農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”研究演進(jìn)與趨勢(shì)*

歐 玲，王兆林，2※

（1.教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重慶工商大學(xué)長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心，重慶 400067；2.重慶工商大學(xué)公共管理學(xué)院，重慶 400067）

0 引言

長(zhǎng)期以來(lái)，宅基地制度作為農(nóng)村基礎(chǔ)性制度，對(duì)保障農(nóng)民基本居住需求和維護(hù)農(nóng)村整體和諧穩(wěn)定起到重要作用；它是一項(xiàng)兼顧政治穩(wěn)定、社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)功能的農(nóng)村基本制度安排[1]。宅基地從開(kāi)始的農(nóng)民私有演變成當(dāng)前的集體公有，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也進(jìn)行了相應(yīng)拆分與演化[2]。宅基地制度初期實(shí)施兩權(quán)分離制度，其分離的結(jié)構(gòu)使得宅基地制度過(guò)分注重公平而忽視了效率[3]，其根本原因是國(guó)家對(duì)于宅基地政治穩(wěn)定、社會(huì)保障功能具有較強(qiáng)的偏向性[4]。當(dāng)前的宅基地制度具有“集體所有、成員使用，一戶(hù)一宅、限定面積，無(wú)償分配、長(zhǎng)期占有”的特征。國(guó)家出于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)平衡的目的設(shè)計(jì)宅基地制度，使其突顯了“無(wú)償性”“成員性”“封閉性”“福利性”[5]。然而隨著城市化進(jìn)程和農(nóng)民城鄉(xiāng)遷移速度的加快，農(nóng)村空心化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大量宅基地被閑置與廢棄，宅基地低效利用問(wèn)題突出[6-8]，表現(xiàn)在一戶(hù)多宅、面積超標(biāo)、私自占有宅基地等方面。宅基地使用制度暴露出的弊端致使大量農(nóng)村土地資源無(wú)法有效利用。其根本原因有以下3點(diǎn)：一是城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中大量資本、勞動(dòng)力自由流動(dòng)，遵循資源配置規(guī)律的農(nóng)村勞動(dòng)力自發(fā)地流向城鎮(zhèn)并定居，造成農(nóng)村宅基地永久性被廢棄；季節(jié)性進(jìn)城務(wù)工人員則會(huì)造成農(nóng)村宅基地季節(jié)性被閑置。二是宅基地制度與管理問(wèn)題。宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離使得其存在無(wú)法為農(nóng)民創(chuàng)造合理的收益，資產(chǎn)屬性無(wú)法得到保障，農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值遠(yuǎn)低于城市住房，再加上宅基地流轉(zhuǎn)受限，從而導(dǎo)致大量宅基地被閑置和廢棄，成為“沉睡的資產(chǎn)”。此外，農(nóng)村宅基地獲得的無(wú)償性使得農(nóng)民存在“不占白不占”的心理，超額占用宅基地暴露出農(nóng)村宅基地管理中的不足。三是綜合原因。宅基地被廢棄與閑置也受到自然環(huán)境、資源稟賦、村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平、區(qū)位條件等的綜合影響[9-12]。因此，保護(hù)農(nóng)民基本居住權(quán)與盤(pán)活閑置宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)成為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的主要任務(wù)[13-17]。

盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要方法。為此，2018年“中央一號(hào)文件”提出宅基地“三權(quán)分置”，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制?！蓖ㄟ^(guò)宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)“三權(quán)分置”，引入市場(chǎng)機(jī)制配置宅基地資源，在保證農(nóng)民居住權(quán)的基礎(chǔ)上穩(wěn)定增收?！叭龣?quán)分置”擺脫了農(nóng)村宅基地管理的傳統(tǒng)路徑依賴(lài)，有利于重塑城鄉(xiāng)土地關(guān)系[18-25]。

當(dāng)前有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”的研究主要集中在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地“三權(quán)分置”內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)路徑及宅基地改革試點(diǎn)總結(jié)等方面。宋志紅結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地方的實(shí)踐成果，回答了宅基地“三權(quán)分置”的政策意義和現(xiàn)實(shí)作用，探討了宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)途徑，并在理論的基礎(chǔ)上對(duì)制度設(shè)計(jì)提出建議[26]；夏柱智認(rèn)為應(yīng)該結(jié)合實(shí)踐從理論層面理解宅基地制度改革，宅基地財(cái)產(chǎn)化是其制度改革的主要方向，國(guó)家在賦予農(nóng)民宅基地占有和使用權(quán)之外，還應(yīng)賦予宅基地收益和處分權(quán)[27]；李鳳章在研究宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，借鑒國(guó)有土地劃撥流轉(zhuǎn)方式，提出宅基地使用權(quán)人可以自愿將宅基地在一定期限內(nèi)退回給集體，并由集體將使用權(quán)出讓給受讓人，即“退出—出讓”模式[28]。

總體上看，針對(duì)宅基地“三權(quán)分置”研究的方式和主題在不斷變化并逐步深入。盡管部分學(xué)者對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行閱讀和提煉，歸納總結(jié)了階段性研究成果及特點(diǎn)，如李?lèi)傄浴罢亍龣?quán)分置’”為關(guān)鍵詞，從研究?jī)?nèi)容、研究方法、研究視角對(duì)151篇核心文獻(xiàn)進(jìn)行了分析和解讀[29]。但普通文獻(xiàn)分析法無(wú)法全面地描述宅基地“三權(quán)分置”近年來(lái)的熱點(diǎn)，無(wú)法厘清宅基地“三權(quán)分置”的全局性研究進(jìn)展，也無(wú)法揭露當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”改革的前沿觀點(diǎn)，更沒(méi)有對(duì)宅基地“三權(quán)分置”領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)性展望預(yù)測(cè)。國(guó)內(nèi)目前借助CiteSpace研究宅基地“三權(quán)分置”領(lǐng)域前沿進(jìn)展與熱點(diǎn)問(wèn)題的成果尚不多見(jiàn)。據(jù)此，文章借CiteSpace工具，依托CNKI、CSSCI數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)繪制可視化知識(shí)圖譜對(duì)近10年宅基地“三權(quán)分置”研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)與前沿做了闡述與分析，提出未來(lái)宅基地制度的研究方向，也為新一輪宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)工作提供參考依據(jù)。

1 研究方法

該文研究數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)（CNKI）以及中文社會(huì)科學(xué)引文索引數(shù)據(jù)庫(kù)（CSSCI）的期刊，在數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)進(jìn)行第一主題詞為“宅基地”、并包含第二主題詞“三權(quán)分置”的專(zhuān)業(yè)檢索，并將時(shí)間限定在2010—2020年，剔除無(wú)關(guān)內(nèi)容后得到研究所需124篇文獻(xiàn)。使用CiteSpace軟件對(duì)宅基地“三權(quán)分置”研究領(lǐng)域進(jìn)行了關(guān)鍵詞共線(xiàn)、關(guān)鍵詞聚類(lèi)、關(guān)鍵詞突顯詞及時(shí)間線(xiàn)分析，在此基礎(chǔ)上探究宅基地“三權(quán)分置”領(lǐng)域的現(xiàn)狀及研究熱點(diǎn)。

2 宅基地“三權(quán)分置”時(shí)間演進(jìn)分析

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地集體所有制已經(jīng)運(yùn)行了60多年，并為穩(wěn)定城鄉(xiāng)關(guān)系和保障農(nóng)民居住權(quán)做出巨大貢獻(xiàn)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，兩權(quán)分離的宅基地制度已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要[30]。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，大量農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)田荒廢、宅基地被閑置，大量空心村的出現(xiàn)引發(fā)了宅基地退出機(jī)制討論熱潮。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革能促進(jìn)鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資金等要素的有效配置與組合，將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強(qiáng)力抓手[31,32]。宅基地“三權(quán)分置”改革新舉措的出現(xiàn)不僅兼顧了農(nóng)民的居住和財(cái)產(chǎn)需求，更為村莊管理和土地管理提供了良好契機(jī)。

為了研究宅基地“三權(quán)分置”領(lǐng)域的進(jìn)展，該文用時(shí)間段劃分坐標(biāo)，提取各年份宅基地“三權(quán)分置”研究領(lǐng)域的熱詞，形成該領(lǐng)域的時(shí)間演進(jìn)分析如圖1所示。宅基地“三權(quán)分置”作為宅基地制度改革有利舉措，其提出時(shí)間較短。2015年4月，義烏作為全國(guó)33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)之一，率先提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的宅基地制度改革方向。隨后2018年“中央一號(hào)文件”正式提出實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”。由此，宅基地“三權(quán)分置”改革研究進(jìn)入蓬勃發(fā)展階段。

2.1 2016年以前宅基地領(lǐng)域的研究主要集中在城鎮(zhèn)化背景下的兩權(quán)分置

2016年末我國(guó)城市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.4%，對(duì)農(nóng)村宅基地制度提出巨大挑戰(zhàn)。兩權(quán)分置下宅基地的所有權(quán)屬于集體、使用權(quán)屬于農(nóng)民。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的宅基地制度在“一化三改造”時(shí)期初步形成，宅基地所有權(quán)集體所有制基本確立，國(guó)家隨后又頒布《中華人民共和國(guó)民法通則》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》，明確規(guī)定了所有權(quán)由集體組織無(wú)償取得，農(nóng)民只享有宅基地的使用權(quán)，至此宅基地制度兩權(quán)分置的結(jié)構(gòu)基本形成。后來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快、城鎮(zhèn)化水平不斷提高，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口大量向城鎮(zhèn)流動(dòng)，農(nóng)民的自利行為引發(fā)了宅基地大規(guī)模被閑置與廢棄的現(xiàn)象[33,34]。2016年11月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》提出要落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。國(guó)家在嚴(yán)格把控宅基地的同時(shí)，明確了農(nóng)民對(duì)于宅基地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。這為后面盤(pán)活閑置宅基地，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)宅基地的用益物權(quán)打下基礎(chǔ)。

2.2 2017年宅基地“三權(quán)分置”領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)主要在農(nóng)村“三塊地”改革

2015年中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，并在全國(guó)范圍內(nèi)篩選出33個(gè)地區(qū)，正式啟動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作。2017年《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》指出全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地大致面積為2 000萬(wàn)hm2（3 000萬(wàn)畝），宅基地低效利用問(wèn)題日益嚴(yán)峻。因此2017年圍繞農(nóng)村宅基地制度改革的“三塊地”改革研究成為熱點(diǎn)。農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”得到了較為充分的探索。例如，探索在不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居的途徑；下放使用存量宅基地的審批權(quán)；宅基地退出實(shí)行自愿有償機(jī)制等。宅基地制度改革作為農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)的重中之重。可預(yù)見(jiàn)的是，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的重心就是探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能、充分盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地。

2.3 2018年開(kāi)始探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)及其實(shí)現(xiàn)路徑

2018年“中央一號(hào)文件”明確提出探索宅基地“三權(quán)分置”。法律層面宅基地使用權(quán)、資格權(quán)的含義及“三權(quán)分置”下宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能成為學(xué)者們研究的焦點(diǎn)內(nèi)容。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為資格權(quán)是一種成員權(quán)[35,36]，但學(xué)界對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”中“資格權(quán)”表述與界定的研究仍存在分歧。宋志紅認(rèn)為宅基地資格權(quán)作為農(nóng)民取得宅基地分配資格的權(quán)利，其實(shí)就是農(nóng)戶(hù)基于其村集體成員的資格而享有的宅基地使用權(quán)，與之相對(duì)的使用權(quán)是對(duì)宅基地實(shí)際予以占有使用的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)的是宅基地的實(shí)際使用，而非指“宅基地使用權(quán)”[37]。陳廣華則提出宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)與宅基地租賃使用權(quán)，并指出宅基地資格權(quán)隨身份存在而產(chǎn)生，自然也隨身份的喪失而消融[38]。王欣在借鑒四川省瀘縣宅基地制度改革的試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探討了宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)分析宅基地資格權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出資格權(quán)的界定應(yīng)以戶(hù)籍、基本生活保障、固定生產(chǎn)與居住地為標(biāo)準(zhǔn)，并認(rèn)為宅基地資格權(quán)最主要的權(quán)能為宅基地分配請(qǐng)求權(quán)和征收補(bǔ)償權(quán)[39]。

學(xué)界圍繞宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了積極探索。李懷認(rèn)為推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“三權(quán)分置”的基本路徑要以“確權(quán)—保權(quán)—轉(zhuǎn)權(quán)”為核心，即通過(guò)立法確定集體所有權(quán)；“定認(rèn)定面積”來(lái)完善資格權(quán)；最后探索宅基地使用權(quán)入市機(jī)制以盤(pán)活使用權(quán)[3]。賀鯤鵬則提出應(yīng)首先明確集體組織的法人地位，通過(guò)確權(quán)登記，夯實(shí)宅基地所有權(quán)的主體地位；其次要以戶(hù)籍作為資格權(quán)取得和退出的主要認(rèn)定方式，通過(guò)“按人分配，按戶(hù)控制”的方式無(wú)償取得宅基地，以保護(hù)農(nóng)民合理行使資格權(quán)；最后通過(guò)完善法律，擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，使宅基地可以自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押[40]。

2.4 2019—2020年宅基地“三權(quán)分置”的研究主要聚焦于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題

2019年中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》中提出穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，探尋盤(pán)活閑置農(nóng)村住宅的辦法、顯化農(nóng)村宅基地價(jià)值與提升其利用效率的路徑，通過(guò)確權(quán)賦能，促推農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、退出與有償使用。因此宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)、在什么范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰(shuí)、通過(guò)什么方式流轉(zhuǎn)成為理論和實(shí)踐中迫切需要解決的問(wèn)題。

學(xué)界關(guān)于宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)存在3種意見(jiàn)，分別是自由流轉(zhuǎn)、限制流轉(zhuǎn)和禁止流轉(zhuǎn)。持自由流轉(zhuǎn)觀點(diǎn)的學(xué)者指出，從法律上看，宅基地使用權(quán)是隸屬于農(nóng)民的一項(xiàng)用益物權(quán)，農(nóng)民理應(yīng)享有宅基地的收益與處分權(quán)；從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，宅基地作為農(nóng)民的一項(xiàng)資產(chǎn)，自然有權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易；從社會(huì)公平角度來(lái)看，宅基地與城市住宅應(yīng)該具有等同的可流轉(zhuǎn)性，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值不應(yīng)被剝奪或限制[41]。反對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的學(xué)者則認(rèn)為，宅基地制度是我國(guó)獨(dú)特的福利性居住保障制度，其根植于社會(huì)主義制度之中。若放任其自由流轉(zhuǎn)，則會(huì)引發(fā)諸多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致政治社會(huì)動(dòng)蕩[42]。持宅基地可在有限范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)觀點(diǎn)的學(xué)者同時(shí)考慮到了宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值與保障功能，提議應(yīng)從宅基地流轉(zhuǎn)的范圍和對(duì)象入手，設(shè)置諸多防范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)失控的機(jī)制，嚴(yán)格把控使宅基地使用權(quán)在有限范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。有學(xué)者將宅基地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)家庭劃分成資產(chǎn)缺乏型及資產(chǎn)均衡型，通過(guò)模型計(jì)算得出宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶(hù)家庭會(huì)產(chǎn)生不同的影響，因此要實(shí)施差異化的宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法[43]。宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，宅基地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)成為主流觀點(diǎn)。放活宅基地使用權(quán)，盤(pán)活閑置宅基地使其成為收益來(lái)源。

圍繞宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍和流轉(zhuǎn)對(duì)象，國(guó)家出臺(tái)了明確規(guī)定，同時(shí)學(xué)者們也進(jìn)行了深入研究。針對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，法律進(jìn)行了明確規(guī)定。首先，出讓人必須有兩處以上住所；其次，必須在同村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)@也就意味著流轉(zhuǎn)對(duì)象被限定為同村村民，外村村民或城鎮(zhèn)居民無(wú)法通過(guò)流轉(zhuǎn)來(lái)獲得本村宅基地；最后，宅基地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過(guò)集體組織同意，再由人民政府批準(zhǔn)，方能成功轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。國(guó)內(nèi)有學(xué)者創(chuàng)新性提出宅基地有限使用權(quán)，即在戶(hù)籍認(rèn)定方式以外，對(duì)一些為鄉(xiāng)村做出巨大貢獻(xiàn)的人進(jìn)行特殊認(rèn)定，使其擁有宅基地使用權(quán)。這不僅是對(duì)資格權(quán)范圍的一種補(bǔ)充，也是放活宅基地使用權(quán)的一種途徑。

探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體實(shí)現(xiàn)方式主要有以下成果?！叭龣?quán)分置”改革下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括：“轉(zhuǎn)讓”“互換”“出租”“贈(zèng)與”“抵押”“入股”6種主要方式[44]。有學(xué)者對(duì)15個(gè)宅基地試點(diǎn)改革地區(qū)進(jìn)行總結(jié)提煉，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)實(shí)踐中常用的盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房的方法主要有農(nóng)戶(hù)無(wú)償或者有償退出宅基地、在政府或者集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下開(kāi)展宅基地?fù)Q房和集中居住、農(nóng)戶(hù)出租宅基地和農(nóng)房、允許適當(dāng)擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍、宅基地使用權(quán)參股合作、允許將宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后流轉(zhuǎn)、允許農(nóng)戶(hù)將宅基地復(fù)墾后獲取部分指標(biāo)收益等多種途徑[37]。出租宅基地作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式，大量存在于農(nóng)村地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市近郊農(nóng)村地區(qū)和旅游地區(qū)。大理市規(guī)定：宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)出租，必須有地上建筑物并和地上建筑物一起出租；出租需取得集體經(jīng)濟(jì)組織（村民小組）書(shū)面同意。但與普通城市住宅出租相比，宅基地出租仍然存在許多限制條件，例如承租人原則上不得轉(zhuǎn)租。有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”后進(jìn)行再出租的研究目前尚有欠缺。宅基地使用權(quán)參股的情形出現(xiàn)于四川瀘縣的宅基地試點(diǎn)改革中。瀘縣在改革試點(diǎn)中后期開(kāi)始探索允許社會(huì)主體與農(nóng)戶(hù)在宅基地上共建共享。通常是由農(nóng)戶(hù)一方提供宅基地，社會(huì)資本一方提供資金并負(fù)責(zé)建設(shè)，建成后的房產(chǎn)權(quán)利由農(nóng)戶(hù)和社會(huì)資本按照協(xié)議的約定共享。這種方式下宅基地農(nóng)戶(hù)使用權(quán)并不會(huì)隨著社會(huì)主體的加入而消失，反而通過(guò)讓渡部分使用權(quán)獲取利益。

圍繞宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困惑，學(xué)者們?cè)诜ɡ砗蛯?shí)現(xiàn)途徑方面都進(jìn)行了諸多創(chuàng)新。李麗在審視宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛典型案例基礎(chǔ)上提出法制化宅基地“三權(quán)分置”改造路徑[45]；丁關(guān)良則從法理的角度闡釋了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境，他指出宅基地使用權(quán)雙重性認(rèn)知存在誤區(qū)，且宅基地使用權(quán)無(wú)法被分解成宅基地資格權(quán)與“宅基地使用權(quán)”，宅基地使用權(quán)上也無(wú)法增設(shè)另一用益物權(quán)。最后他提出宅基地房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)的理論困惑，宅基地自身之“三權(quán)分置”勢(shì)必會(huì)影響地上建筑物的權(quán)利概念[44]。

圖1 2017—2020年宅基地“三權(quán)分置”時(shí)間演進(jìn)圖譜

3 宅基地“三權(quán)分置”關(guān)鍵詞共現(xiàn)與聚類(lèi)分析

3.1 關(guān)鍵詞共現(xiàn)

關(guān)鍵詞是對(duì)文章內(nèi)容的高度概括，能夠以簡(jiǎn)潔的方式表達(dá)研究主題，通過(guò)聚合分析關(guān)鍵詞，可以清楚地了解近年來(lái)宅基地“三權(quán)分置”研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)及趨勢(shì)[46]。該文以宅基地“三權(quán)分置”為研究主題，將搜索到的124篇文章信息數(shù)據(jù)導(dǎo)入CiteSpace，時(shí)間分割為一年，進(jìn)行關(guān)鍵詞可視化分析，得到圖2所示的關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜。節(jié)點(diǎn)越大，關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次越高。

圖譜中節(jié)點(diǎn)最大的為“三權(quán)分置”，其次為“宅基地”“宅基地三權(quán)分置”“農(nóng)村宅基地”“宅基地資格權(quán)”“宅基地使用權(quán)”“宅基地制度改革”等。這體現(xiàn)了宅基地“三權(quán)分置”研究中資格權(quán)與使用權(quán)占重要地位，而宅基地農(nóng)村集體所有權(quán)則討論得較少，這是因?yàn)檎厮袡?quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)基本共識(shí)。“鄉(xiāng)村振興”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”與“農(nóng)村土地制度改革”的節(jié)點(diǎn)較大，說(shuō)明在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，宅基地“三權(quán)分置”所帶來(lái)的土地制度改革是不可忽視的一環(huán)。

圖2 宅基地“三權(quán)分置”關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

除此之外，節(jié)點(diǎn)較大的“法理研究”“土地法學(xué)”“實(shí)現(xiàn)路徑”也是宅基地“三權(quán)分置”研究領(lǐng)域值得關(guān)注的內(nèi)容。宅基地“三權(quán)分置”雖然在改革試點(diǎn)地區(qū)成果頗豐，但修訂的土地管理法卻并未將宅基地“三權(quán)分置”正式寫(xiě)入，這說(shuō)明宅基地“三權(quán)分置”改革領(lǐng)域的法理闡述及司法困境亟待解決。高金登在分析四則滬上農(nóng)村宅基地房屋流轉(zhuǎn)案例后，提出確立宅基地“三權(quán)分置”、借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法定租賃制度及設(shè)定房地適度分離的制度，以保障農(nóng)民居住權(quán)和維護(hù)農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)的穩(wěn)定[47]。

節(jié)點(diǎn)較小的關(guān)鍵詞可以反映出這個(gè)領(lǐng)域新出現(xiàn)的研究熱點(diǎn)，極可能成為宅基地“三權(quán)分置”研究下個(gè)階段的前沿領(lǐng)域，如“養(yǎng)老”“流轉(zhuǎn)模式”“公共服務(wù)”“地上權(quán)”等熱點(diǎn)詞匯[48]。平羅縣作為農(nóng)村“三塊地”試點(diǎn)改革地區(qū)，摸索出了“以地養(yǎng)老”的平羅經(jīng)驗(yàn)。老年農(nóng)民需要滿(mǎn)足已取得宅基地相關(guān)權(quán)證、在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定生活保障、已購(gòu)買(mǎi)職工或失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等條件，在自愿的基礎(chǔ)上申請(qǐng)退地，通過(guò)村集體審核、宅基地及房屋估價(jià)、簽訂協(xié)議、獲得賠償、變更權(quán)證登記等一系列嚴(yán)格措施，保證了老年農(nóng)民退地的合理合規(guī)性，并創(chuàng)新性地探索“以地養(yǎng)老”。平羅縣將閑置小學(xué)改造成養(yǎng)老院，農(nóng)民可以用土地賠償換取養(yǎng)老服務(wù)，解決了當(dāng)?shù)卣亻e置與養(yǎng)老兩大問(wèn)題，但這種方式也會(huì)讓當(dāng)?shù)爻袚?dān)巨大的財(cái)政資金壓力。針對(duì)于此，陳廣華提出農(nóng)村宅基地反向抵押用以解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題[38]。然而宅基地使用權(quán)當(dāng)前面臨著抵押受限的法律障礙，其次宅基地價(jià)值評(píng)估體系不夠健全，農(nóng)村宅基地反向抵押養(yǎng)老難以實(shí)現(xiàn)。劉西敏則通過(guò)梳理宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提出盤(pán)活閑置宅基地的兩種模式，一是閑置宅基地有償且自愿退出模式，二是閑置宅基地改造后再利用模式[49]。

圖3 宅基地“三權(quán)分置”關(guān)鍵詞聚類(lèi)圖譜

3.2 關(guān)鍵詞聚類(lèi)分析

對(duì)宅基地“三權(quán)分置”研究中的關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類(lèi)分析，通過(guò)對(duì)該領(lǐng)域文章的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類(lèi)，可以更好反映農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”領(lǐng)域研究熱點(diǎn)的整體結(jié)構(gòu)。該文使用關(guān)鍵詞自動(dòng)聚類(lèi)功能，將意思一致或相近的關(guān)鍵詞自動(dòng)聚為一類(lèi)，生成關(guān)鍵詞聚類(lèi)圖譜，如圖3所示。此次共得到8個(gè)聚類(lèi)：聚類(lèi)#0宅基地“三權(quán)分置”、聚類(lèi)#1農(nóng)村土地制度改革、聚類(lèi)#2宅基地使用權(quán)、聚類(lèi)#3農(nóng)村宅基地、聚類(lèi)#4“三權(quán)分置”、聚類(lèi)#5鄉(xiāng)村振興、聚類(lèi)#6土地法學(xué)、聚類(lèi)#7集體土地、聚類(lèi)#8農(nóng)村宅基地管理。

宅基地“三權(quán)分置”與“三權(quán)分置”作為文章檢索的關(guān)鍵詞，以聚類(lèi)的形式囊括了“宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓”“宅基地批租權(quán)”與“三權(quán)關(guān)系”等研究熱點(diǎn)。自宅基地“三權(quán)分置”改革方案提出以來(lái)，宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓成為學(xué)者們討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。原因有三，一是宅基地上房屋違法交易屢禁不止。二是《物權(quán)法》與《土地管理法》對(duì)農(nóng)民處置宅基地的規(guī)定相悖。《物權(quán)法》明確農(nóng)民對(duì)宅基地只有占有和使用的權(quán)能，而《土地管理法》中卻規(guī)定農(nóng)民出賣(mài)、出租宅基地后不予再批準(zhǔn)宅基地申請(qǐng)。三是地上房屋作為宅基地價(jià)值的一部分，若使其分離開(kāi)來(lái)，則會(huì)陷入“有房無(wú)地”或“有地?zé)o房”的割裂局面。要深入研究宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)途徑，就必須要先厘清“宅基地上房屋”的權(quán)能范圍。因此，國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出“宅基地批租權(quán)”，使宅基地上房屋流入方能夠在一定期限內(nèi)占有和使用宅基地上房屋，在保護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的同時(shí)，引入社會(huì)主體共享宅基地[50]。

農(nóng)村土地制度改革這一聚類(lèi)下主要有關(guān)鍵詞“制度風(fēng)險(xiǎn)”與“保障機(jī)制”。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)村土地集體所有是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可動(dòng)搖的根本。引入市場(chǎng)來(lái)配置農(nóng)村宅基地資源，在市場(chǎng)處于劣勢(shì)地位的農(nóng)戶(hù)則會(huì)承擔(dān)較大的“失宅”風(fēng)險(xiǎn)[51]。部分學(xué)者反對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革全國(guó)化實(shí)施，其原因就在于，部分農(nóng)民為了短期利益轉(zhuǎn)讓或退出宅基地，在老年將會(huì)面臨“失宅”與“養(yǎng)老”的雙重風(fēng)險(xiǎn)[52]。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民生存的重要保障之一，宅基地“三權(quán)分置”改革中要充分考慮制度風(fēng)險(xiǎn)與保障機(jī)制。這也是學(xué)者們熱切關(guān)注和研究的內(nèi)容。

宅基地使用權(quán)這一聚類(lèi)下主要有關(guān)鍵詞“集體所有權(quán)”“增量權(quán)能”。國(guó)內(nèi)學(xué)者就宅基地“三權(quán)分置”中的“所有權(quán)”做了系統(tǒng)闡述，指出宅基地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，要落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”就要明確集體所有權(quán)。盡管有學(xué)者主張土地私有化或全盤(pán)國(guó)有化，但現(xiàn)行良好的土地保障機(jī)制證實(shí)了集體所有制的優(yōu)越性和可行性?！霸隽繖?quán)能”則屬于土地發(fā)展權(quán)里的部分內(nèi)容，存量宅基地與增量宅基地權(quán)能詳細(xì)構(gòu)造仍有待進(jìn)一步研究。

集體土地與農(nóng)村宅基地聚類(lèi)下有關(guān)鍵詞“關(guān)系重構(gòu)”“主體性關(guān)系”“歷史演進(jìn)”。厘清宅基地相關(guān)性主體關(guān)系是協(xié)調(diào)科學(xué)推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的出發(fā)點(diǎn)[53]。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，為農(nóng)民提供更多生產(chǎn)生活決策，導(dǎo)致農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)不斷被打破重組，因此，宅基地對(duì)于農(nóng)民固有的保障作用相對(duì)弱化，經(jīng)濟(jì)功能突顯。在宅基地制度歷史演變進(jìn)程中，農(nóng)村主體性關(guān)系的變化重組成為學(xué)者們廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

鄉(xiāng)村振興這一聚類(lèi)下主要有關(guān)鍵詞“農(nóng)村改革”與“農(nóng)民增收”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大報(bào)告中解決三農(nóng)問(wèn)題的行動(dòng)綱領(lǐng)。宅基地“三權(quán)分置”改革適應(yīng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)際需求，是刺激農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村改革治理和促使農(nóng)民穩(wěn)定增收的有力舉措。李婷婷從調(diào)查結(jié)果看，國(guó)定貧困村和省定貧困村的宅基地閑置率分別為12.1%和13.8%，而省定以下貧困村和非貧困村宅基地閑置率分別為10.1%和10.4%。深度貧困村及其周邊地區(qū)普遍缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，外出務(wù)工成為農(nóng)民首選的生計(jì)方式，從而導(dǎo)致村莊宅基地閑置與廢棄。而省定以下貧困村和非貧困村，往往因村莊區(qū)位條件較好，更容易就近城鎮(zhèn)務(wù)工，宅基地閑置率低[9]?？傊截毨У牡貐^(qū)宅基地閑置率越高，人們迫于生計(jì)外出務(wù)工造成宅基地的閑置。宅基地作為農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)和用途卻受到嚴(yán)格限制。放活宅基地使用權(quán)，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制配置宅基地使用權(quán)，是解決貧困地區(qū)農(nóng)民增收的有利方法，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的必經(jīng)之路[54,55]。

土地法學(xué)聚類(lèi)下主要有關(guān)鍵詞“制度變遷”“產(chǎn)權(quán)變遷”“法權(quán)構(gòu)造”。對(duì)于現(xiàn)有的宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)成果，法學(xué)界眾多學(xué)者進(jìn)行了分析和提煉，總結(jié)出許多法權(quán)及產(chǎn)權(quán)構(gòu)造方案。例如安徽省旌德縣實(shí)行“一證登三權(quán)、一證發(fā)三人”的模式，擁有資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)自發(fā)將使用權(quán)出讓給社會(huì)主體，社會(huì)主體享有宅基地及其地上建筑的使用權(quán)。四川省崇州縣的宅基地“三權(quán)分置”改革中，持有資格權(quán)證的集體成員可以對(duì)外租賃，社會(huì)主體對(duì)租賃而來(lái)的宅基地及其房屋擁有租賃使用權(quán)，且租賃租金由集體成員與集體組織按比例分享。

農(nóng)村宅基地管理聚類(lèi)下主要有關(guān)鍵詞“治理機(jī)制”與“流轉(zhuǎn)模式”。當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”制度改革下，農(nóng)村宅基地管理機(jī)制混亂。首先，農(nóng)民私權(quán)凌駕于公權(quán)之上，以致私自占用宅基地建房事件頻發(fā)，一戶(hù)多宅現(xiàn)象嚴(yán)重制約了農(nóng)村宅基地資源有效利用。其次，當(dāng)前管理宅基地的公權(quán)主要集中于政府機(jī)關(guān)手中，村集體組織監(jiān)管缺位。因此有學(xué)者提出，不僅要提高政府監(jiān)管宅基地的行政效率，更要還權(quán)于村集體，加強(qiáng)村集體對(duì)宅基地的自主管理[56]。

4 結(jié)論與展望

該文利用CiteSpace可視化分析軟件，通過(guò)梳理近5年宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)文獻(xiàn)，研究了宅基地“三權(quán)分置”領(lǐng)域的前沿與熱點(diǎn)問(wèn)題，探討了宅基地“三權(quán)分置”未來(lái)研究走向，結(jié)論與展望如下。

4.1 結(jié)論

（1）從發(fā)文量來(lái)看，宅基地“三權(quán)分置”研究從2017年開(kāi)始經(jīng)歷大幅度增長(zhǎng)，2017—2018年由2篇發(fā)文量增加至24篇發(fā)文量。2019—2020年則保持在40篇的高發(fā)文量。宅基地“三權(quán)分置”自從2018年“中央一號(hào)文件”中提出后，社會(huì)關(guān)注度和學(xué)者研究熱度持續(xù)上升，并有望在下個(gè)階段依舊保持較高的研究熱度。

（2）從研究主體來(lái)看，宅基地“三權(quán)分置”領(lǐng)域的研究作者很多，但作者之間的合作較少，且單個(gè)作者的發(fā)文量不大；研究機(jī)構(gòu)主要集中在高校與研究所，且機(jī)構(gòu)之間的合作存在地域集中性，機(jī)構(gòu)之間合作產(chǎn)出少，合作關(guān)系不緊密。

（3）從研究熱點(diǎn)來(lái)看，宅基地使用權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地流轉(zhuǎn)、土地制度改革、土地法學(xué)等是該領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。此外宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑探索、“增量”權(quán)能的研究也是不容忽視的焦點(diǎn)。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革的重要一環(huán)，宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)在要求和現(xiàn)實(shí)意義以及“三權(quán)分置”中各權(quán)利主體的利益分配關(guān)系均屬于目前研究熱點(diǎn)問(wèn)題。

（4）從研究趨勢(shì)來(lái)看，宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑以及政策試點(diǎn)即將成為學(xué)界新一輪研究熱潮。各地積極探索“三權(quán)分置”具體實(shí)現(xiàn)路徑，并陸續(xù)開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目，但由于局部試點(diǎn)項(xiàng)目的局限性導(dǎo)致其對(duì)政策制定不具有普遍的指導(dǎo)意義，如何在現(xiàn)階段探索出一條產(chǎn)權(quán)激勵(lì)下的宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)路徑將成為學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注和研究的方向。

總體而言，宅基地“三權(quán)分置”改革作為土地制度改革的重要組成部分，其研究深度目前尚局限于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，宅基地三權(quán)性質(zhì)闡述、使用權(quán)資格權(quán)實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)換問(wèn)題與“城鎮(zhèn)化”息息相關(guān)。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為背景，在全面振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)框架之下，解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民面臨的宅基地資源困境，是宅基地“三權(quán)分置”制度改革的根本目的，也是宅基地“三權(quán)分置”改革研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)與趨勢(shì)。

4.2 展望

2020年作為新一輪宅基地改革試點(diǎn)的開(kāi)局之年，“中央一號(hào)文件”指出，要扎實(shí)推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重心，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)?？傮w上看，宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)取得了不少成果，但也急需在以下方面取得突破性進(jìn)展。

4.2.1 宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式及路徑

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的理論研究仍然聚焦在“三權(quán)分置”的權(quán)能界定及法理闡釋上，關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑和具體形式研究不多。

（1）從法學(xué)角度進(jìn)一步探討宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式。政策不能代替法律，自2018年“中央一號(hào)文件”提出宅基地“三權(quán)分置”改革以來(lái)，有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”如何在法律層面實(shí)現(xiàn)的研究層出不窮。關(guān)于宅基地資格權(quán)，有學(xué)者將其看做宅基地創(chuàng)設(shè)次級(jí)使用權(quán)后的使用權(quán)[37]，但主流觀點(diǎn)將其看作成員權(quán)，集體組織成員有資格要求分配宅基地，并在分配后進(jìn)行確權(quán)登記[35]。2019年新修訂的《土地管理法》中規(guī)定，不能保證一戶(hù)一宅的地區(qū)，政府可以采取一定措施保障農(nóng)民戶(hù)有所居，有學(xué)者將其解讀為資格權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)形式，即資格權(quán)不僅僅是在本集體內(nèi)宅基地的分配請(qǐng)求權(quán)，更多體現(xiàn)在保障農(nóng)民居住權(quán)益的資格上。宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，2007年《物權(quán)法》明確規(guī)定：宅基地使用權(quán)人可以依法使用宅基地，對(duì)宅基地上房屋建筑享有占有和使用的權(quán)利。宅基地“三權(quán)分置”改革前，宅基地使用權(quán)由于其獲得的身份性和流轉(zhuǎn)受限性，用益物權(quán)的功能無(wú)正常發(fā)揮，既不具備收益功能，也無(wú)法正常的入市交易，這就違背了宅基地制度改革中“進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能”的目標(biāo)。在目前制度框架下，宅基地使用權(quán)至用益物權(quán)純化是符合當(dāng)前改革邏輯，宜通過(guò)宅基地使用權(quán)“固定期限+自動(dòng)續(xù)期”模式，在盤(pán)活閑置宅基地的同時(shí)保障農(nóng)民的居住權(quán)益[57]。高圣平提出允許宅基地使用權(quán)抵押，就是出于擴(kuò)大宅基地使用權(quán)能的考量，以保障農(nóng)民更多享有宅基地收益處分權(quán)[58]。

（2）進(jìn)一步探討宅基地“三權(quán)分置”具體實(shí)踐形式。宅基地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)在試點(diǎn)改革地區(qū)多表現(xiàn)為明確集體組織地位并確權(quán)頒證，有學(xué)者提出集體組織宅基地所有權(quán)主體地位應(yīng)予以強(qiáng)化，此外應(yīng)享有一定的處分權(quán)以保證所有權(quán)實(shí)現(xiàn)[19]。資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)取決于其集體組織成員身份的認(rèn)定。關(guān)于資格權(quán)的認(rèn)定，普遍看法是以戶(hù)籍制度為標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到戶(hù)籍在農(nóng)村的務(wù)工人員，資格權(quán)使其有資格分配了宅基地，但卻增加了宅基地閑置的概率。鄉(xiāng)村振興背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不能僅靠攫取農(nóng)村資源發(fā)展城市，還需要城市資本、勞動(dòng)力回流農(nóng)村，如本村鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村振興人才回流涉及的宅基地申請(qǐng)與使用問(wèn)題需要深入探討。因此，多維度因地制宜設(shè)置資格權(quán)認(rèn)定方式值得在實(shí)踐中探索。在當(dāng)前研究成果下，宅基地使用權(quán)主要是通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)、改變使用主體、構(gòu)建三方利益共享模式等實(shí)現(xiàn)。但一方面法律嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)、社會(huì)主體進(jìn)入困難；另一方面農(nóng)戶(hù)自身角色構(gòu)建不到位，消極參與宅基地流轉(zhuǎn)與盲目流轉(zhuǎn)宅基地同時(shí)存在。簡(jiǎn)而言之，要放活宅基地使用權(quán)既需要開(kāi)拓新思路又需要主體意識(shí)覺(jué)醒。

4.2.2 宅基地“三權(quán)分置”改革風(fēng)險(xiǎn)及管控

宅基地“三權(quán)分置”的成功與否關(guān)鍵就在于能否守住改革紅線(xiàn)和底線(xiàn)，事關(guān)農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)公平，事關(guān)農(nóng)村改革動(dòng)力和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。將市場(chǎng)機(jī)制引入宅基地配置當(dāng)中，將帶來(lái)諸如養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)收益風(fēng)險(xiǎn)，如何在推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”中合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)亟待進(jìn)一步研究。

（1）進(jìn)一步研究宅基地“三權(quán)分置”導(dǎo)致的農(nóng)村涉老風(fēng)險(xiǎn)。宅基地作為農(nóng)村居民重要的生存保障，在放活其使用權(quán)后可能成為農(nóng)村居民的收入來(lái)源，宅基地經(jīng)濟(jì)與居住保障功能突顯。而老年農(nóng)村居民既需要居住房屋，又需要穩(wěn)定的養(yǎng)老收入，面臨著“老無(wú)所養(yǎng)”與“居無(wú)定所”的雙重困境。實(shí)踐中存在老年農(nóng)民以宅基地使用權(quán)為交換條件，換取養(yǎng)老服務(wù)，這就要求大力引入社會(huì)資本開(kāi)發(fā)相關(guān)養(yǎng)老康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，社會(huì)資本具有趨利性和產(chǎn)權(quán)追求，如何在引入社會(huì)資本解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的同時(shí)，保障老年農(nóng)民的合理居住權(quán)，警惕宅基地違規(guī)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，值得學(xué)者們深入研究。

（2）進(jìn)一步研究農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”導(dǎo)致的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配風(fēng)險(xiǎn)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中主體收益分配地位不均，居優(yōu)勢(shì)地位的社會(huì)主體通過(guò)高價(jià)收地囤地，私自改變宅基地用途，以達(dá)到不正當(dāng)獲利；農(nóng)戶(hù)由于信息滯后，盲目舍棄長(zhǎng)期居住保障而取短期利益，結(jié)果面臨住房保障的困境；村集體監(jiān)管無(wú)力，容易導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)后低效利用等混亂局面。

4.2.3 “三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題

目前宅基地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新下，宅基地流轉(zhuǎn)主要涉及使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而未涉及到資格權(quán)的流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍然面領(lǐng)著許多困境和難題，例如宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不健全，為了避免農(nóng)民面臨失房失地風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家將流轉(zhuǎn)范圍嚴(yán)格限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍降低了宅基地經(jīng)濟(jì)潛力。當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)地區(qū)，宅基地使用權(quán)跨區(qū)流轉(zhuǎn)成為創(chuàng)新范例，超越本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍，在同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間或者同縣、市之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。此外，實(shí)踐中存在的宅基地使用權(quán)不合理流轉(zhuǎn)也對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革提出巨大挑戰(zhàn)?！罢辶鬓D(zhuǎn)”作為解決空心化嚴(yán)重農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的重要辦法，在部分地區(qū)實(shí)踐中發(fā)展成強(qiáng)制農(nóng)民“合村并居”“農(nóng)民上樓”，罔顧農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)宅基地意愿進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中諸如此類(lèi)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題也要求學(xué)者們對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)收益及分配做出理論性探索與突破，“既要依法，又要放活”。

4.2.4 宅基地“三權(quán)分置”與宅基地退出關(guān)系研究

盤(pán)活閑置宅基地作為當(dāng)前宅基地制度改革的重要任務(wù)，也是宅基地“三權(quán)分置”政策的重要目標(biāo)。宅基地“三權(quán)分置”可以理解為盤(pán)活閑置宅基地的模式之一，同宅基地退出一樣，都可以達(dá)到盤(pán)活和利用閑置宅基地的目的，只是“三權(quán)分置”下宅基地權(quán)能效用由農(nóng)戶(hù)、村集體和社會(huì)主體共同分享。

當(dāng)前很多宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)對(duì)宅基地有償使用和有償退出機(jī)制進(jìn)行了積極的探索，例如大理對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶(hù)多宅的，以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋等占有的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)進(jìn)行有償使用。江西余江則鼓勵(lì)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，允許進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。宅基地退出的優(yōu)點(diǎn)在于可以提高宅基地利用效率，增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，同時(shí)回收后的宅基地可以由村集體統(tǒng)一規(guī)劃利用。但其適用范圍存在局限性。宅基地盲目退出后農(nóng)民極易喪失居住保障，從而影響到農(nóng)民生活和社會(huì)穩(wěn)定。宅基地退出或使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶(hù)喪失宅基地相關(guān)權(quán)利。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶(hù)暫時(shí)失去宅基地使用權(quán)，而仍然擁有宅基地資格權(quán)。宅基地退出可以看做是宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的雙重退出。但宅基資格權(quán)退出后再申請(qǐng)宅基地的權(quán)益目前學(xué)界暫無(wú)深入討論。

4.2.5宅基地“三權(quán)分置”與發(fā)展權(quán)的關(guān)系

宅基地發(fā)展權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的一種類(lèi)型，依附于所有權(quán)而存在對(duì)于宅基地發(fā)展權(quán)的界定，目前尚存爭(zhēng)議，張占錄認(rèn)為宅基地用途轉(zhuǎn)變而實(shí)現(xiàn)的權(quán)利[59]；姚樹(shù)榮認(rèn)為宅基地復(fù)墾后形成的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移也應(yīng)屬于宅基地發(fā)展權(quán)的范疇[60]。關(guān)于宅基地發(fā)展權(quán)在“三權(quán)”體系中的地位依據(jù)需要明確，宅基地發(fā)展權(quán)是“使用權(quán)”的發(fā)展權(quán)還是“資格權(quán)”的發(fā)展權(quán)等問(wèn)題需要進(jìn)一步厘清。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所帶來(lái)收益與分配問(wèn)題不容忽視，也亟待學(xué)者進(jìn)行探索，如宅基地資格權(quán)退出后能否作為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與宅基地發(fā)展權(quán)分配，也亟待學(xué)者研究。利用發(fā)展權(quán)制度解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，就要從法律層面明確宅基地發(fā)展權(quán)的屬性、地位，賦予農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)[61]。

4.2.6 宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系

宅基地“三權(quán)分置”制度改革是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段和契機(jī)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從“產(chǎn)業(yè)用地、資本、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村治理、要素流動(dòng)”等方面對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革提出要求。系統(tǒng)化構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度改革對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論邏輯，不僅有助于實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”改革，也有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)。鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)有3個(gè)途徑：一是“自上而下資源輸入”，二是“自外向內(nèi)資本下鄉(xiāng)”，三是“自下而上內(nèi)部積累”。顯而易見(jiàn)，宅基地“三權(quán)分置”制度改革助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)現(xiàn)，只能通過(guò)農(nóng)村土地資源整合利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資本積累。就當(dāng)前學(xué)界研究?jī)?nèi)容而言，宅基地“三權(quán)分置”改革助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論構(gòu)架亟待解決，實(shí)證研究方面也有必要通過(guò)總結(jié)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，以構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略動(dòng)態(tài)作用機(jī)理[62]。

總體來(lái)看，2015年浙江義烏創(chuàng)新性提出宅基地“三權(quán)分置”，為宅基地制度改革提供了新思路。2018年“中央一號(hào)文件”正式提出了宅基地“三權(quán)分置”改革，理論和實(shí)踐界圍繞宅基地“三權(quán)分置”制度改革實(shí)踐路徑進(jìn)行了具體探索，并取得了豐富的成果。2020年以“三權(quán)分置”為主要內(nèi)容的，國(guó)家新一輪宅基地改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，必然要求各地要立足實(shí)際，大膽創(chuàng)新，因地制宜開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)工作；同時(shí)要著眼立法與司法需求，深入推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的理論性研究，積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，明確落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的法律地位，積極探索放活宅基地使用權(quán)途徑，加強(qiáng)宅基地資格權(quán)界定與立法研究，以達(dá)到宅基地高效利用與資源整合的政策目的。