小浪底北岸灌區(qū)工程PPP項目實踐探索

王華

（河南省豫北水利工程管理局，河南 新鄉(xiāng) 453002）

0 引言

水利屬于國民經(jīng)濟命脈，是城鄉(xiāng)居民安全與工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障，是社會、國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。水利項目一直受黨和國家重視，但是隨著水利行業(yè)迅速發(fā)展，水利項目建設(shè)需求量不斷提升，采用傳統(tǒng)融資模式、建設(shè)管理模式難以滿足社會需求，因此需要加強對PPP模式的應(yīng)用。

1 工程概括

該工程為國務(wù)院確定172項供水節(jié)水重大項目，為河南省首批采用PPP模式省管水利工程之一。此工程項目包括沁陽市、孟州市、溫縣、濟源、武陟縣，控制面積為624 km2。引水水源是小浪底水庫，為大Ⅱ型灌區(qū)，灌溉設(shè)計面積為3.04萬hm2，補源面積為1.33萬hm2，項目布置灌溉渠系為32條，長度325 km。項目建設(shè)之后，打造河南黃河北岸清水走廊，提升區(qū)域水資源的配置能力，開展灌溉、減少地下水開采，改善區(qū)域用水緊缺方面發(fā)揮重要作用。

2 小浪底北岸灌區(qū)工程PPP模式應(yīng)用可行性與必要性

PPP模式指的是政府和社會資本間，為提供公共設(shè)施與服務(wù)所建設(shè)的“風險共擔、利益共享、合作共贏”合作機制。應(yīng)用PPP 模式施工建設(shè)滿足政策精神與省委、省政府戰(zhàn)略部署，能夠有效減輕財政壓力，減小債務(wù)風險，開辟新融資渠道。

2.1 PPP模式應(yīng)用可行性

首先，PPP模式法律上、政策上可行。20世紀90年代以來，中國便頒布基礎(chǔ)設(shè)施融資投資政策，為項目建設(shè)應(yīng)用PPP模式奠定法律基礎(chǔ)。社會資本具有雄厚的投資意愿和實力。當前隨著綜合國力和經(jīng)濟發(fā)展，民營經(jīng)濟逐漸壯大。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，自1998—2008年，民營經(jīng)濟投資比例由13%增加至25%，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中民營資本具有極高熱情。另外，小浪底北岸灌區(qū)項目正式投入運營后可以提供穩(wěn)定現(xiàn)金流，有效吸引社會資本。工程政府部門支出財政能夠承受，此項目生命周期中，每一年省級財政支出約占河南省公共支出10%，符合相關(guān)論證要求。對行業(yè)的平衡性結(jié)果、省級財政支出評估結(jié)果進行分析，小浪底北岸灌區(qū)項目PPP運營時政府部門支出財政能夠承受。

項目PPP模式的應(yīng)用能夠借鑒相關(guān)經(jīng)驗，水利工程作為應(yīng)用PPP 模式建設(shè)典型領(lǐng)域。當前階段隨著大量引水工程PPP模式示范項目正式投入建設(shè)施工，河南省新蔡縣聯(lián)通項目、治理賈魯河等項目實施，逐漸形成較為成熟的經(jīng)驗。

2.2 PPP模式應(yīng)用必要性

采取PPP模式能夠開辟新融資渠道，減小政府部門財政壓力，強化管理效率和質(zhì)量。小浪底北岸灌區(qū)項目工程量、投資體量均較大，項目施工難以管理，如果采取傳統(tǒng)的采購模式，省級財政部門需要投入20 億元財政資金，主管部門需配置大量管理人員。而采取PPP 模式，只需投入3.60 億元，主管部門不需要設(shè)立單獨的管理部門，只需要履行監(jiān)督管理職責。另外，采取PPP模式能夠提升項目建設(shè)和運營效率，減少資金投入。此項目引進社會資本，由資本方擔任項目投資、運營和建設(shè)，防止片面強調(diào)控制某環(huán)節(jié)成本，采取自我施壓、創(chuàng)新方式對設(shè)計方案進行優(yōu)化，減少項目投資，對資源科學配置，對風險合理分配，確保由項目建設(shè)期至運營期成本最低，實現(xiàn)資本方、政府方共贏。PPP 模式能夠?qū)椖匡L險加以管控，采取PPP 模式，政府部門主要負責前期的規(guī)劃、設(shè)計，維護與提升公共利益，將項目風險降到最低。資本方則主要承擔工程融資、投資、建設(shè)與運營風險，確保雙方保持一致的目的，減小項目風險。

3 PPP模式在小浪底北岸灌區(qū)工程運作方式

工程分為兩期開展，一期由濟源組織實施，投資為4.94億元，在2012 年正式開工建設(shè)，納入PPP 工程，二期屬于新建項目，投資約26.75億元，在2019年正式開工建設(shè)，建設(shè)周期為32個月。合同年限33 a，一期建設(shè)期為1 a，維護期為32 a，二期建設(shè)期為3 a，維護期為30 a。工程所采用回報機制是缺口補缺。運營前期的達產(chǎn)率比較低時，所產(chǎn)生收益難以保證企業(yè)正常運營，此時省級政府在達產(chǎn)率較低時提供項目缺口補助，補助年限9 a，對工程補貼后工程收益水平為PPP 工程收益正常水平。工程使用人員付費收入為農(nóng)業(yè)灌溉、城市供水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水補水。水價由政府定價，企業(yè)不具有定價權(quán)。

4 小浪底北岸灌區(qū)PPP模式應(yīng)用風險管理

因為項目投資金額較大，同時存在影響因素比較多，參與方多，合作周期比較長，造成風險源頭比較多，存在較為復雜的風險危害，應(yīng)當分類識別，對風險規(guī)避對策有效研究。

4.1 風險識別

對同類項目的經(jīng)驗進行挖掘借鑒，能夠按照各類風險嚴重程度、發(fā)生概率，判斷小浪底北岸灌區(qū)項目存在風險，該工程風險包括政策、法律、建設(shè)、運營、移交、宏觀經(jīng)濟以及其他相關(guān)風險。

4.2 風險分配

省級政府負責項目內(nèi)容所產(chǎn)生風險由政府部門承擔。企業(yè)在運營、建設(shè)時具有優(yōu)勢，所以，項目質(zhì)量、施工安全、技術(shù)、工程管理等風險以及企業(yè)原因所產(chǎn)生的經(jīng)營管理、進度延誤、水質(zhì)、移交前后質(zhì)量風險由企業(yè)承擔。在項目建設(shè)中存在的不可抗風險則由資本方和政府部門共同承擔。

5 PPP模式在小浪底北岸灌區(qū)工程監(jiān)管和績效考核作用

5.1 工程監(jiān)管

PPP項目開展過程中科學、合理的項目監(jiān)管為成功重要舉措，小浪底北岸灌區(qū)工程建設(shè)過程中對企業(yè)進行三方面監(jiān)管：首先，省級水利廳和其他相關(guān)廳局對建設(shè)企業(yè)和機構(gòu)進行行政監(jiān)管；其次，項目建設(shè)機構(gòu)監(jiān)管項目企業(yè)，政府部門委派監(jiān)事、董事對企業(yè)內(nèi)部決策進行監(jiān)督管控；最后，應(yīng)用介入權(quán)、中期評估、績效考核聯(lián)動機制加以監(jiān)督管理。項目建設(shè)中實施機構(gòu)在投資、質(zhì)量、建設(shè)進度、環(huán)保、安全方面履行管理、監(jiān)督職能，保證項目有序開展，高效運作，實現(xiàn)資本方、政府以及社會共贏。

5.2 績效考核

在小浪底北岸灌區(qū)工程開展過程中為確保PPP 模式的有效應(yīng)用需要構(gòu)建科學、全面、系統(tǒng)的考核制度，實現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量提升，防止出現(xiàn)政府固化支出責任，該工程構(gòu)建較為完善的生命周期績效考核模式，包括工程建設(shè)期、維護運營期和移交考核。資本方按照考核結(jié)果取得合理的回報。對于建設(shè)期的績效考工程中，驗收工程屬于開展可用性支付前提，但支付的金額按照合同約定開展。工程建設(shè)時，水利項目管理局根據(jù)合同約定對工程建設(shè)安全、綜合管理、工程進度、工程質(zhì)量、環(huán)境保護、技術(shù)創(chuàng)新以及進度控制進行考核。若考核結(jié)果不達標則按照不同的情況對建設(shè)企業(yè)罰款，考核標準為：考核得分不少于85分為合格，若考核得分低于85分則進行罰款，處罰金額為3 000萬元 （1－考核得分/85）。另外，考核得分低于60分為不合格。若一次評價為不合格，則建設(shè)單位需要遞交說明，針對存在問題進行整改，第二次評價考核仍然不合格，則實施機構(gòu)能夠單方面解除合同，建設(shè)單位承擔造成經(jīng)濟損失。

運營期間的考核。在工程運營階段對基礎(chǔ)、組織、安全、運行、經(jīng)濟等管理內(nèi)容考核，考核周期為半年，考核小組按照績效指標影響程度對權(quán)重分數(shù)合理分配?？己私Y(jié)果采取扣款制，建設(shè)單位扣款金額為（當年的運維服務(wù)費+可用性的服務(wù)費）（1－當年的運維考核系數(shù)）。考核系數(shù)標準如下表1所示。

表1 工程運營考核系數(shù)表

移交期的績效考核。在工程移交期包括對資產(chǎn)質(zhì)量、管理、可用等以及權(quán)力移交合規(guī)合法進行考核，按照考核分數(shù)，由政府部門對資本方退還履約保函不同比例。

6 總結(jié)

小浪底北岸灌區(qū)工程對PPP模式的應(yīng)用屬于典型案例，該工程項目建設(shè)期間對于PPP 模式的應(yīng)用為其他同類項目的開展提供大量經(jīng)驗。但水利項目工程多工程量較大、施工建設(shè)周期較長，期間所投入的資金較大，技術(shù)復雜，因此水利項目工程施工建設(shè)期間對于PPP模式的應(yīng)用需要結(jié)合實際情況，構(gòu)建開創(chuàng)性管理框架，構(gòu)建完善風險管控制度，實現(xiàn)資本方積極性、主動性的充分發(fā)揮，有效激發(fā)水利設(shè)施施工建設(shè)行業(yè)活力。