間的用途進行合理管制，并限制相應(yīng)的開發(fā)和利用活動，避免生態(tài)空間受到侵占或者破壞，同時對生態(tài)環(huán)境進行治理和修復(fù)，保證為多樣化生物提供安身之所，使生態(tài)空間得以存續(xù)。與此同時，在進行自然資源資產(chǎn)管理時，要關(guān)注特定空間內(nèi)自然要素的利用價值，同時思考資源開發(fā)、保護以及修復(fù)需要花費的成本，堅持資源保值與升值理念，以不同指標對相關(guān)工作的成果進行量化[2]。其次，在實施國土空間規(guī)劃時，還應(yīng)關(guān)注區(qū)域內(nèi)的耕地和農(nóng)田，在保證數(shù)量合理的同時，對其實行必要的保護，使之發(fā)揮作用，為生態(tài)、民生帶來更多利益，同時要堅持推進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)，結(jié)合區(qū)域情況發(fā)展特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，以推進城鄉(xiāng)發(fā)展，使得自然資源得到合理利用。最后，在推進國土空間規(guī)劃和自然資源資產(chǎn)管理工作的過程中，還要明確“控制線”，對處于重點區(qū)域、邊界地區(qū)的自然資源資產(chǎn)進行針對性管理，避免重復(fù)、交叉或者沖突，然后要結(jié)合新時期的自然資源資產(chǎn)管理機制，守住自然生態(tài)安全邊界，貫徹“以水四定”原則，以“雙評價”為基礎(chǔ)，發(fā)揮生態(tài)空間和對城市擴張的阻隔作用，從而使得各要素協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。

1.2 將自然資源資產(chǎn)管理融入到國土空間規(guī)劃工作中的必要性

在開展國土空間規(guī)劃工作時，往往需要對所開發(fā)地區(qū)內(nèi)蘊含的自然資源進行調(diào)研，自然資源資產(chǎn)豐富的地區(qū)往往有較大的開發(fā)潛力，能夠促進不同行業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展，帶動地區(qū)經(jīng)濟進步。當前，我國一直強調(diào)在國土空間規(guī)劃工作中對相關(guān)的自然資源實施精細化管理，即要求開發(fā)部門明確規(guī)劃區(qū)內(nèi)的資源狀況，能夠根據(jù)現(xiàn)有的資源和未來的發(fā)展方向，制定出更加科學(xué)、合理的規(guī)劃方案，使得當?shù)丶饶塬@得經(jīng)濟效益，實現(xiàn)長足發(fā)展，也能維持特有的生態(tài)系統(tǒng)，還要保證區(qū)域內(nèi)的所有自然資源得到最大化利用，即便用不上也應(yīng)具有保值和升值空間。為此，要想做好空間規(guī)劃工作，相關(guān)部門必須提前勘察相應(yīng)地區(qū)內(nèi)的自然資源，了解種類、數(shù)量、用途以及保存條件等，然后對各自然要素進行協(xié)調(diào)，按照要求進行開發(fā)和利用，同時要遵循保護生態(tài)環(huán)境的理念，凸顯生態(tài)文明建設(shè)機制，以便雙管齊下，促使相關(guān)工作順利開展。

2 促進自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)開展的策略

2.1 重視宣傳教育，增強國土規(guī)劃工作人員的專業(yè)性

在具體的工作中，國土規(guī)劃工作人員的專業(yè)素養(yǎng)會影響到后續(xù)工作的開展效果，因此，相關(guān)部門必須重視前期的宣傳和教育，使之了解自然資源資產(chǎn)管理工作的重要性及其與國土空間規(guī)劃工作互相融合的必要性，然后結(jié)合實際，據(jù)此開展相應(yīng)的規(guī)劃工作，避免造成資源浪費或者生態(tài)破壞。為此，相關(guān)部門首先可以通過對工作人員進行培訓(xùn)和教育，使之了解相關(guān)的政策、法規(guī)，能夠在實際工作中按照規(guī)定辦事，也可以引導(dǎo)員工學(xué)習(xí)一些管理自然資源資產(chǎn)和規(guī)劃空間的新知識，不斷強化其專業(yè)素養(yǎng)，輔助其在規(guī)劃之前做出準確判斷，繼而根據(jù)地區(qū)發(fā)展需求、自然資源管理需求設(shè)計出更加科學(xué)的規(guī)劃方案，同時融入更為和諧的規(guī)劃觀念，有利于提升工作質(zhì)量，推動開發(fā)地區(qū)的發(fā)展進度。

2.2 樹立全局意識，充分考慮開發(fā)格局

在實施國土空間規(guī)劃時，必須要樹立全局意識，結(jié)合最新要求，按照“現(xiàn)狀+管理+增量+流量”的方法預(yù)測集中建設(shè)區(qū)規(guī)模，將重點放在所開發(fā)空間的生態(tài)功能上，即保證規(guī)劃效果、開發(fā)空間的日常用途以外，要關(guān)注其生態(tài)價值。目前，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間是三種基本的國土空間類型，在具體規(guī)劃和開發(fā)時，要堅持協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，關(guān)注地區(qū)內(nèi)的自然資源，對其進行合理利用，同時不斷優(yōu)化開發(fā)格局，使最終呈現(xiàn)的空間既可以滿足人民的生產(chǎn)和生活需要，又能夠起到維護生態(tài)環(huán)境的作用，從而突出自然資源資產(chǎn)管理的成效以及現(xiàn)代國土空間規(guī)劃的價值。

2.3 統(tǒng)籌土地資源保護工作的安全與發(fā)展

在國土空間規(guī)劃工作中，保護土地資源是最基本的原則，而這也是加強自然資源資產(chǎn)管理的重要舉措。具體來講，相關(guān)部門要關(guān)注開發(fā)區(qū)內(nèi)的耕地，對其數(shù)量和質(zhì)量進行統(tǒng)計，然后結(jié)合規(guī)劃方案、生態(tài)發(fā)展需求制定相應(yīng)的保護制度，堅持底線思維，確保糧食安全、生態(tài)安全與國土安全，落實最嚴格的耕地保護制度、生態(tài)環(huán)境保護制度和節(jié)約集約用地制度，按照永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的先后順序，將永久基本農(nóng)田作為最重要的剛性控制線優(yōu)先劃定，以“可以長期穩(wěn)定利用耕地總量不減少”為前提，落實到地塊、圖斑上，在此基礎(chǔ)上再合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，同時實現(xiàn)資源管理和生態(tài)保護目標，并不斷強化國土空間規(guī)劃工作的科學(xué)性和有效性。

2.4 建立健全國土空間規(guī)劃系統(tǒng)

針對國土空間規(guī)劃工作，還應(yīng)建立健全相應(yīng)的工作體系，為自然資源的利用、保值、升值等創(chuàng)造有利條件，從而推動該項工作更加順利地開展。例如，國土空間規(guī)劃部門要以合理利用土地資源為根本目標，以促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護生態(tài)文明為基本任務(wù)，對規(guī)劃工作中的各個環(huán)節(jié)進行梳理，確定對接對象，然后與相關(guān)部門隨時保持聯(lián)系，確保具體工作高效率開展，同時要深入基層，與市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等機關(guān)協(xié)作，按照規(guī)劃的需求和要求下發(fā)對應(yīng)的指標，促進各層級分工合作，為規(guī)劃工作的全面展開提供便利。具體到江西省內(nèi)，省級部門首先要明確國家對于國土空間規(guī)劃的相關(guān)要求，明確具體的戰(zhàn)略目標，然后為市縣分發(fā)規(guī)劃任務(wù)，讓其結(jié)合實際開展工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)進行合理分配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要立足現(xiàn)實，對相關(guān)的規(guī)劃工作進行細化和分解，通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，避免城市、集鎮(zhèn)建設(shè)的無序蔓延，同時考慮預(yù)留充足的彈性空間，還應(yīng)避免邊界圍合面積的大而無當，應(yīng)當延續(xù)“現(xiàn)狀+管理+增量+流量”方法，結(jié)合本地人口發(fā)展趨勢，合理預(yù)測集中建設(shè)區(qū)規(guī)模，在確保不影響整體的規(guī)劃進度和質(zhì)量的前提下，通過層層覆蓋，使得該項工作更加有效地推進[3]。

2.5 堅持用途管制，保證自然資源合理利用

不同的空間有不同的用途，所以在具體規(guī)劃時，應(yīng)當堅持管制機制，保證所有自然資源得到合理利用。例如，在規(guī)劃城鎮(zhèn)地區(qū)的空間時，可以按照混合用地的模式設(shè)定相應(yīng)區(qū)域的兼容性，而在邊界地區(qū)，可以預(yù)留空地，以應(yīng)對后期的發(fā)展需求。針對農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，則要對用途進行合理管制，明確可以使用和限制使用的標準，同時要注重修復(fù)和保護農(nóng)田，若因建設(shè)需求要征用農(nóng)業(yè)用地，還需考慮可行性、是否會對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成破壞以及是否會造成資源浪費。對于生態(tài)空間，要實施分層管理，劃定“開發(fā)禁區(qū)”，且明確要求禁區(qū)內(nèi)不允許開展任何規(guī)劃和開發(fā)活動，而禁區(qū)之外則需要按照生態(tài)保護的要求進行針對性開發(fā)，如森林、草地、沙地的開發(fā)要有科學(xué)的計劃，且要能夠物盡其用。當然，在實施用途管制時，要避免單一化，從更加多元的層面入手實施多維度管理，保證全面性、科學(xué)性，使得開發(fā)區(qū)內(nèi)的自然資源得到最大化利用，同時不破壞原有的生態(tài)空間。這樣一來，自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃工作才能夠協(xié)調(diào)開展，也有利于促進我國經(jīng)濟的發(fā)展與進步，真正落實生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標[4]。

3 結(jié)束語

在新時期的發(fā)展背景下，自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃工作之間仍然需要相關(guān)部門深入研究，樹立全局意識、堅持科學(xué)發(fā)展觀，以實事求是的原則化解矛盾，推動相關(guān)工作有序開展。與此同時，相關(guān)部門要在實踐探索中準確把握自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃的內(nèi)在聯(lián)系，并分別針對二者構(gòu)建合理的管理體系，確保后續(xù)的相關(guān)工作得到進一步落實，同時不斷提升管理質(zhì)量，為社會主義生態(tài)文明建設(shè)增添助益。

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