世界三大灣區(qū)建設(shè)“灣區(qū)智庫”的經(jīng)驗及啟示

楊愛平 林振群

眾所周知，智庫是現(xiàn)代國家治國理政的重要“外腦”，有著愈發(fā)凸顯的資政功能。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，如何加強粵港澳三地智力資源整合，達成“最大公約數(shù)”的廣泛共識，構(gòu)建一個立足大灣區(qū)整體格局、超越地方本位利益的新型智庫，對于更好融洽三地政、商、學(xué)關(guān)系，輔助國家大灣區(qū)決策咨詢，具有重要意義。為此，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》專門指出：“支持內(nèi)地與港澳智庫加強合作，為大灣區(qū)發(fā)展提供智力支持。建立行政咨詢體系，邀請粵港澳專業(yè)人士為大灣區(qū)發(fā)展提供意見建議。”綜觀世界三大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展的歷程不難發(fā)現(xiàn)，一個超越地方與行業(yè)本位主義的“灣區(qū)智庫”在助力灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和跨域治理中扮演著不可或缺的重要作用。目前，世界三大灣區(qū)智庫眾多，但能配得上“灣區(qū)智庫”稱號的，當(dāng)屬舊金山灣區(qū)的灣區(qū)委員會經(jīng)濟研究所、紐約灣區(qū)的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會和東京灣區(qū)的日本開發(fā)構(gòu)想研究所。鑒于國內(nèi)學(xué)界尚未對世界三大灣區(qū)的“灣區(qū)智庫”建設(shè)經(jīng)驗做過系統(tǒng)研究，本文試圖做兩方面工作：一是率先對其組織性質(zhì)、主要功能及運作機制進行比較分析；二是結(jié)合世界三大灣區(qū)建設(shè)“灣區(qū)智庫”的經(jīng)驗，探討其對粵港澳大灣區(qū)構(gòu)建“灣區(qū)智庫”的政策啟示。

一、世界三大“灣區(qū)智庫”發(fā)展概況及其組織性質(zhì)

（一）開放型智庫：舊金山灣區(qū)委員會經(jīng)濟研究所

在舊金山灣區(qū)繁榮發(fā)展過程中，灣區(qū)委員會（Bay Area Council）及其屬下的灣區(qū)委員會經(jīng)濟研究所（Bay Area Council Economic Institute，以下簡稱“BACEI”）起到至關(guān)重要的作用。灣區(qū)委員會成立于1945年，是由商業(yè)企業(yè)資助的一個非營利組織，代表整個灣區(qū)的商界，以舊金山灣區(qū)整個地區(qū)的眼光來審視發(fā)展中的重大或長遠問題，提出影響舊金山灣區(qū)經(jīng)濟、商業(yè)環(huán)境和社會其他事務(wù)的主張，而不是像地方政府等其他機構(gòu)只是關(guān)注局部利益。BACEI成立于1990年，于2008年1月與灣區(qū)委員會合并，成為灣區(qū)委員會的下屬研究機構(gòu)。作為舊金山灣區(qū)中聚焦于灣區(qū)經(jīng)濟和社會事務(wù)發(fā)展的領(lǐng)先智庫，BACEI是舊金山灣區(qū)中企業(yè)、政府、高校以及慈善機構(gòu)值得信賴的合作伙伴。幾十年來，BACEI秉持客觀和中立的立場來跟蹤長期形勢，研判經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，成為服務(wù)整個舊金山灣區(qū)公共利益的灣區(qū)級智庫。

BACEI是一個由灣區(qū)商界發(fā)起成立的、融合灣區(qū)各方力量并積極為灣區(qū)服務(wù)的開放型智庫。它具有高度的開放性，不僅重視舊金山灣區(qū)各方利益的表達，而且積極鼓勵灣區(qū)各方參與灣區(qū)發(fā)展的謀劃，協(xié)力評估灣區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟形勢，找到共同解決的辦法。為此，BACEI將自身打造為灣區(qū)各方的經(jīng)濟、政策交流平臺，廣泛吸收灣區(qū)各方的意見，再憑借穩(wěn)固的伙伴關(guān)系以及強大的經(jīng)濟和政策研究實力，幫助灣區(qū)的精英采取相關(guān)行動以促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。這種開放包容的組織運營理念，確保了BACEI的研究能更有效地聚合灣區(qū)各方力量，并回應(yīng)來自政界、商界、學(xué)術(shù)界等各方的需求。

（二）獨立第三方智庫：紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會

紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（Regional Plan Association，以下簡稱“RPA”）成立于1922年，是一個獨立的、非營利的區(qū)域規(guī)劃組織。其目標是通過促進灣區(qū)規(guī)劃，致力于提高“紐約—新澤西—康涅狄格地區(qū)”①“紐約—新澤西—康涅狄格地區(qū)”并不是一個涵蓋紐約州、新澤西州、康涅狄格州三州全境的龐大區(qū)域，而是指由紐約州、新澤西州、康涅狄格州三州相鄰的31縣組成的區(qū)域。這一區(qū)域囊括了紐約灣區(qū)。的居民生活質(zhì)量和區(qū)域競爭力。90多年來，RPA作為一個非官方的灣區(qū)智庫，一直都是紐約灣區(qū)區(qū)域性公共工程和區(qū)域規(guī)劃的參與者、促進者和倡導(dǎo)者，為政府提供了大量的區(qū)域規(guī)劃建議。灣區(qū)內(nèi)許多公共工程的選址和建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展的策略以及生態(tài)環(huán)境的保護都源于RPA的方案和理念。RPA通過獨立的研究、規(guī)劃、倡導(dǎo)以及積極的公共活動參與推動這些方案和理念的落實。此外，RPA還積極吸納灣區(qū)各方的意見。在每一年的RPA春季大會上，RPA都會組織區(qū)域內(nèi)的政府官員、企業(yè)家、民間團體負責(zé)人、媒體人等專業(yè)人士就灣區(qū)最緊迫的問題進行討論。隨著RPA的區(qū)域影響力越來越大，也有不少政界人士參與其活動。比如，前副總統(tǒng)喬·拜登、前國務(wù)卿希拉里·克林頓、新澤西州州長菲爾·墨菲就曾出席過RPA舉辦的活動。基于信息收集和工作開展的需要，RPA除了在紐約市設(shè)立總部之外，還在新澤西州的普林斯頓和康涅狄格州的斯坦福德設(shè)有辦事處。②Michael N. Danielson, Jameson W. Doig. New York The Politics of Urban Regional Development[M].Berkeley: University of California Press,1982:35-37.

相比于BACEI，RPA也具有很強的開放性，但同時它擁有比BACEI更高程度的獨立性。從人員架構(gòu)的角度上看，RPA自主選取了三州區(qū)域內(nèi)的商界、學(xué)界和公民領(lǐng)袖作為智庫要員，與政府并沒有直接的聯(lián)系。在資金來源方面，RPA并不依賴政府或某一特定機構(gòu)的資助，而更多依靠社會力量的捐贈獲得運作資金。在研究取態(tài)中，RPA致力于推廣自身的規(guī)劃理念與方案，具有規(guī)劃傾向性，并不是政府或者某一黨派的“代言人”。因此，獨立第三方的特點非常明顯。

但是，正是由于RPA是一個獨立第三方智庫，其提出的規(guī)劃理念和方案并不具備法律約束力。只有當(dāng)紐約灣區(qū)內(nèi)的政府、港務(wù)局、企業(yè)等組織聽取并采納RPA的規(guī)劃理念和方案時，才能更有效地發(fā)揮其灣區(qū)智庫的功能。因此，這種獨立第三方智庫的組織性質(zhì)也十分考驗其規(guī)劃與游說能力。

（三）半官方型智庫：日本開發(fā)構(gòu)想研究所

日本開發(fā)構(gòu)想研究所（Research Institute for Urban & Environment Development, Japan，以下簡稱“UED”）是一個一般財團法人組織，①財團法人指為了實現(xiàn)特定目的，將財產(chǎn)集合而成立的組織。日本的財團法人可分為一般財團法人、公益財團法人和特例財團法人。一般財團法人指不以營利為目的、且非公益性的財團法人；公益財團法人是在一般財團法人基礎(chǔ)上，從事特定“公益目的”事業(yè)的一般法人；特例財團法人則是日本新民法推行期間，舊式的財團法人過渡至一般財團法人或公益財團法人的暫時性財團法人類型。其發(fā)展沿革有很強的政府背景。1972年，日本政府為了更好地促進日本國土的綜合開發(fā)水平，迫切需要建立一個具有調(diào)查研究和提出國土規(guī)劃建議能力的研究機構(gòu)協(xié)助其規(guī)劃。為此，在日本政界的推動下成立了由政府機關(guān)主管的“財團法人·日本開發(fā)構(gòu)想研究所”。②張志行：《財團法人制度研究》，北京：中國社會科學(xué)院研究生院，2014年，第13-14頁。UED成立之初，由日本政府的經(jīng)濟企劃廳作為其主管機關(guān)。兩年后，國土廳成立。UED成為國土廳和經(jīng)濟企劃廳共管的研究機構(gòu)。2001年，日本中央省廳改組。內(nèi)閣府和國土交通省成為UED的主管機構(gòu)。2012年，隨著日本公益法人制度改革的推行，UED才正式脫離政府機關(guān)的直接管理，逐漸從體制內(nèi)智庫向體制外智庫轉(zhuǎn)變。雖然UED正逐漸向體制外智庫轉(zhuǎn)變，但實際上UED的許多研究項目的委托方依然是政府。在UED的研究中，除了自主研究外，更多是通過接受來自國土交通省、灣區(qū)內(nèi)各縣市政府等官方機構(gòu)委托的研究，開展相關(guān)的策劃、調(diào)查和研究工作。因此，事實上UED仍接受著政府的支持，是一個半官方型智庫。

之所以說UED是東京灣區(qū)③本文的東京灣區(qū)專指首都圈。事實上，日本并沒有一個明確的概念專門定義“東京灣區(qū)”，對于東京灣區(qū)在字面上比較類似的“東京灣”，日本人通常指的是圍繞東京灣這片海域的大海灣。有學(xué)者認為，由東京灣內(nèi)幾個重要的港口城市組成的區(qū)域就是東京灣區(qū)，但筆者認為，灣區(qū)是一個囊括領(lǐng)海地帶和離海腹地的有機統(tǒng)一體。因此，東京灣區(qū)范圍不應(yīng)只限定于與海域相鄰的區(qū)域，而應(yīng)當(dāng)是日本人更常說的首都圈。的灣區(qū)級智庫，是因為其研究地域雖涵蓋整個日本，但東京灣區(qū)無疑是其研究工作的重點。無論是東京灣區(qū)中東京灣的開發(fā)和維護，亦或是東京灣區(qū)中的區(qū)域規(guī)劃、灣區(qū)各城市的發(fā)展和功能建設(shè)，UED都做了長期且深入的調(diào)查研究。這些研究有效地保證了政府規(guī)劃的長期性和協(xié)調(diào)性。

二、世界三大“灣區(qū)智庫”的主要功能

（一）舊金山灣區(qū)委員會經(jīng)濟研究所的功能概況

BACEI的研究成果不僅為灣區(qū)委員會提供戰(zhàn)略決策服務(wù)，同時也為州政府、市縣政府、企業(yè)、其他非營利機構(gòu)和公眾提供咨詢服務(wù)和決策參考。其研究項目主要包括十大模塊，內(nèi)容涉及區(qū)域經(jīng)濟與治理、北加州大區(qū)（Northern California Megaregion）、④北加州大區(qū)由21個縣組成，分為四個區(qū)域：舊金山灣區(qū)、薩克拉門托地區(qū)、北圣華金河谷和蒙特利灣區(qū)。醫(yī)療、住房和土地規(guī)劃、交通運輸與基礎(chǔ)建設(shè)、科技與創(chuàng)新、勞動力與教育、環(huán)境保護、國際經(jīng)濟聯(lián)系以及公私合作伙伴關(guān)系。通過總結(jié)BACEI從2000年至今的研究報告可知（如圖1），BACEI側(cè)重于經(jīng)濟類議題的研究。⑤Bay Area Council Economic Institute. Publications List 2019-09-01，http://www.bayareaeconomy.org/publications-list/.

圖1 BACEI出版的不同種類主題報告占比數(shù)（2000—2019年7月）

作為BACEI關(guān)注的重點，區(qū)域經(jīng)濟與治理領(lǐng)域的研究旨在為公共和私營部門的領(lǐng)導(dǎo)人尋找解決舊金山灣區(qū)經(jīng)濟增長和地區(qū)治理問題的務(wù)實方案，確保舊金山灣區(qū)在全球經(jīng)濟競爭中的活力和復(fù)蘇力。對于科技與創(chuàng)新方面的研究，BACEI旨在幫助州和地方政府了解科技發(fā)展究竟會對區(qū)域經(jīng)濟帶來什么影響，以及如何采用更有針對性的政策工具刺激新技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用。在國際經(jīng)濟聯(lián)系的研究中，BACEI通過對區(qū)域內(nèi)的外商和高校留學(xué)生開展調(diào)研、與世界其他高新技術(shù)發(fā)展地區(qū)的交流合作等方式，不斷探究舊金山灣區(qū)成為世界重要的商業(yè)、科技和文化“熱區(qū)”的原因。BACEI還特別重視與中國市場之間的聯(lián)系，認為未來一段時間中國的科技發(fā)展將不僅對中國的國內(nèi)市場產(chǎn)生深遠的影響，還會改變?nèi)蚴袌龅母窬?。此外，在交通運輸與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、教育、環(huán)保等領(lǐng)域，BACEI也有所涉獵，但這些所涉領(lǐng)域也與區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)有直接或間接的關(guān)系。

（二）紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的功能概況

RPA通過對“紐約—新澤西—康涅狄格”地區(qū)跨區(qū)域公共問題的研究與規(guī)劃，促進了該區(qū)域的繁榮和可持續(xù)發(fā)展，提升了域內(nèi)民眾的生活質(zhì)量。政界、商界、學(xué)界、公眾等社會群體都是RPA的影響對象。從RPA的四次大型區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容和成立至今不同主題出版物的數(shù)量可知，RPA的規(guī)劃研究可分為八大領(lǐng)域，即：社區(qū)、經(jīng)濟、能源、環(huán)境、房地產(chǎn)、公共交通導(dǎo)向的發(fā)展（Transit-oriented development，簡稱TOD）、交通、國家問題（如圖2）。

在RPA的所有規(guī)劃中，最著名的是四次大型區(qū)域規(guī)劃。在第一次規(guī)劃中，RPA分別在1929年和1931年出臺了上下兩卷規(guī)劃，名稱是《紐約及其周邊地區(qū)規(guī)劃》（Regional Plan of New York and Its Environs）。RPA調(diào)查并收集了區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、經(jīng)濟狀況、土地利用、交通、自然特征等大量數(shù)據(jù)，繪制了第一張關(guān)于紐約及其周邊地區(qū)基本信息的區(qū)域地圖，進而提出了一個囊括高速公路、鐵路、住宅、商業(yè)中心、工業(yè)中心、公園的區(qū)域布局建設(shè)方案，以此作為灣區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。①Regional Plan Association. Regional Plan of New York and Its Environs.New York: Regional Plan Association,1929—1931.在20世紀60年代出臺的第二次規(guī)劃中，RPA量化了城市擴張所引發(fā)的老城區(qū)中心衰退、環(huán)境破壞等問題，呼吁完善城市中心區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)以重振區(qū)域中心的繁榮。②Regional Plan Association. A Draft for Discussion.New York: Regional Plan Association,1960.而1996年的第三次規(guī)劃《危機挑戰(zhàn)區(qū)域發(fā)展》（A Region at Risk）則提出了3E（經(jīng)濟、環(huán)境、平等）區(qū)域發(fā)展理念，認為應(yīng)當(dāng)將社會、生態(tài)的成本與效益納入?yún)^(qū)域發(fā)展的考核中，以重振灣區(qū)的經(jīng)濟與活力，改善民眾的生活質(zhì)量。③Regional Plan Association. A Region at Risk.New York: Regional Plan Association,1996.2017年開展的第四次規(guī)劃，從公平、健康、繁榮、可持續(xù)發(fā)展四個角度提出了解決灣區(qū)內(nèi)機構(gòu)改革、交通網(wǎng)絡(luò)、氣候變化、房屋問題的各項舉措。④Regional Plan Association. The Fourth Regional Plan.New York: Regional Plan Association,2014.可見，RPA每隔二三十年就會做一次大型的區(qū)域規(guī)劃，是一個具有灣區(qū)統(tǒng)籌思維和規(guī)劃持續(xù)性的民間智庫。

圖2 RPA出版的不同種類主題報告占比數(shù)（1922—2019年7月）

（三）日本開發(fā)構(gòu)想研究所的功能概況

UED作為東京灣區(qū)的知名智庫，同樣也開展了相當(dāng)多的研究。但與BACEI和RPA相比，UED的研究主要以政府需求為導(dǎo)向，較少回應(yīng)企業(yè)、公眾等社會需求。在具體涉及東京灣區(qū)的研究中，UED的研究主要包括東京灣的開發(fā)和保護、國土規(guī)劃、都市建設(shè)、都市功能、海外及國際化這五大類。

圖3 UED出版的各類受托研究主題報告占比數(shù)（1972—2017年）

在這五大類研究中，UED始終離不開區(qū)域開發(fā)與規(guī)劃這個核心主題。對于東京灣的開發(fā)和保護，UED立足于時代的需求為東京灣周邊各地方政府設(shè)計理想的綜合開發(fā)和維護方案，以合理有序地對東京灣的陸域與海域進行可持續(xù)的規(guī)劃。具體包括港口開發(fā)、垃圾填埋、工廠重建、物流等方面。對于國土規(guī)劃類的研究，UED以日本國土規(guī)劃所面臨的一些問題和其他國家在國土規(guī)劃方面所取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)為主題開展研究。例如，第三次及第五次的首都圈基本規(guī)劃、第五次全國綜合開發(fā)計劃等大型區(qū)域規(guī)劃，均是在UED參與下制定的。對于都市建設(shè)類的研究，UED一般以城市基礎(chǔ)設(shè)施、住房、土地、交通、防災(zāi)工作以及城市管理等領(lǐng)域為對象提出規(guī)劃建議。當(dāng)前，UED正努力探索PPP管理模式、智庫與NGO合作治理模式，以創(chuàng)新城市發(fā)展項目及城市管理辦法。對于都市功能類的研究，UED則一般以都市如何培育商業(yè)、文化、教育和科研等力量為主題提出建議，幫助灣區(qū)各縣市開發(fā)和培育出針對性的都市功能。對于海外及國際化的研究，則主要是接受相關(guān)機構(gòu)的委托，調(diào)查其他國家的區(qū)域規(guī)劃狀況，學(xué)習(xí)其他地區(qū)的城市建設(shè)經(jīng)驗。

三、世界三大“灣區(qū)智庫”的運作機制比較

BACEI、RPA和UED不僅在組織性質(zhì)和功能上存在一定差異，而且在運作機制上也各具特色。下文從組織及人員架構(gòu)、資金來源、社會互動、研究取態(tài)四個維度，對三大“灣區(qū)智庫”的運作機制進行比較分析。

（一）灣區(qū)委員會經(jīng)濟研究所的運作機制

組織及人員架構(gòu)。BACEI的組織架構(gòu)可大致分為顧問委員會、研究部門和職能部門。在人員架構(gòu)上，顧問委員會由來自商界、政界、學(xué)界、非營利組織內(nèi)有影響力的領(lǐng)導(dǎo)者組成，負責(zé)指導(dǎo)BACEI的運作，監(jiān)督其研究計劃和成果開發(fā)。目前顧問委員會主席就是麥肯錫公司的高級合伙人，另外兩位副主席分別是奧克蘭市市長和斯坦福大學(xué)主任（如圖4）。研究部門由專業(yè)研究團隊組成，具體包括高級總監(jiān)、研究主任和若干研究分析師等人員負責(zé)研究所的研究工作。職能部門則由相關(guān)職能人員構(gòu)成，負責(zé)機構(gòu)的日常運轉(zhuǎn)以及研究成果的推廣。

圖4 灣區(qū)委員會經(jīng)濟研究所組織結(jié)構(gòu)圖

此外，BACEI還下設(shè)一個科技合作平臺——灣區(qū)科技創(chuàng)新聯(lián)盟（Bay Area Science and Innovation Consortium）。這是一個由多所北加州高校、國家及私人實驗室組成的高端研究平臺。依托灣區(qū)科技創(chuàng)新聯(lián)盟，BACEI匯集了舊金山灣區(qū)各高校、各實驗室和商界中的優(yōu)秀人才，進而借助于產(chǎn)學(xué)研三者的力量提升灣區(qū)科研實力，推動灣區(qū)科學(xué)技術(shù)的進步，打造科技灣區(qū)。

資金來源。BACEI的運作資金由兩部分組成：一部分資金來自于灣區(qū)委員會。作為灣區(qū)委員會的附屬研究機構(gòu)，BACEI的成立、日常運轉(zhuǎn)、組織發(fā)展都離不開灣區(qū)委員會的扶持。另一部分資金則來自于企業(yè)、基金會、高校等組織對其研究項目的贊助。美國是一個商業(yè)社會，如果市場不認可智庫的工作，智庫就很難獲得充足的資金贊助。這倒逼BACEI必須積極提升自身的研究實力和組織影響力，吸引更多的機構(gòu)與其合作開展相關(guān)研究。

社會互動。BACEI旨在為區(qū)域各方提供一個交流平臺，因此十分重視與灣區(qū)各群體的互動，鼓勵舊金山灣區(qū)的企業(yè)、政府、高校、公眾共同參與到舊金山灣區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃中，具有很強的開放性和包容性。隨著其影響力的日益提升，有越來越多的群體加入其中，BACEI也逐漸組建起一套組織伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。通過該網(wǎng)絡(luò)，BACEI有效打通了政商學(xué)的連接渠道，幫助灣區(qū)甚至加州層面的政界、商界等領(lǐng)袖做出決策，進而解決灣區(qū)中的問題，回應(yīng)灣區(qū)各方需求，實現(xiàn)政策研究的初衷。此外，BACEI還定期面向公眾舉辦相關(guān)議題的論壇或研究報告發(fā)布會，內(nèi)容涉及灣區(qū)經(jīng)濟狀況、就業(yè)形勢、科技水平、醫(yī)療環(huán)境、住房政策等等。據(jù)統(tǒng)計，自2015年11月至2019年6月一共主辦或與其他機構(gòu)合辦了30場專題會議，以幫助公眾認識灣區(qū)，解決公眾關(guān)心的實際問題。

研究取態(tài)。成立至今，BACEI開展了不同主題的自主研究和合作研究，舉辦了各式各樣的會議和活動，以幫助相關(guān)群體應(yīng)對舊金山灣區(qū)乃至加州內(nèi)的危機與挑戰(zhàn)。雖然BACEI在區(qū)域內(nèi)具有強大的智庫影響力，但是BACEI仍堅持著客觀、中立的立場。通常而言，BACEI不會正式提出某個政策主張，也不評判一個政策的好壞，而是根據(jù)專業(yè)數(shù)據(jù)分析和觀點，研究一個政策會持續(xù)對未來有什么影響，經(jīng)濟會變好還是變差，灣區(qū)發(fā)展會不會失去競爭力。BACEI的這種研究取態(tài)，確保其研究成果的科學(xué)性和客觀性。

（二）區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的運作機制

RPA作為一個獨立第三方智庫，其提出的規(guī)劃理念并不具備法定約束力，因此，從理論上講政府大可不必采納RPA的規(guī)劃方案，但現(xiàn)實并非如此。究其原因，這與RPA的運作機制密切相關(guān)。 組織及人員架構(gòu)。RPA的組織架構(gòu)可大致分為理事會、委員會、研究部門和職能部門（如圖5）。理事會是RPA的領(lǐng)導(dǎo)層，就RPA所面臨的重大問題做決策。委員會則負責(zé)為理事會、規(guī)劃人員、設(shè)計人員和政策專家提供戰(zhàn)略性建議。理事會經(jīng)過考量和決策后，這些政策建議將落實至各職能部門，進而組織起研究團隊、宣傳團隊等力量推動政策建議的誕生和推廣。在人員構(gòu)成上，RPA的成員由熱心區(qū)域事務(wù)并有能力為區(qū)域提出建設(shè)性意見的商界、學(xué)界和公民領(lǐng)袖組成。以RPA中的理事會和委員會為例，目前共有247位成員，其中70%左右來自商界，其余成員則來自高校、非營利組織等機構(gòu)。由此可知，RPA吸納了區(qū)域內(nèi)各式各樣的優(yōu)秀成員。相應(yīng)地，這些成員也能為RPA提供多樣化的力量支持和信息反饋。由理事會領(lǐng)導(dǎo)、委員會參與的管理模式，也更好地將區(qū)域內(nèi)各方意見與研究團隊直接對接起來。

圖5 區(qū)域規(guī)劃協(xié)會組織結(jié)構(gòu)圖

資金來源。RPA的日常運轉(zhuǎn)并不依賴政府財政或某一特定機構(gòu)的支持，而更多地依靠社會捐贈。協(xié)會成立之初，RPA雖然接受了來自羅素·賽奇基金會（Russell Sage Foundation）的資金支持，開展了一系列紐約灣區(qū)調(diào)查項目，但隨著協(xié)會的發(fā)展壯大，RPA制定了相應(yīng)的激勵機制鼓勵社會捐贈。這就是：依據(jù)捐贈額對捐贈者進行劃分，進而為各層次的捐贈者提供不同水平的捐贈福利?？傮w而言，這些捐贈者來自公司、基金會、個人和政府等主體。以2018年為例，RPA的運營收入有60%來自公司、22%來自基金會、15%來自個人、3%來自政府（如下表）。①Regional Plan Association. Annual Report FY 2018.New York: Regional Plan Association,2018.捐贈的方式也十分多樣，不僅有現(xiàn)金捐贈，還有股票捐贈、紀念品捐贈、遺產(chǎn)捐贈等多種方式。RPA完備的捐贈機制不僅使組織在運行的過程中能獲得充沛的資金支持，而且拉近了組織與區(qū)域內(nèi)各方之間的距離。

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會2018年收入概況

社會互動。近百年來，RPA通過持續(xù)研究已與區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)、社區(qū)組織和其他民間團體建立了良好的伙伴關(guān)系，在紐約灣區(qū)內(nèi)外樹立起自己的“金字招牌”。因此，包括政府在內(nèi)的許多機構(gòu)都會參考或運用RPA的研究。在RPA的規(guī)劃報告和官方網(wǎng)站中，“We”“Our”“Us”這三個單詞頻繁出現(xiàn)。事實上這并不是RPA偶然為之，而是它有意向公眾傳遞“自身與公眾就是一體”的概念，從而潛移默化地提升了區(qū)域內(nèi)每一個成員的歸屬感。在組織成員結(jié)構(gòu)中，RPA積極吸納區(qū)域內(nèi)的意見領(lǐng)袖以促進組織的發(fā)展。此外，RPA也十分注重與普通民眾的互動關(guān)系，公眾只要在RPA的官網(wǎng)上做簡單的注冊，就能定期接受RPA的新聞和相關(guān)活動邀請的郵件。

研究取態(tài)。針對紐約灣區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要，RPA在不同時期開展了一系列自主研究與合作研究。為提升研究成果的全面性和適用性，RPA組建了一個囊括經(jīng)濟、政治、環(huán)境、土木和城市規(guī)劃等不同學(xué)科人才的研究團隊。如此持久且全面的研究高度是紐約灣區(qū)其他智庫所難以超越的。用RPA自己的話說：“我們的工作已經(jīng)超脫于當(dāng)政者的周期更換、黨派及跨州利益的隔閡與沖突之上?！雹赗egional Plan Association. Shaping the Region.New York: Regional Plan Association,2015.為了推廣自身設(shè)計的研究理念或方案，RPA還踴躍派出機構(gòu)代表參與區(qū)域內(nèi)的研討會、聽證會、議會等不同活動，通過游說、宣傳、倡導(dǎo)等形式將研究建議輸出至相關(guān)組織或個體，從而將政策建議轉(zhuǎn)化為實際行動。事實上，從喬治·華盛頓大橋的選址、布魯克林、斯坦福德和紐瓦克三地市中心的復(fù)興，到紐約—新澤西州港務(wù)局相關(guān)工程項目的布局，再到在帕利塞、加弗納斯島和國門休憩區(qū)中開放空間的保護，都離不開RPA的戰(zhàn)略規(guī)劃與游說努力。

（三）日本開發(fā)構(gòu)想研究所的運作機制

組織及人員架構(gòu)。在UED的組織架構(gòu)中，理事會、評議委員會、監(jiān)事都由商界、學(xué)界等各領(lǐng)域的精英組成。理事會是UED的領(lǐng)導(dǎo)部門，由研究所常務(wù)人員、大學(xué)教授、其他財團高管組成。理事會由一個相當(dāng)于理事長級別的代理理事主持，分為常務(wù)理事會和臨時理事會兩種。常務(wù)理事會每年召開兩次，臨時理事會在有必要的情況下召開。理事會的一些重大決議還需要接受評議委員會的監(jiān)督。評議委員會由來自高校的學(xué)者和來自基金會、企業(yè)的出資者代表組成，每年定期舉辦一次會議，一般是在事業(yè)年度結(jié)束后的三個月內(nèi)舉辦，必要時可臨時召開評議委員會。理事會下設(shè)有監(jiān)事、顧問和事務(wù)局，監(jiān)事由來自日本經(jīng)濟界的前任或現(xiàn)任高層擔(dān)任，負責(zé)監(jiān)督UED日常研究業(yè)務(wù)；顧問則由UED的前任高層擔(dān)任，為UED的業(yè)務(wù)提供必要的咨詢；事務(wù)局的局長由理事會任命，事務(wù)局的職員由代理理事任免。①日本開發(fā)構(gòu)想研究所.評議員及び役員等一覽.2018-09-01，http://www.ued.or.jp/labo/officer.html.事務(wù)局管理著整個UED的研究團隊，包括研究主干、客座研究員、高等教育研究部、都市·地域研究部。其中，都市·地域研究部是研究區(qū)域開發(fā)和規(guī)劃的核心部門（如圖6）。

圖6 日本開發(fā)構(gòu)想研究所組織結(jié)構(gòu)圖

資金來源。UED的資金主要來源于委托研究的收入。在委托研究中，又以政府委托占據(jù)多數(shù)，其中既包括日本中央政府層面的國土交通省國土政策局、國土交通省土地·水資源局、國土交通省國土計劃局、國土交通省都市·地域整備局，也有諸如東京都、千葉縣、船橋市、橫須賀市等地方縣市政府，甚至還有來自七都縣市首腦會議、首都圈整備委員會等多縣市政府組成的協(xié)會型跨域協(xié)作治理機構(gòu)。相比之下，企業(yè)、協(xié)會等非官方組織則較少委托UED開展研究。因此，政府的資金投入是UED最大的資金來源。

社會互動。由于UED的成立與發(fā)展有很強的政府背景，因此政府是UED最頻繁、最重要的互動對象。此外，通過大量的委托研究，UED也與區(qū)域內(nèi)企業(yè)、高校等組織建立了良好的合作伙伴關(guān)系。出于回饋社會的目的，UED的許多研究報告也免費向公眾開放使用。但相對于BACEI和RPA那種開放式、親民式的智庫姿態(tài)，UED與普通民眾的互動較少。中央至地方各層級政府、企業(yè)、高校等組織才是UED的主要服務(wù)對象。

研究取態(tài)。UED的研究可劃分為兩種類型：一是接受外部組織交托的委托研究；二是基于研究所的研究興趣所開展的自主研究。從1972年至2018年，在UED的各類報告和出版刊物中，受托研究高達2100多項，而自主研究僅有96項，受托研究幾乎占據(jù)了UED研究總數(shù)的95%。相比之下，在BACEI和RPA的研究中受托研究的比例則低很多，以自主研究和合作研究為主。

四、世界三大“灣區(qū)智庫”建設(shè)經(jīng)驗對粵港澳大灣區(qū)的啟示

綜合上述，世界三大灣區(qū)在長期的演進發(fā)展中，結(jié)合各自的實際，逐步構(gòu)建了頗具影響力的“灣區(qū)智庫”。雖然三大“灣區(qū)智庫”在組織性質(zhì)、主要功能和運作機制上各具特色，體現(xiàn)出一定的差異性，但它們在目標定位和成員構(gòu)成上又有趨同的地方。港澳回歸祖國以來，尤其是近年來隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略的落地實施，三地的智庫得到迅速發(fā)展。然而，對標于世界三大“灣區(qū)智庫”而言，這些智庫的地方本位主義問題還較為突出。對此，我們建議，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)借鑒三大“灣區(qū)智庫”的建設(shè)經(jīng)驗，嘗試打造屬于粵港澳大灣區(qū)的“灣區(qū)智庫”。

首先，粵港澳三方應(yīng)該達成高度的目標共識，協(xié)力構(gòu)建一個超脫本地和行業(yè)利益、聚焦于灣區(qū)整體利益乃至國家利益的超級智庫。

BACEI、RPA和UED之所以被稱為世界三大“灣區(qū)智庫”，根本原因是它們的發(fā)展宗旨和目標定位均超越了地方本位主義和行業(yè)中心主義，不是從一時、一地、一企的狹隘視野看問題，而是聚焦于事關(guān)灣區(qū)整體利益乃至國家利益的集體目標。BACEI主要任務(wù)是關(guān)注舊金山灣區(qū)九縣中重要的經(jīng)濟議題和政策難題，為灣區(qū)的政府、企業(yè)、高校、公眾提供信息支持；RPA則從獨立第三方的角度思考整個紐約灣區(qū)的規(guī)劃與發(fā)展，為三州及地方政府等相關(guān)群體提供以區(qū)域規(guī)劃為主的決策參考；而UED通過接受政府的委托研究，為東京灣區(qū)綜合規(guī)劃和協(xié)調(diào)開發(fā)提供了持續(xù)的智力保障和支持。

當(dāng)前，港澳兩地的各類智庫不少，但研究港澳自身的政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展問題較多，甚少聚焦粵港澳大灣區(qū)公共議題，缺乏灣區(qū)視野和國家情懷。近年來，廣東的科研院所和高校也培育了一批粵港澳大灣區(qū)研究的智庫機構(gòu)，有些甚至直接冠名“粵港澳大灣區(qū)研究院”。但客觀而言，這些智庫，迄今尚未構(gòu)建起能夠打破地方本位主義、整合三地利益共識的灣區(qū)智庫。雖然粵港澳三地一些知名智庫已意識到這個問題，正在推動粵港澳大灣區(qū)智庫聯(lián)盟建設(shè)，但這種嘗試與打造粵港澳大灣區(qū)超級智庫的目標相距甚遠。對此，建議借鑒東京灣區(qū)UED的建設(shè)經(jīng)驗，由中央“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”推動、國家發(fā)展與改革委員會牽頭，自上而下成立粵港澳大灣區(qū)的“灣區(qū)智庫”；學(xué)習(xí)舊金山灣區(qū)BACEI和紐約灣區(qū)RPA的做法，充分利用粵港澳三地市場發(fā)達、民間社會發(fā)育成熟的條件，由粵港澳三地有影響力和號召力的商界巨頭發(fā)起，政、商、學(xué)代表協(xié)同參與，組建粵港澳大灣區(qū)的“灣區(qū)智庫”。

其次，粵港澳大灣區(qū)的“灣區(qū)智庫”應(yīng)營造與政府既緊密互動又相對超脫的府智關(guān)系，以形成科學(xué)、理性的戰(zhàn)略性成果，服務(wù)于灣區(qū)和國家整體需要。

世界三大“灣區(qū)智庫”與政府的差異化關(guān)系以及不同的研究取態(tài)影響了智庫的組織性質(zhì)、智庫的中立性和成果的理性化。BACEI作為一個商業(yè)驅(qū)動的開放型智庫，其運作經(jīng)費主要不依賴于政府，而是來自研究服務(wù)的收入和灣區(qū)委員會的支持。因此，在與政府的合作中，BACEI秉持著客觀中立的立場完成了許多研究，為政府提供了大量的決策信息，但政府只是BACEI服務(wù)需求方的一員。事實上，整個灣區(qū)的利益相關(guān)者都是BACEI的服務(wù)對象。因此，BACEI與舊金山灣區(qū)地方政府是合作的“伙伴”關(guān)系，但不是依附于政府、更不是受政府控制的智庫。RPA的運作經(jīng)費絕大部分來源于各種捐贈，只有極少部分來源于政府，這是其始終保持獨立第三方智庫特色的根本。在此基礎(chǔ)之上，RPA通過自主研究和合作研究提出相應(yīng)的、具有傾向性的規(guī)劃理念與方案，并將這些理念與方案積極地向政府和區(qū)域各方倡導(dǎo)、推廣。作為半官方型智庫，UED則更像是日本政府的一個“參謀”，無論是就其運作經(jīng)費來源還是服務(wù)對象來看，均是以政府為主。

概言之，BACEI和RPA的大部分研究是自主研究、合作研究，僅有少部分是政府委托研究，這有利于智庫研究人員秉持更加客觀、科學(xué)和理性的研究立場來開展戰(zhàn)略研究，提出前瞻性構(gòu)想或反思性策略建議。UED的大部分研究項目是受托研究，以各級政府部門委托研究的項目為主，這種研究取態(tài)使其前瞻性和開放性略顯不足。

相比而言，粵港澳大灣區(qū)尤其是廣東一方，目前已有不少冠名以粵港澳大灣區(qū)為研究對象的智庫，但多為官方或半官方型，均以受托研究為主，強調(diào)問題導(dǎo)向，滿足和解決政府的當(dāng)務(wù)之急。很顯然，長此以往，政府將難以接觸到一些極具戰(zhàn)略性、前瞻性乃至反思性的研究成果。為此，我們認為，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)吸收BACEI和RPA的經(jīng)驗，嘗試構(gòu)建一個開放型或獨立第三方型的“灣區(qū)智庫”，這樣才能既廣納群言又明辨篤行，為中央和粵港澳政府決策提供有真知灼見的資政建議。

第三，粵港澳大灣區(qū)的“灣區(qū)智庫”要構(gòu)建一個開放、多元的成員組成體系，塑造好智庫與社會的良性互動關(guān)系。

從人員構(gòu)成的角度看，BACEI、RPA和UED這世界三大“灣區(qū)智庫”都十分重視人員構(gòu)成的開放性和多元性。其組織成員均由商、學(xué)、政或產(chǎn)、學(xué)、研各界代表組成。對于智庫而言，這些成員即是組織運作、調(diào)查研究的骨干力量，又是推廣智庫研究成果，連接政商學(xué)的重要渠道。比如，BACEI鼓勵舊金山灣區(qū)的企業(yè)、政府、高校、公眾共同參與舊金山灣區(qū)發(fā)展的智庫謀劃中，組建起一套聯(lián)通政商學(xué)民四界的組織伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。又如，RPA會經(jīng)常組織區(qū)域內(nèi)的政府官員、企業(yè)家、民間團體負責(zé)人、媒體人等專業(yè)人士共商灣區(qū)大事，并憑借扎實而持久的區(qū)域研究與灣區(qū)各方建立良好的伙伴關(guān)系。在與民眾的關(guān)系上，BACEI和RPA認為灣區(qū)民眾是其重要的服務(wù)對象、互動對象；民眾的參與是智庫獲取信息的重要渠道；為民眾服務(wù)是發(fā)揮智庫功能的重要組成部分。尤其是RPA在其規(guī)劃報告和官方網(wǎng)站中注重倡導(dǎo)“We, Our, Us”的意識，向公眾傳遞“自身與公眾就是一體”的理念。這些互動不僅有利于提升智庫在灣區(qū)內(nèi)的影響力，而且有助于灣區(qū)不同利益相關(guān)者間結(jié)成緊密的關(guān)系。

粵港澳大灣區(qū)的智庫成員構(gòu)成及智庫與社會的關(guān)系遠不如世界三大灣區(qū)?；浉郯娜氐那闆r也有些差異。港澳兩地由于市場和社會發(fā)育比較完善，政企、政社關(guān)系較為清晰。因此，企業(yè)和社會各界參與智庫的動力較強，回歸以來也產(chǎn)生了一批商界驅(qū)動的民間智庫，初步形成了商、學(xué)、政多元主體協(xié)同參與的智庫發(fā)展模式。廣東在黨政主導(dǎo)的“共建、共治、共享”社會治理格局下，近年興起的一批智庫基本是政府主導(dǎo)的體制內(nèi)智庫，商界或民間驅(qū)動的智庫較為缺乏，因此，智庫的成員構(gòu)成較為單一。而且從總體上看，與BACEI和RPA那種開放式、獨立式姿態(tài)的智庫相比，粵港澳三地智庫對民眾意見的吸納與反饋不夠。因此，為提升“灣區(qū)智庫”的綜合實力與影響力，增強三地民眾的灣區(qū)意識，“灣區(qū)智庫”既要適時打通政商學(xué)通道，構(gòu)建政商學(xué)民四方的開放包容體系，也應(yīng)重視與灣區(qū)民眾的互動聯(lián)系。