廣州市區(qū)域評估制度實施效益分析研究

李旭LI Xu；魏倩WEI Qian

（廣州市城市規(guī)劃設(shè)計有限公司，廣州510030）

1 研究背景

區(qū)域評估是我國工程建設(shè)項目審批制度改革中的一項重要內(nèi)容，經(jīng)歷了由地方試點探索到國家經(jīng)驗認(rèn)可，再由國家全面推廣的過程。其源于浙江開展的“規(guī)劃環(huán)評＋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”等改革試點，并在2016年納入了國家發(fā)改委發(fā)布的《各地促進(jìn)民間投資典型經(jīng)驗和做法》。2019年，國務(wù)院正式提出推行區(qū)域評估制度，要求在土地出讓或劃撥前告知建設(shè)單位土地開發(fā)要求。此后，各部委和地方相繼出臺一系列政策，明確了該項工作的基本原則和要求。

作為空間規(guī)劃的重要支撐，區(qū)域評估一般與詳細(xì)規(guī)劃同步開展，評估事項包括環(huán)境影響、節(jié)能、水土保持等。有別于建設(shè)項目的專項評估，其是在大片區(qū)范圍內(nèi)開展的整體性評估，評估結(jié)論由政府和社會的共享共用。

廣州作為最早開展審批制度改革的城市，在全國率先建立了較完善的區(qū)域評估政策體系和實施框架，其經(jīng)驗做法和改革措施已納入住建部第一批改革經(jīng)驗并在全國復(fù)制推廣。本文以廣州為樣本，研究區(qū)域評估制度在工程項目審批中的運作方式和實施效益，以期進(jìn)一步認(rèn)識該制度的重大意義，為其他地區(qū)的改革提供有益參考。

2 效益分析方法

我國審批管理制度源于計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府管理仍以審批為中心，與市場經(jīng)濟(jì)體制沖突十分嚴(yán)重。具體在工程建設(shè)領(lǐng)域，存在審批過多、程序較長、內(nèi)容重復(fù)繁雜等問題，部分已有規(guī)劃評估的地區(qū)仍需在建設(shè)階段重復(fù)開展評估，增加了時間和資金成本。區(qū)域評估主要目的是破解現(xiàn)有審批制度的各類問題，壓縮審批事項的數(shù)量和時間，其效益表現(xiàn)在以下方面。

首先是增加盈利能力。企業(yè)在實際項目經(jīng)營決策中通常采用凈現(xiàn)值法來分析項目的盈利能力，即周期內(nèi)現(xiàn)金流折現(xiàn)到某時點作為凈現(xiàn)值，凈現(xiàn)值越大，反映項目盈利能力越強，計算公式如下。

式（1）（凈現(xiàn)值公式）：NPV=∑（t=1～N）A（t）（/1＋i）＾t。

式中，NPV為凈現(xiàn)值，A為各節(jié)點凈現(xiàn)金流量，N為項目投資周期，i為內(nèi)部收益率。

如圖1所示，因取消評估事項和審批手續(xù)，區(qū)域評估制度可在三個方面增加項目凈現(xiàn)值。一是壓縮設(shè)計階段時間，降低前期費用資金利息；二是取消項目評估事項，節(jié)省編制費用；三是加快資金回籠，提高后期收益的凈現(xiàn)值。具體效益的計算見式（2）。

圖1 區(qū)域評估提升項目盈利水平示意圖

式（2）（實施后效益公式）：NPV（1）=NPV+E+I+C。

式中，NPV為實施前凈現(xiàn)值，E為節(jié)省的評估費用凈現(xiàn)值，I為縮短設(shè)計周期后節(jié)省的資金成本凈現(xiàn)值，C為后期收益提前后增加的凈現(xiàn)值。

其次是風(fēng)險控制方面。區(qū)域評估由政府組織實施，主動且免費向社會公開。這能保障企業(yè)在獲得土地前一次性獲知全面的土地情況和指標(biāo)要求，顯著降低企業(yè)決策、方案設(shè)計、融資方案等風(fēng)險。另外，由于簡化了審批環(huán)節(jié)，還能規(guī)避政企頻繁互動、政府自由裁量權(quán)過大等風(fēng)險。

三是提升管理效能?；谠u估成果，項目管理機制由審批為綱轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢嬷⑵髽I(yè)承諾、政府監(jiān)管”，從而大幅精簡審批事項和冗余程序，節(jié)約項目管理成本。此外，工程項目原有審批過程中，管理部門掌握大量審批權(quán)力和自由裁量權(quán)，易形成權(quán)錢交易、吃拿卡要等腐敗問題。區(qū)域評估能明晰土地技術(shù)要求，減少政企互動頻率，遏制項目審批中的權(quán)力尋租問題。

四是優(yōu)化營商環(huán)境。營商環(huán)境是指對企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生影響的外部環(huán)境，其關(guān)鍵是處理好政府與市場、公權(quán)力與資本等關(guān)系，回應(yīng)企業(yè)合理訴求。區(qū)域評估制度可有效遏制市場信息不對稱、預(yù)期不穩(wěn)定等問題，加快形成預(yù)期穩(wěn)定、條件明晰的土地產(chǎn)品，從而優(yōu)化營商環(huán)境。

3 廣州市區(qū)域評估實施成效評估

3.1 實踐歷程

廣州區(qū)域評估工作探索始于2013年，當(dāng)時要求特定區(qū)域進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害等評估，結(jié)論納入土地清單。成為改革試點后，廣州正式提出建立區(qū)域評估制度，評估事項包括環(huán)境影響等六大項，對已完成評估范圍，項目審批可實行告知承諾制。

根據(jù)公開信息，2020年底，全市完成39個片區(qū)評估，覆蓋范圍達(dá)1000平方千米。為銜接國土空間規(guī)劃，廣州又根據(jù)城市發(fā)展重點區(qū)域劃定500平方千米的深化實施范圍，明確實施計劃和技術(shù)規(guī)程，基本構(gòu)建了區(qū)域評估制度框架。

為分析其具體效益規(guī)模，本文以評估深化實施范圍為測算范圍。經(jīng)分析，測算范圍主要為工業(yè)、商務(wù)辦公等用地，按市價和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，范圍內(nèi)土地價值約3.88萬億元，工程綜合成本約2.23萬億元。如表1所示。

表1 測算范圍土地情況匯總表

3.2 企業(yè)維度效益評估

3.2.1 評估范圍

為量化分析區(qū)域評估對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，效益分析范圍為廣州擬開展的評估范圍（500平方千米），并計算范圍內(nèi)土地價值和土建投資額。根據(jù)法定規(guī)劃，范圍內(nèi)用地以工業(yè)、商務(wù)辦公等為主，建設(shè)用地215平方千米，建筑規(guī)模5.36億平方米，以標(biāo)定地價和工程造價標(biāo)準(zhǔn)為參照，建設(shè)用地土地價值約3.88萬億元，工程綜合成本約2.23萬億元。如表2所示。

表2 評估范圍土地價值和工程綜合成本表

首先是節(jié)省編制經(jīng)費。區(qū)域評估制度實施后，評估結(jié)論已前置到用地清單和土地指標(biāo)，一般項目可免于或簡化工程階段評估。根據(jù)項目運作機制，項目中的環(huán)境影響、節(jié)能、水土保持、地震安全性和雷電災(zāi)害等五個評估事項均可免于開展或簡化成果，經(jīng)測算，合計可為企業(yè)節(jié)省評估編制費用24.1億元。

其次是因周期縮短增加收益。工程項目資金投入大，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)，土地成本高，企業(yè)購得土地后便承受巨大資金壓力，對項目工期非常敏感。廣州基于區(qū)域評估，項目土地指標(biāo)可在評估結(jié)論中直接抽取，免除或簡化了審批審查和相關(guān)工作，一般項目審批只需35個工作日，相較于國家要求縮減了85個工作日（119個自然日）。審批環(huán)節(jié)壓縮的工期可降低前期資金成本，并將后期收益提前，增加項目綜合收益。筆者以社會平均融資成本7.6%作為年利率，以12%為基準(zhǔn)收益率，結(jié)合土地價值、工程成本和節(jié)省工期等測算其經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)測算，實施區(qū)域評估制度后，項目前期直接為企業(yè)節(jié)省成本742億元，在后期通過縮短收益回籠時間，帶來收益1490億元（見計算公式（1）和圖2）。

圖2 區(qū)域評估增加企業(yè)盈利示意圖

綜上，區(qū)域評估在工程項目審批改革中發(fā)揮重要作用，可為企業(yè)帶來綜合收益約2256億元，企業(yè)視角下的實施效益顯著。

式（3）：增加凈現(xiàn)值=節(jié)省成本[（E+F）×I×T/365]+增加收益[S×IRR×T/365—G×I×T/365]。

式中，E為土地價值，F(xiàn)為工程其他費（按土地價值5%計算），I為年利率，T為縮短工期，S為收益總額（（E+F+G）×IRR），IRR為基準(zhǔn)收益率，G為土建綜合成本。

3.2.2 降低風(fēng)險程度

工程項目周期長，環(huán)境復(fù)雜，涉及眾多利益相關(guān)方，在建設(shè)中存在諸多風(fēng)險。根據(jù)研究，一般項目生命周期內(nèi)存在20個關(guān)鍵風(fēng)險，包括成本、進(jìn)度、質(zhì)量、安全等方面。從制度特點和實施效果來看，廣州區(qū)域評估制度能有效壓縮建設(shè)工期，減少審批程序和制度性交易成本，在項目進(jìn)度、設(shè)計變更、審批程序、組織進(jìn)度、施工方案、方案變更、審批資料、成本預(yù)算、管理作風(fēng)、安全事故、工地現(xiàn)場等11個方面均能有效降低風(fēng)險程度，占主要風(fēng)險要素（20個）的55%，很好地穩(wěn)定了工程項目投資預(yù)期，提升企業(yè)投資積極性。

3.2.3 提升項目管理效能

基于區(qū)域評估實行用地清單制和告知承諾制后，企業(yè)在土地出讓環(huán)節(jié)便可獲得用地總清單，后期管理中管理部門不得擅自增加額外要求。以區(qū)域評估為基礎(chǔ)，項目管理體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑案嬷?，事中事后監(jiān)管，一般項目評估事項可免于審查或?qū)徟?。如環(huán)境影響評價，對已有區(qū)域環(huán)評的范圍，環(huán)評成果可簡化內(nèi)容，建設(shè)項目可以告知承諾的方式報批。該制度能有效削減管理部門在審批環(huán)節(jié)的行政資源投入，促使行政資源向施工、驗收階段的監(jiān)管環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，提高管理資源配置效率。

在部門協(xié)作方面，評估成果已納管理部門數(shù)據(jù)平臺，并與工程項目聯(lián)合審批平臺對接。這保障管理部門實時獲取完整可信的數(shù)據(jù)，提高了項目審批協(xié)同效率，是“跨部門聯(lián)合審批、一站式開工審批、過程聯(lián)合監(jiān)管、一站式聯(lián)合驗收”等改革事項的基礎(chǔ)性技術(shù)保障。

在廉政建設(shè)方面，利用評估結(jié)論明確責(zé)權(quán)關(guān)系和技術(shù)要求，縮減了審批審查的時間和程序，可降低行政部門自由裁量權(quán)和政企互動頻率，遏制腐敗問題。如圖3所示。

圖3 區(qū)域評估提升管理效能示意圖

3.2.4 優(yōu)化營商環(huán)境

作為改革開發(fā)的前沿陣地，廣州營商環(huán)境一直穩(wěn)居國內(nèi)第一梯隊，在政務(wù)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等方面優(yōu)勢明顯。本文營商環(huán)境效益分析基于世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系開展。該體系從便利化、法制化、國際化三個維度提出10個一級指標(biāo)和43個二級指標(biāo)。區(qū)域評估制度主要涉及施工許可證指標(biāo)（一級指標(biāo)）中的手續(xù)數(shù)量、時間天數(shù)和花費成本等三項指標(biāo)，合計權(quán)重7.5%。

根據(jù)2020年世行營商環(huán)境報告，中國整體排名位居世界31位，但在施工許可證指標(biāo)中的手續(xù)數(shù)量、時間花費和成本花費與前沿水平還有差距。基于工程項目審批流程改革的推演，區(qū)域評估制度實施后，廣州一般項目手續(xù)辦理數(shù)量可由18個縮減至12個，辦理時間可壓縮至52天，顯著縮小了與世界前沿水平的差距，對構(gòu)建國際一流營商環(huán)境有一定貢獻(xiàn)。

4 結(jié)語

根據(jù)廣州實踐經(jīng)驗，區(qū)域評估制度作為工程審批改革的基礎(chǔ)支撐，在項目審批和建設(shè)中起到了四兩撥千斤的作用，對企業(yè)運營和項目管理效益均十分顯著，可有效增加企業(yè)收益、降低項目風(fēng)險，提高管理效能并優(yōu)化營商環(huán)境。目前各地工程審批制度改革還處于探索階段，區(qū)域評估制度尚不完善。建議各地充分認(rèn)識到該制度的重大意義，結(jié)合新一輪國土空間規(guī)劃因地制宜構(gòu)建區(qū)域評估制度，切實降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高管理效能。