福建沿海僑村治理中的人才困境及對(duì)策

【摘? ?要】 隨著青壯年人口在改革開(kāi)放之后大量流到外地或海外，福建沿海僑村在產(chǎn)業(yè)、人口、社會(huì)管理等方面出現(xiàn)了不同程度的空心化，鄉(xiāng)村治理有效性下降。本文通過(guò)對(duì)福建省沿海僑村的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)僑村治理面臨著村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、后備人才不足、人才引進(jìn)困難、用人自主性不夠等鄉(xiāng)村人才問(wèn)題，然后針對(duì)性地提出了增強(qiáng)人事自主、創(chuàng)新人才引進(jìn)模式、提高村干部待遇、推進(jìn)人才本土化等對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)村治理;人才困境;對(duì)策建議;福建僑村

中圖分類(lèi)號(hào)：F320.3? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)識(shí)別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：2096-1073（2020）03-0020-22

Governing Talent Dilemma and Countermeasures for the Coastal Villages of Oversea Chinese in Fujian

BI Anping

（Ocean College， Minjiang University? ?Fuzhou， Fujian? ?350108）

[Abstract]? With the large number of young and middle-aged people flooding to other paces or overseas after the policy of reform and opening， the coastal villages of overseas Chinese （CVOC） in Fujian had hollowed in terms of industry， population and social management which lowered governing efficiency rapidly. Based on field survey of CVOC in Fujian Province， it revealed that the villages were faced by such problems as unreasonable structure of conduct team， shortage of reserve talents， difficult talent introduction and insufficient employing autonomy. Enhancing personnel autonomy， innovating strategies for talents introduction， improving the pay of village managers and introducing the local elites were proposed as the measures at last.

[Key words] village governance; talent dilemma; countermeasures and suggestions; CVOC in Fujian

幾千年的中華文明扎根于農(nóng)耕文化，成就于鄉(xiāng)村社會(huì)。改革開(kāi)放以來(lái)的快速工業(yè)化和城市化浪潮導(dǎo)致鄉(xiāng)村的地位相對(duì)下降，人口、資金、產(chǎn)業(yè)等不斷向城市集聚，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了不同程度的空心化。中共十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，延續(xù)了新世紀(jì)以來(lái)重視“三農(nóng)”問(wèn)題和鄉(xiāng)村建設(shè)的總體思路。2019年一號(hào)文件進(jìn)一步提出了完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的治理目標(biāo)。福建省是僅次于廣東省的全國(guó)第二大僑鄉(xiāng)，約1580萬(wàn)福建籍華僑華人分布在東南亞、北美等188個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其中改革開(kāi)放之后的“新僑民”有110萬(wàn)[1]。為探尋僑村發(fā)展現(xiàn)狀，筆者于2018年1月到2019年8月對(duì)福建省福清、晉江、連江、長(zhǎng)樂(lè)等縣市的多個(gè)沿海僑村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)僑村面臨著嚴(yán)峻的鄉(xiāng)村治理人才短缺困境，成為僑村振興的首要的、根本性的障礙。

1? 僑村治理中面臨的人才困境

1.1? 村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，福建省晉江市村干部平均年齡48.6歲，村支書(shū)（村主任）平均年齡51.4歲，其中年齡40～59歲占比78.1%，40歲以下的僅占13.2%;初中學(xué)歷最多（48.0%），其次為高中/中專(zhuān)（36.3%），大專(zhuān)及以上文化程度僅13.4%（其中19.3%為非全日制）。村干部年齡偏大和文化教育水平不高導(dǎo)致晉江市SZ村委甚至沒(méi)有能熟練使用電腦進(jìn)行日常文字處理的村干部，在線辦公比較困難，工作效率受到較大影響。此外，受到僑村根深蒂固的傳統(tǒng)觀念影響，村干部還存在宗族觀念重、民主法制意識(shí)弱、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題。如平潭區(qū)SM村就因?yàn)榇甯刹繏蹲谧辶α窟`規(guī)處置集體海灘使用權(quán)而導(dǎo)致集體利益受損，干群關(guān)系緊張，村莊整體發(fā)展規(guī)劃難以落實(shí)，村級(jí)治理也比較渙散。

1.2? 后備人才不足

多數(shù)僑村內(nèi)部就業(yè)機(jī)會(huì)不多，青壯年通過(guò)求學(xué)、務(wù)工經(jīng)商大量流出村莊，甚至通過(guò)各種途徑流動(dòng)到境外。僑村人才持續(xù)向城市、境外單向流動(dòng)，導(dǎo)致僑村發(fā)展缺乏足夠的人力資本支撐。如福清市JY鎮(zhèn)全鎮(zhèn)8萬(wàn)余人，38.3%人口出境發(fā)展，分布在59個(gè)國(guó)家（地區(qū)），最高的村出國(guó)比例竟達(dá)到81.0%。大量青壯年流出僑村使后備人才儲(chǔ)備不足，較低的收入及缺乏上升空間又進(jìn)一步阻礙了有限的后備人才加入村干部隊(duì)伍。如晉江市HF村的村干部月收入僅2000-3000元，按上限計(jì)算也只相當(dāng)于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)人均可支配收入的97.2%，卻承擔(dān)著繁重的村務(wù)管理工作以及更多的社交開(kāi)支。最后村干部尤其是支書(shū)、主任等往往只能由事業(yè)有成的中年人士擔(dān)任，因?yàn)樗麄儧](méi)有養(yǎng)家糊口的經(jīng)濟(jì)壓力，可以容忍微薄的薪資。僑村后備人才不足導(dǎo)致一些村干部長(zhǎng)期甚至終身任職，如晉江市村干部中最大年齡73歲，擔(dān)任村干部長(zhǎng)達(dá)44年。人口老齡化、后備人才不足使得村干部隊(duì)伍更新困難，村莊管理和僑村發(fā)展缺乏創(chuàng)造性與發(fā)展活力。

1.3? 外部人才引進(jìn)困難

村委會(huì)組織法關(guān)閉了村集體以外的人才任選村干部的大門(mén)，熱心鄉(xiāng)村事務(wù)的離村鄉(xiāng)親和其他志士的才能難以發(fā)揮，形成了所謂的“本土化人才危機(jī)[2]”。在大學(xué)生村官、大學(xué)生村務(wù)、掛職鍛煉等強(qiáng)有力的政策引導(dǎo)下，僑村迎來(lái)了一批年輕活躍的鄉(xiāng)村治理人才。但這些人才往往因?yàn)槿温毱诙?、工作職?zé)不明、上升通道狹窄、工作累待遇低等原因“干不長(zhǎng)、留不住”。一方面多數(shù)下基層的人才將“下村”作為人生歷練、人生跳板而非人生歸宿[3]，不愿長(zhǎng)期工作生活在鄉(xiāng)村;另一方面，作為用人單位的僑村又多認(rèn)為“下村干部”缺乏經(jīng)驗(yàn)、眼高手低、不接地氣，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村人才扶持政策陷入人才和基層“雙失望”的困境中。

1.4? 缺乏用人自主性

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村兩委干部主要職責(zé)是管理本村事務(wù)、提供公共服務(wù)和維持社會(huì)秩序等。隨著農(nóng)村稅費(fèi)取消，多數(shù)鄉(xiāng)村的村財(cái)無(wú)法支撐村級(jí)公共經(jīng)費(fèi)支出，必須依賴(lài)政府的補(bǔ)貼和扶持;同時(shí)村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管的政策也限制了村委會(huì)的自主支配權(quán)，二者都會(huì)導(dǎo)致村級(jí)組織在村務(wù)管理和人事安排上的自主性受到較大影響，僑村根據(jù)自身特點(diǎn)因地制宜地解決人才難題的自主能力下降。因此，有著獨(dú)特的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、國(guó)際聯(lián)系、人才多元的僑村，卻因制度性障礙和用人自主性不夠難以靈活有效發(fā)揮僑村的人力資源優(yōu)勢(shì)。

2? 僑村人才引進(jìn)策略建議

2.1? 明確僑村職責(zé)，增強(qiáng)人事自主

規(guī)范基層政府行為，明確村委的職責(zé)范圍，防止基層政府將自身的壓力、責(zé)任傳導(dǎo)到村級(jí)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村責(zé)權(quán)倒掛，引發(fā)眾多問(wèn)題。經(jīng)費(fèi)不足、人手不夠、權(quán)小事多，難以激發(fā)村干部工作積極性，導(dǎo)致怠政懶政，服務(wù)效能低，甚至以權(quán)謀私。另外，僑村之間因?yàn)閰^(qū)位、人口、產(chǎn)業(yè)、習(xí)俗，以及華僑的數(shù)量、流向、參與村務(wù)的積極性等存在著巨大的異質(zhì)性。因此僑村人才使用不宜一刀切，需要增強(qiáng)村委會(huì)人事自主權(quán)，因村定策?；鶎诱蛔霰匾恼咭龑?dǎo)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼幫扶和政策配套完善，用哪些人，怎么用人則交由村委會(huì)決定。

2.2? 提高村干部待遇，強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)管

村委會(huì)不屬于政府部門(mén)，但實(shí)踐中卻是政府職能在基層貫徹的“最后一公里”，承擔(dān)了越來(lái)越多的政府職責(zé)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府職責(zé)更加復(fù)雜，村務(wù)工作量也水漲船高，村兩委的主要負(fù)責(zé)人越來(lái)越需要全職工作。根據(jù)按勞取酬原則提高待遇是保障村干部隊(duì)伍穩(wěn)定、提升治理水平的必由之路。如出臺(tái)因地制宜的地方政策，參照基層群團(tuán)組織公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員工資水平制定村干部務(wù)工補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，為任職一定年限的村干部和離任村干部提供養(yǎng)老保險(xiǎn)和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼等。提高村干部在職待遇，激發(fā)工作積極性，使他們能夠體面生活，吸引優(yōu)秀人才、年輕人才參與村級(jí)管理，優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)，提升管理水平，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。另一方面，根據(jù)責(zé)權(quán)利對(duì)等原則，強(qiáng)化對(duì)村干部和村務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)，建立健全鄉(xiāng)村小微權(quán)力監(jiān)督制度，制定權(quán)力責(zé)任清單，推行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，打造廉潔高效、穩(wěn)定積極的村干部隊(duì)伍，助推鄉(xiāng)村振興。

2.3? 創(chuàng)新人才引進(jìn)模式，柔性引智

考慮到村干部的工作任務(wù)、鄉(xiāng)土特色以及大學(xué)生村官的流動(dòng)性，村級(jí)人才引進(jìn)可以借鑒高校的柔性人才引進(jìn)制度，從科研機(jī)構(gòu)、高校、企事業(yè)單位以及其他社會(huì)組織柔性引進(jìn)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才（團(tuán)隊(duì)）指導(dǎo)僑村的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和歷史文化傳承保護(hù)等。如臺(tái)灣農(nóng)委會(huì)水土保持局組織的大學(xué)生洄游和國(guó)際志工項(xiàng)目、晉江市創(chuàng)建的大學(xué)生暑期社會(huì)實(shí)踐營(yíng)活動(dòng)，均以項(xiàng)目資助的形式吸引專(zhuān)業(yè)人才駐村，探索出了一條成本低、方式活、影響大的鄉(xiāng)村短期柔性人才引進(jìn)途徑。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)仉A段性的工作任務(wù)及各個(gè)村的實(shí)際需求，設(shè)立相關(guān)的項(xiàng)目，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)資助，面向全社會(huì)公開(kāi)招聘人才（團(tuán)隊(duì)）利用空閑時(shí)間和富余智力資源進(jìn)村短期服務(wù)。如開(kāi)發(fā)旅游的村以項(xiàng)目制的形式引進(jìn)旅游調(diào)查、規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)、設(shè)計(jì)、宣傳等不同專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)短期駐村服務(wù)，長(zhǎng)期分步推進(jìn)。這種模式較之打包外包更接地氣，更能及時(shí)了解和響應(yīng)僑村的需求。

2.4? 推進(jìn)人才本土化，發(fā)揮人才內(nèi)生動(dòng)能

大學(xué)生村官、掛職鍛煉干部等人才不僅名額少、申請(qǐng)難，而且這些外來(lái)人才往往難以長(zhǎng)期扎根鄉(xiāng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村，無(wú)法提供可持續(xù)的服務(wù)。僑村需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，吸引本地外流人才回村參與村務(wù)管理和鄉(xiāng)村建設(shè)。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，村干部的主體還得是土生土長(zhǎng)的“土官”而不是外來(lái)的“流官”?！巴凉佟被诘鼐?、血緣、人脈的群眾基礎(chǔ)更深厚，更了解村情，更高效工作，更容易著眼于村莊發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

2.4.1? 培養(yǎng)本土人才? ? 對(duì)接政府有關(guān)鄉(xiāng)村教育培訓(xùn)項(xiàng)目，落實(shí)鄉(xiāng)村“六大員”的專(zhuān)業(yè)崗位技能和村干部的管理技能培訓(xùn)以及學(xué)歷提升。政府資助和村集體自費(fèi)聘請(qǐng)相結(jié)合，由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者、設(shè)計(jì)師、創(chuàng)作團(tuán)隊(duì)等集中開(kāi)設(shè)專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)班或者進(jìn)村培訓(xùn)，包括鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)作技術(shù)、食品加工、旅游經(jīng)營(yíng)、文化創(chuàng)意、環(huán)境保護(hù)、旅游講解、文體娛樂(lè)、糾紛調(diào)解等內(nèi)容。村干部、后備人才學(xué)歷提升則采用學(xué)成報(bào)銷(xiāo)等形式予以資助，幫助他們提升學(xué)歷，增強(qiáng)就業(yè)、經(jīng)營(yíng)、管理能力。通過(guò)資助鄉(xiāng)村教育培訓(xùn)項(xiàng)目，在鄉(xiāng)村逐步建成村兩委班子帶領(lǐng)下的素質(zhì)優(yōu)良、專(zhuān)業(yè)多元、結(jié)構(gòu)合理的本土專(zhuān)門(mén)人才體系，在鄉(xiāng)村振興中各顯神通，形成強(qiáng)大的人才合力。各縣市制定政策為村干部提供基層公務(wù)員、事業(yè)單位招考專(zhuān)崗或加分激勵(lì)，鼓勵(lì)年輕人安心、長(zhǎng)期地服務(wù)于鄉(xiāng)村并以此為資歷實(shí)現(xiàn)職業(yè)的上升。

2.4.2? 吸引新鄉(xiāng)賢參與村務(wù)? ? 僑村有著鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的優(yōu)秀傳統(tǒng)，愿意為家鄉(xiāng)建設(shè)出資出力、出謀劃策的鄉(xiāng)賢群體囊括了海外華僑華人、離職退休干部、鄉(xiāng)村能人、德高望重者等多元化人才。借鑒全國(guó)各地新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[4-6]，僑村要充分利用現(xiàn)代通訊手段將僑聯(lián)、老人會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)、村民代表等不同鄉(xiāng)賢群體聚合起來(lái)，讓他們以各自不同的方式積極參與村務(wù)。如創(chuàng)建僑村微信公眾號(hào)及時(shí)通報(bào)村情村務(wù)，建立新鄉(xiāng)賢微信討論群，通過(guò)新鄉(xiāng)賢征集各自聯(lián)系的行業(yè)、區(qū)域的意見(jiàn)，打造一支分布廣、思維活、用得上、留得住的跨區(qū)域、跨行業(yè)的僑村本土人才隊(duì)伍，突破本土人才的地域限制，構(gòu)建多重僑村治理關(guān)系，改善鄉(xiāng)村自治結(jié)構(gòu)，重塑僑村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，為僑村有效治理提供智力支持和活力保障。

2.4.3? 鼓勵(lì)鄉(xiāng)親返鄉(xiāng)? ? 僑村大多面臨人口銳減、老齡化、產(chǎn)業(yè)凋零、文化衰落等空心化問(wèn)題，因此基層政府、村委會(huì)需要做好服務(wù)工作，創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、居住環(huán)境吸引村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)定居，為僑村累積人氣和人力資本，填補(bǔ)僑村產(chǎn)業(yè)空缺，推動(dòng)僑村文化振興。除了政府的宏觀政策外，僑村因地制宜的鄉(xiāng)規(guī)民約和慣例，也在鼓勵(lì)鄉(xiāng)親返鄉(xiāng)方面起到重要的補(bǔ)充作用。如YJ村為鼓勵(lì)戶(hù)口已經(jīng)遷出本村的鄉(xiāng)親、海外華僑華人返鄉(xiāng)長(zhǎng)期居住，提供了村內(nèi)租住、購(gòu)買(mǎi)、新建住房方面的便利和福利，既滿(mǎn)足了他們?nèi)~落歸根建設(shè)桑梓的愿望[7]，也為僑村增加了鄉(xiāng)村振興的資金和人才儲(chǔ)備，成為鄉(xiāng)土文化傳承的重要保障。

3? 結(jié)語(yǔ)

治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍使實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理和鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。但是在快速城市化與工業(yè)化過(guò)程中，鄉(xiāng)村空心化嚴(yán)重，人才流失趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興困難重重。本文通過(guò)對(duì)福建省晉江市、福清市、連江縣、長(zhǎng)樂(lè)區(qū)等地沿海僑村的村情、僑情、干部隊(duì)伍的實(shí)地調(diào)研與分析，發(fā)現(xiàn)僑村在鄉(xiāng)村治理人才方面存在村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、后備力量不足、人才引進(jìn)困難、人才使用自主性不足等問(wèn)題，最后從人事自主、提高待遇、柔性引進(jìn)、人才本土化等方面提出了僑村治理人才隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策建議。

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（編輯：赫亮）

收稿日期：2019-11-16

基金項(xiàng)目：福建省自然基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2016J01719）;閩江學(xué)院科研項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：MYS18002）。

作者簡(jiǎn)介：畢安平（1974- ），男，四川宣漢人，副教授，博士， 研究方向：鄉(xiāng)村地理、人文地理。