加快建立我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度

馮俏彬

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視財(cái)政工作，對(duì)深化財(cái)政改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度作出了一系列重大決策部署。當(dāng)前，世界百年未有之大變局正加速演化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革面臨著比過(guò)去更加復(fù)雜的環(huán)境，承擔(dān)著比過(guò)去更加繁重的任務(wù)和更多的社會(huì)期待。要?jiǎng)?chuàng)新理財(cái)思想，緊緊抓住影響財(cái)政改革與發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題，深化改革、加強(qiáng)管理、完善運(yùn)行，使財(cái)政既能夠服務(wù)好、支持好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，同時(shí)又能夠保障自身安全，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

一、樹(shù)立新形勢(shì)下財(cái)政發(fā)展新理念

（一）安全財(cái)政

安全是財(cái)政工作的主線(xiàn)之一。要通過(guò)各種努力，一方面為應(yīng)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)和意外事件提供“彈藥”，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體安全，另一方面維護(hù)財(cái)政本身的安全，夯實(shí)這一道經(jīng)濟(jì)社會(huì)的最后防線(xiàn)。

（二）功能財(cái)政

長(zhǎng)期以來(lái)，政府理財(cái)?shù)暮诵氖菍?shí)現(xiàn)年度財(cái)政收支平衡，即所謂的“平衡財(cái)政”。今后，要引入“功能財(cái)政”的思想，就是不單純以實(shí)現(xiàn)年度財(cái)政收支平衡為目標(biāo)，而轉(zhuǎn)以維護(hù)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定為主要目標(biāo)，發(fā)揮好財(cái)政對(duì)于經(jīng)濟(jì)周期的逆向?qū)_作用，由注重年度平衡轉(zhuǎn)為追求周期平衡，將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、復(fù)蘇、升級(jí)作為走出周期的根本出路。

（三）績(jī)效財(cái)政

要進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效觀(guān)，全面建設(shè)績(jī)效財(cái)政?！盎ㄥX(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效觀(guān)要貫穿、體現(xiàn)在每一分財(cái)政資金之上。在已取得的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、管理的基礎(chǔ)上，推動(dòng)轉(zhuǎn)向更加嚴(yán)格、更加科學(xué)的績(jī)效預(yù)算管理。

（四）整體財(cái)政

要更好地將財(cái)政的改革與發(fā)展融于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之中，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與財(cái)政安全的關(guān)系。加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策、就業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策等之間的協(xié)調(diào)配合，提升財(cái)政資金的綜合效益。確立政府收入即財(cái)政收入的概念，統(tǒng)籌各類(lèi)財(cái)政資源，協(xié)調(diào)好“四本預(yù)算”（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算）之間的關(guān)系。審慎使用未來(lái)的財(cái)政資源空間，防止能力透支。

二、進(jìn)一步深化稅收改革，全面建設(shè)我國(guó)現(xiàn)代稅收制度

經(jīng)濟(jì)是財(cái)政的基礎(chǔ)。近年來(lái)，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，這意味我國(guó)財(cái)政收入基礎(chǔ)、稅源結(jié)構(gòu)已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生重大變化，為此需要進(jìn)一步深化稅收制度改革，完善我國(guó)現(xiàn)代稅收制度。

（一）進(jìn)一步優(yōu)化增值稅制度

目前，全國(guó)人大已將增值稅立法列入了立法計(jì)劃，要抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，加快完善我國(guó)增值稅制度。要著眼于我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，逐漸拉平制造業(yè)與服務(wù)業(yè)、商品與服務(wù)、線(xiàn)上與線(xiàn)下、國(guó)際與國(guó)內(nèi)的增值稅稅率差距。要推動(dòng)增值稅稅率“三并二”，實(shí)行一檔標(biāo)準(zhǔn)稅率和一檔優(yōu)惠稅率。標(biāo)準(zhǔn)稅率適用于絕大部分產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)惠稅率僅限于正面列舉的部分生活必需品、藥品和特殊服務(wù)等。要聚焦支持穩(wěn)定制造業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)、鞏固產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈、強(qiáng)化基礎(chǔ)科學(xué)研究等重大需要，優(yōu)化完善相關(guān)稅收規(guī)定。

（二）進(jìn)一步完善綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度

個(gè)人所得稅是政府調(diào)節(jié)居民收入分配，促進(jìn)共同富裕的重要政策工具。目前我國(guó)個(gè)人所得稅收入中，大部分來(lái)自于工薪階層，對(duì)高收入階層的調(diào)節(jié)力度不足。未來(lái)，建議加強(qiáng)對(duì)高凈值人群的稅收管理，既可有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)一些重點(diǎn)領(lǐng)域的稅收征管，如家族財(cái)產(chǎn)信托、海外信托、資本利得等，也可為高凈值人群設(shè)計(jì)一個(gè)必須承擔(dān)的最低稅率，將其所享受的稅收優(yōu)惠控制在一定的范圍之內(nèi)。合理擴(kuò)大納入綜合征稅的所得范圍，完善專(zhuān)項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目，完善吸引境外高端人才政策體系。建立健全個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)。

（三）加強(qiáng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收制度的研究

我國(guó)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展大國(guó)，同時(shí)也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收小國(guó)，除跨境電商之外，尚未針對(duì)規(guī)模龐大的電商平臺(tái)、社交平臺(tái)、在線(xiàn)廣告等出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的稅收政策。要適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，加快研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代稅收制度體系。短期突出“適應(yīng)”，提高現(xiàn)行稅制對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的包容程度。中期突出“改革”，調(diào)整區(qū)域稅收分享制度，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。長(zhǎng)期突出“重塑”，建立健全數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收制度新框架。就短期而言，建議可做以下幾件事：一是不急于開(kāi)征數(shù)字服務(wù)稅。二是進(jìn)一步完善增值稅制，將現(xiàn)行稅制未覆蓋的數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)，理論上都要納入到增值稅的課征范圍，如音樂(lè)、電影、游戲、電子圖書(shū)、在線(xiàn)會(huì)議、遠(yuǎn)程教學(xué)、遠(yuǎn)程醫(yī)療等。三是進(jìn)一步擴(kuò)大綜合所得的范圍，加快將各類(lèi)新的個(gè)人收入形式——網(wǎng)絡(luò)直播、主播、打賞以及從事各類(lèi)共享經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)、零工經(jīng)濟(jì)等取得的收入——納入個(gè)人所得稅的征收范圍。四是進(jìn)一步健全稅務(wù)登記制度，將個(gè)人經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)店、微商、網(wǎng)絡(luò)直播、主播、帶貨等新業(yè)態(tài)，納入管理范圍。五是明確互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在稅收征管中的地位與作用，審慎推進(jìn)政府和平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)共享工作。

（四）適時(shí)開(kāi)征碳稅，將碳交易收入納入財(cái)政管理

在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的同時(shí)，建議研究同步開(kāi)征碳稅?？煽紤]通過(guò)修改現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅的相關(guān)內(nèi)容，來(lái)達(dá)到與新開(kāi)征碳稅相同的目的。新增“溫室氣體”稅目，將二氧化碳和其他六種溫室氣體一并列入，實(shí)施上可先針對(duì)二氧化碳，以后再擴(kuò)展到其他溫室氣體。三是原則上要將所有碳排放達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和個(gè)人納入征稅范圍，做到全覆蓋，同時(shí)輔以起征點(diǎn)、免征額方面的稅收優(yōu)惠。需要特別指出的是，無(wú)論是碳排放權(quán)交易還是碳稅，都是針對(duì)碳排放權(quán)這一特殊的公共資源進(jìn)行定價(jià)，與無(wú)線(xiàn)電頻率使用權(quán)、空域使用權(quán)等并無(wú)本質(zhì)差別，因此產(chǎn)生的收入具有公共性，應(yīng)當(dāng)全部納入財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理。

（五）建設(shè)智慧稅務(wù)，優(yōu)化稅收征管效能

目前，我國(guó)稅收大數(shù)據(jù)已取得長(zhǎng)足進(jìn)展。今后一個(gè)時(shí)期，建議全面推進(jìn)稅收征管數(shù)字化升級(jí)和智能化改造，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，著力推進(jìn)內(nèi)外部涉稅數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通、線(xiàn)上線(xiàn)下有機(jī)貫通，驅(qū)動(dòng)稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管制度創(chuàng)新和業(yè)務(wù)變革，進(jìn)一步優(yōu)化組織體系和資源配置，加快推進(jìn)智慧稅務(wù)建設(shè)。不斷完善稅務(wù)執(zhí)法制度和機(jī)制，大力推行優(yōu)質(zhì)高效智能稅費(fèi)服務(wù)，精準(zhǔn)實(shí)施稅務(wù)監(jiān)管，持續(xù)深化拓展稅收共治格局。

三、進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革，逐步建立現(xiàn)代預(yù)算制度

近年來(lái)，我國(guó)預(yù)算制度改革取得長(zhǎng)足進(jìn)展，全口徑預(yù)算、統(tǒng)籌財(cái)政資源、預(yù)算績(jī)效管理等概念已深入到預(yù)算管理的每一個(gè)領(lǐng)域，“預(yù)算一體化”和“數(shù)字財(cái)政”開(kāi)局良好。未來(lái)要進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革，全面提高預(yù)算管理的法治化水平和資金績(jī)效。

（一）全面實(shí)施中期預(yù)算框架

中期預(yù)算框架與“功能財(cái)政”密切相關(guān)，前者是后者的實(shí)施載體?！笆奈濉睍r(shí)期，國(guó)內(nèi)外環(huán)境更加復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)更加繁重，財(cái)政政策需要更加積極有為。要通過(guò)全面實(shí)施中期預(yù)算框架，提高資金與項(xiàng)目的適配程度，促進(jìn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）深化全面預(yù)算績(jī)效管理

近年來(lái)，我國(guó)在實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效方面成效顯著，主要表現(xiàn)是績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出效益有所提升?！笆奈濉睍r(shí)期，建議在已經(jīng)取得成績(jī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化全面預(yù)算績(jī)效管理。要提升績(jī)效評(píng)價(jià)的層次，從現(xiàn)在的項(xiàng)目評(píng)價(jià)為主擴(kuò)展到對(duì)政策、部門(mén)進(jìn)行評(píng)價(jià)，以從源頭上提升科學(xué)決策的水平，保證財(cái)政支出確有績(jī)效。要切實(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)的事后結(jié)果與事前的預(yù)算資金分配聯(lián)系起來(lái)，績(jī)效偏低或者多年沒(méi)有改善的，應(yīng)當(dāng)降低其預(yù)算。要加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)透明程度，將項(xiàng)目、政策乃至部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)“四本預(yù)算”之間的有機(jī)銜接

“十四五”時(shí)期，要進(jìn)一步理順“四本預(yù)算”之間的關(guān)系，形成既相互獨(dú)立、又有機(jī)銜接的管理體系。一般公共預(yù)算向社保預(yù)算補(bǔ)貼的資金要控制速度、防范風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要加大向一般公共預(yù)算調(diào)入的力度，政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算之間要豎立“防火墻”，切實(shí)防止債務(wù)對(duì)正常財(cái)政秩序的沖擊。

（四）發(fā)揮好預(yù)算穩(wěn)定基金的調(diào)節(jié)作用

預(yù)算穩(wěn)定基金是財(cái)政收支的調(diào)節(jié)池。“十四五”時(shí)期盡管壓力較大，但仍然要維護(hù)好這一機(jī)制。在財(cái)政收支壓力加大的時(shí)候，預(yù)算穩(wěn)定基金往外要能調(diào)得出、頂?shù)蒙希?jīng)濟(jì)形勢(shì)轉(zhuǎn)好、財(cái)政收入增加，預(yù)算穩(wěn)定基金就要相應(yīng)增加。

（五）進(jìn)一步完善政府債務(wù)管理

要堅(jiān)持債務(wù)管理的黃金法則。所謂債務(wù)管理的黃金法則，是指?jìng)鶆?wù)資金只能用于資本性項(xiàng)目的建設(shè)支出，而不可用于一般性財(cái)政開(kāi)支。“十四五”時(shí)期，要做好政府債務(wù)可能進(jìn)一步增加的思想準(zhǔn)備。平衡發(fā)展與債務(wù)的關(guān)系，防止“一頭沉”。切實(shí)遵守黃金法則，保證債務(wù)資金只能用于資本性支出。要在政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算之間建立“防火墻”，防止債務(wù)潮沖擊正常財(cái)政運(yùn)行。做好全債務(wù)監(jiān)管與預(yù)警，切實(shí)防止風(fēng)險(xiǎn)在某一時(shí)點(diǎn)、某些地區(qū)的過(guò)度集中。

四、深化政府間財(cái)政體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政體制

我國(guó)現(xiàn)行中央地方財(cái)政體制源于1994年的分稅制，其曾經(jīng)對(duì)激發(fā)地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了重要的作用，功不可沒(méi)。今后一個(gè)時(shí)期，要加快建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。

（一）劃清中央與地方之間的事權(quán)與支出責(zé)任

國(guó)防、外交、國(guó)家安全、司法等關(guān)系全國(guó)政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國(guó)家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)等，均屬于中央政府事權(quán)，應(yīng)由中央政府承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。那些需要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一、但地方政府具有管理優(yōu)勢(shì)的事權(quán)，如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等，以及跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)維護(hù)等，屬于中央與地方共同事權(quán)，應(yīng)當(dāng)分門(mén)別類(lèi)確定各自的支出責(zé)任。凡是地域性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)，如各類(lèi)地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供等，則屬于地方事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由地方政府承擔(dān)支出責(zé)任。目前，基本公共服務(wù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急管理等十幾個(gè)計(jì)劃的事權(quán)與支出責(zé)任方案已經(jīng)出臺(tái)，這方面的改革已基本完成。

■風(fēng)吹麥浪｜曹丕業(yè)/攝

（二）完善地方收入體系

結(jié)合我國(guó)國(guó)情，一個(gè)綜合的地方收入體系應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)部分：一是中央給付部分（含稅收返還和轉(zhuǎn)移支付），目前稅收返還在地方財(cái)政收入中所占的比例已經(jīng)不大，建議今后加強(qiáng)一般轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)。二是地方稅，建議將那些稅基難于移動(dòng)、產(chǎn)權(quán)明晰、有助于提高本地公共服務(wù)質(zhì)量的稅種劃為地方稅。同時(shí)賦予地方政府必要的稅收立法權(quán)，允許地方政府在國(guó)家規(guī)定的幅度內(nèi)自主決定本地地方稅的稅率。三是地方政府可在規(guī)定的范圍內(nèi)收取少量的行政事業(yè)性收費(fèi)與政府性基金，作為地方財(cái)政的一個(gè)補(bǔ)充。四是涉及到資本性支出需要的，要通過(guò)規(guī)范管理的債務(wù)資金與政府和社會(huì)資本合作（PPP）解決。

（三）優(yōu)化完善轉(zhuǎn)移支付制度

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府所獲得的轉(zhuǎn)移支付包括兩部分：一是上級(jí)政府為平衡區(qū)域財(cái)力差距而下達(dá)的一般轉(zhuǎn)移支付，二是上級(jí)要求下級(jí)承擔(dān)某一特定任務(wù)、實(shí)現(xiàn)某一特定政策所給予的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況，建議今后繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度，將一般轉(zhuǎn)移支付作為地方政府收入的主要來(lái)源，理順包括稅收返還、稅收分享、一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等地方財(cái)政收入，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，將各地區(qū)之間的財(cái)力差距控制在適當(dāng)范圍之內(nèi)，促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化。

（四）積極推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革

2022年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這表明我國(guó)財(cái)政體制已推進(jìn)到省以下各級(jí)政府，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度取得新進(jìn)展。從各方面情況看，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，各方共識(shí)度高、理論認(rèn)識(shí)清楚、改革目標(biāo)明確，相關(guān)制度框架、要解決的重點(diǎn)問(wèn)題已經(jīng)過(guò)深思熟慮?？梢灶A(yù)計(jì)，此次省以下財(cái)政體制改革會(huì)在不太長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)完成，從而一舉啃下多年來(lái)財(cái)政改革的“硬骨頭”，將我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)推上新的高度。