數(shù)字時代平臺壟斷的治理策略

李連發(fā)

由中國信通院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書(2021)》顯示，2020年我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到39.2萬億元，占GDP比重為38.6%；數(shù)字經(jīng)濟增速達到GDP增速3倍以上，成為穩(wěn)定經(jīng)濟增長的關(guān)鍵動力。自2010年歐盟啟動對谷歌的反壟斷調(diào)查以來，平臺壟斷治理已經(jīng)成為各國共同面對的課題。我國涉及金融業(yè)務(wù)的平臺企業(yè)比較多，尤其是一些頭部平臺企業(yè)；部分平臺企業(yè)以科技之名規(guī)避金融監(jiān)管的做法，使得系統(tǒng)性的金融風險和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息安全風險無法得到有效控制。在催生數(shù)字時代方面，平臺公司曾經(jīng)做出了引領(lǐng)創(chuàng)新的貢獻，但也需要清醒地認識和面對平臺壟斷給公平競爭帶來的損失。數(shù)字時代，盡管平臺壟斷企業(yè)的運作手段更加多種多樣，但各國監(jiān)管者對壟斷給公平競爭、經(jīng)濟長期增長和金融穩(wěn)定帶來損害的意見空前一致。

治理平臺壟斷的國際背景

麥肯錫2019年發(fā)布的報告認為，未來10年，30%的世界產(chǎn)出將通過平臺公司實現(xiàn)。數(shù)字時代，平臺公司的壟斷特征是如此明顯。比如，臉書公司承認，其不同產(chǎn)品（Facebook, Instagram, WhatsApp, Messenger）之間的競爭程度高于與其他競爭對手的競爭程度。2010年，歐盟最早開始對美國平臺企業(yè)的壟斷進行調(diào)查。如果有一家歐盟企業(yè)抱怨美國的谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果公司利用他們的市場份額對其不公平，歐盟的執(zhí)法機構(gòu)一般會介入調(diào)查。2019年6月，美國國內(nèi)企業(yè)對谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果公司不公平和歧視的抱怨終于促發(fā)了美國國會的調(diào)查，并已經(jīng)公布了《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》。根據(jù)這一調(diào)查報告，截至2020年9月，亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌的市值超過5萬億美元——超過標普100指數(shù)當時市場價值的三分之一。2020年10月，美國司法部起訴谷歌有反競爭的行為。谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果公司都是美國數(shù)字時代的標志性創(chuàng)新企業(yè)，這些公司展現(xiàn)了美國經(jīng)濟的創(chuàng)新能力。歐盟執(zhí)法機構(gòu)忌憚這些企業(yè)所具備的美國象征性意義，始終沒有采取拆分這些公司在歐洲業(yè)務(wù)的做法，僅以罰款和令其自糾加以懲罰。

數(shù)字時代之前，人們對壟斷的理解最主要的是企業(yè)的市場份額大。經(jīng)濟學(xué)區(qū)分了兩類壟斷，一類是與效率相一致的壟斷，也就是企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)遞增，邊際成本隨企業(yè)規(guī)模增加而下降；另一類壟斷與效率相背，也就是企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)遞減，邊際成本隨企業(yè)規(guī)模增加而上升。以往律師和咨詢公司經(jīng)常在美國的法庭上告訴法官，如果是前一種壟斷，它對效率和社會福利有好處，不應(yīng)該被法律、執(zhí)法機構(gòu)干預(yù)和限制；這種對壟斷的理解現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了改變。2020年美國公布的《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》特別地對壟斷的傳統(tǒng)想法進行了糾正，即便是與效率一致、市場份額增加有利于降低企業(yè)邊際成本的壟斷，也應(yīng)該毫無例外地受到執(zhí)法部門的限制；理由是壟斷企業(yè)有意愿、有能力、而且也事實上總是對其他創(chuàng)新企業(yè)、消費者不公平，這損害了創(chuàng)新和經(jīng)濟長期增長。

市場份額特別大，當然與壟斷相關(guān)。但一個容易被忽視的內(nèi)容是，壟斷的反競爭本質(zhì)在于，企業(yè)是否通過操縱市場來獲取對自己最有利的交易剩余；即使企業(yè)市場份額不是特別大，上述操縱行為也是反競爭的、歧視性的，對其他創(chuàng)新企業(yè)和消費者不利，損害長期經(jīng)濟增長潛力。一定程度上，促進市場公平競爭已經(jīng)涵蓋了反壟斷的涵義，而且更全面。

國際平臺公司壟斷行為的基本表現(xiàn)

數(shù)字時代，平臺企業(yè)可能操縱的、為自己牟利的工具已經(jīng)遠不僅是價格和產(chǎn)品供給數(shù)量。平臺公司控制著電子時代的基礎(chǔ)設(shè)施，這使得他們能夠很方便地監(jiān)視其他公司的業(yè)務(wù)發(fā)展狀況，識別潛在的競爭對手，對未來可能出現(xiàn)的競爭威脅提前加以消除；消除未來競爭威脅的方式包括收購、復(fù)制或直接令對手無法繼續(xù)經(jīng)營。國際經(jīng)驗表明，對平臺壟斷的考察應(yīng)該注重證據(jù)的整體性和事實的確立。只有基于證據(jù)整體性之上被確立的事實，才能為立法、改革和執(zhí)法提供依據(jù)。立法、改革和執(zhí)法的邏輯在于，有明確的證據(jù)可以證明平臺壟斷已經(jīng)給平臺公司提供了過度的支配力量，這種支配力量已經(jīng)被濫用，所以應(yīng)該得到社會的監(jiān)督和限制；否則，整個經(jīng)濟和社會將會被這些平臺公司所支配，朝著對這些平臺公司有利而以社會成本為代價的方向發(fā)展。平臺公司的壟斷行為往往有如下表現(xiàn)。

運用金融資金方面的支配性優(yōu)勢。平臺公司幾乎有無限的資金可以投入其產(chǎn)品，允許其產(chǎn)品以免費的方式提供給消費者。比如，谷歌地圖就是免費的，谷歌對谷歌地圖的金融投入是非常巨大的。平臺公司的這種金融優(yōu)勢是初創(chuàng)企業(yè)無法比擬的。根據(jù)美國2020年發(fā)布的《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，亞馬遜大約占有美國零售市場份額的50%以上。230萬活躍在亞馬遜上的中小企業(yè)當中，37%沒有其他選擇、只能依賴亞馬遜來實現(xiàn)銷售。是否與平臺保持良好關(guān)系，對小企業(yè)的財務(wù)健康至關(guān)重要；亞馬遜上的零售商一旦被平臺下架，企業(yè)的財務(wù)就面臨非常大壓力；小企業(yè)對亞馬遜的害怕程度不亞于對法院的害怕程度，亞馬遜處理問題比法院更加不確定、更加不透明。同樣地，希望觸達消費者的企業(yè)必須長期向谷歌支付廣告費用；由于付費廣告的存在，谷歌搜索服務(wù)一方面提供給消費者無關(guān)的內(nèi)容，一方面作為信息分配渠道的“看門人”獲取利益。

收購、復(fù)制和消滅競爭對手企業(yè)。根據(jù)《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，臉書高管的內(nèi)部通信顯示，臉書通過收購對其構(gòu)成競爭威脅的公司來維持和擴大自己的優(yōu)勢；臉書運用自己的數(shù)據(jù)優(yōu)勢構(gòu)建了超級的市場情報體系來識別潛在的競爭威脅，然后采取收購、復(fù)制和消滅這些企業(yè)等行動。美國反壟斷子委員會已經(jīng)敦促聯(lián)邦貿(mào)易委員會調(diào)查臉書分別在2012年和2014年對競爭對手Instagram和WhatsApp的并購，同時還要求調(diào)查臉書是否扼殺競爭對手Vine，后者已經(jīng)被迫關(guān)閉。但在臉書的近100次收購中，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會僅僅仔細調(diào)查了臉書2012年對Instagram的收購。谷歌對實時市場數(shù)據(jù)的追蹤，使它幾乎獲得了完美的市場情況，使谷歌能夠更密切地追蹤谷歌潛在和現(xiàn)實的競爭者動態(tài)；谷歌越來越像一個由相互閉合的壟斷服務(wù)所組成的壟斷生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供商。平臺壟斷的形成首先得益于平臺公司在過去10年的數(shù)百次的收購。通過對潛在競爭對手的收購，平臺公司可以對沖未來的競爭威脅；有時候，平臺公司將收購來的公司關(guān)閉，將其產(chǎn)品生產(chǎn)完全終止，這類收購被稱為“殺手收購” 。

通過不正當手段推廣自己的產(chǎn)品。平臺公司通常自己運營著一個特定市場，而同時又是這個自己運營的市場中的一個競爭者。平臺公司在自己的市場上一邊為其他競爭者設(shè)定規(guī)則，一邊自己卻按另一套規(guī)則競爭；平臺公司對自己運營的市場的“監(jiān)管”除了對自己負責以外，不對任何人負責。根據(jù)《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，谷歌動用自己的搜索壟斷地位來提升自己次等的服務(wù)，同時對其他競爭者更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)施加懲罰；谷歌提供給消費者的搜索結(jié)果頁面包含過多自己的內(nèi)容和廣告。再如，亞馬遜既是零售商，又是平臺，亞馬遜利用所掌握的大量數(shù)據(jù)來削弱其他零售商的優(yōu)勢，其他零售商的銷售量僅占亞馬遜的50%。

不公平的合約安排與經(jīng)營行為。根據(jù)《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，蘋果和谷歌均開發(fā)了在App應(yīng)用內(nèi)部允許購買和支付的機制（in-app purchase, IAP），蘋果和谷歌從應(yīng)用開發(fā)者收取的傭金是30%，而且收集消費者的個人和支付信息，實施支付處理，然后將消費者的款項扣除30%之后再打給應(yīng)用開發(fā)者。運用安卓和iOS操作系統(tǒng)出售數(shù)字內(nèi)容和服務(wù)的應(yīng)用開發(fā)商被要求必須使用蘋果和谷歌應(yīng)用商店的IAP。

2005年收購了安卓操作系統(tǒng)之后，谷歌運用合約的限制和排他條款將谷歌搜索的壟斷從電腦擴展到了移動設(shè)備。2018年歐盟委員會結(jié)束了對谷歌的調(diào)查，該調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安卓手機沒有谷歌應(yīng)用商店無法運行。作為獲得使用谷歌應(yīng)用商店許可證的前提條件，谷歌要求安卓手機的生產(chǎn)企業(yè)必須預(yù)裝谷歌的搜索引擎和谷歌游覽器；谷歌還支付一些手機生產(chǎn)企業(yè)和網(wǎng)絡(luò)運營商，換取預(yù)裝谷歌搜索引擎。歐盟委員會的結(jié)論是，“谷歌的這種做法使得競爭對手沒有機會創(chuàng)新、沒有機會競爭。谷歌剝奪了歐洲消費者從重要的移動市場有效競爭中可能獲得的好處”。平臺公司的不公正經(jīng)營行為包括：修改服務(wù)條款且不加以解釋；在缺乏清晰理由的情況下，將依賴平臺的小企業(yè)邊緣化。2019年，歐盟對谷歌罰款15億歐元，理由是谷歌不允許使用其服務(wù)的網(wǎng)站發(fā)布谷歌競爭對手的廣告。

歐盟治理平臺壟斷的經(jīng)驗與教訓(xùn)

在歐洲開展業(yè)務(wù)的美國平臺公司不少，而且這些美國公司在歐盟所占的市場份額特別大，歐盟最早開始治理美國公司的歐洲業(yè)務(wù)所存在的平臺壟斷問題。2018年，歐盟競爭委員會開始調(diào)查亞馬遜如何利用其他零售商的數(shù)據(jù)開發(fā)自己的產(chǎn)品，德國、奧地利和意大利的競爭政策當局審查亞馬遜是否濫用其市場支配地位對合約達成施加不當影響。

2018年4月25日，英國《金融時報》發(fā)表了一篇報道《歐盟以科技巨頭為目標，治理不公平的經(jīng)營行為》。根據(jù)這篇報道，歐盟委員會第一次為科技巨頭與小公司之間的關(guān)系制定規(guī)則；這一規(guī)則的目的是糾正科技巨頭平臺公司對小企業(yè)、手機應(yīng)用程序施加不公平交易條款。根據(jù)歐盟的規(guī)則，如果這些平臺不能在內(nèi)部私下或者通過仲裁令人滿意地處理好小企業(yè)的訴求，小企業(yè)將可以集體起訴“網(wǎng)上中介服務(wù)”（平臺公司）。歐盟制定這樣的規(guī)則，其目的是為科技公司提供一個“公平、可預(yù)測的、最終被信任的法律環(huán)境”。這一規(guī)則還能夠確保平臺公司的小企業(yè)使用者能享受合理的透明度，并且通過聯(lián)合能進行有效的起訴維權(quán)。

2018年，歐盟委員會對谷歌開出51億美元的罰單，要求谷歌90天內(nèi)停止其反競爭行為。2019年春，谷歌給歐洲的安卓手機發(fā)出了一個提醒，以此作為自糾：“手機用戶，你好，你是否喜歡另一個搜索引擎？請點擊這里提供的其他搜索引擎選擇?！?手機用戶選擇了其他搜索引擎，并從谷歌應(yīng)用商店里下載了其他被選中的搜索引擎，但下載完成后，手機所自動設(shè)定的搜索引擎依然是谷歌的搜索引擎。谷歌還邀請競爭對手來競標，以獲得基于安卓系統(tǒng)新手機搜索引擎菜單的位置，這被谷歌的競爭對手認為是要競爭對手支付谷歌、幫助谷歌解決自己的反競爭問題。谷歌則為自己辯護說，谷歌的邀請是提供了一種公平和客觀的方法來決定哪些搜索服務(wù)企業(yè)能夠被列入可選菜單，搜索服務(wù)企業(yè)現(xiàn)在可以決定將自己置于可選菜單的價值并進行相應(yīng)的競標——如果沒有搜索服務(wù)企業(yè)競標，谷歌將隨機選擇一些競爭對手放在可選菜單當中，不收取任何費用。

2020年11月10日，美國《華盛頓郵報》發(fā)表了《歐洲因反壟斷法對谷歌已經(jīng)開出了100億美元罰單，但谷歌屢教不改》的一篇報道。根據(jù)這篇報道，在過去10年，歐盟對谷歌平臺公司的反壟斷指控和調(diào)查沒有中斷，累計開出罰單100億美元，理由是谷歌利用非法的手段濫用其市場支配地位。歐盟監(jiān)管者允許谷歌自我糾正。截至2020年10月，谷歌依然占據(jù)歐盟90%的搜索引擎市場，這與10年前的市場份額一樣。

美國治理平臺壟斷的實踐與經(jīng)驗

根據(jù)已發(fā)布的文件，美國國會治理平臺壟斷的目標是為公平競爭創(chuàng)造必要條件，這一目標和原則適用于金融服務(wù)行業(yè)。就美國而言，反壟斷法是由美國國會制定的，而不是由法院、執(zhí)法部門或私人部門制定的；美國治理平臺壟斷的引領(lǐng)者現(xiàn)在依然是旨在使反壟斷法現(xiàn)代化的國會。根據(jù)憲法對國會必須實施監(jiān)督和履行立法職責的要求，以往的美國國會形成了一種傳統(tǒng)，會定期監(jiān)察反壟斷法和市場集中度增加的問題；1950年，當時的壟斷調(diào)查子委員會就這樣描述自己的任務(wù)：“本子委員會的職責所在是對趨于減少競爭、強化壟斷、傷害小企業(yè)、促進過度的市場力量集中的因素進行調(diào)查，確認事實，并基于發(fā)現(xiàn)的事實給出政策建議?！?/p>

2019年6月到2020年發(fā)布《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》期間，美國國會由一個隸屬于法律委員會的負責反壟斷的子委員會以法律委員會的名義完成了對數(shù)字市場競爭的最新調(diào)查。具體地說，這個調(diào)查是以法律委員會的主席和反壟斷子委員會主席名義進行的，主要負責的反壟斷子委員會主席之下有8位專業(yè)人士組成，提供支持的法律委員會在主席之下由14名行政官員和14位法律專業(yè)人士共28位成員構(gòu)成。這次美國對數(shù)字市場的調(diào)查舉行了8場聽證會。在聽證會上，亞馬遜、蘋果、臉書、谷歌的首席執(zhí)行官對委員會提出的問題含糊其詞、答非所問，這使得委員會更加確定地認為，將這些平臺置于社會監(jiān)督之下的必要性。根據(jù)《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，在缺乏競爭的環(huán)境中，平臺企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量持續(xù)下降，消費者隱私的保護被弱化，平臺技術(shù)運行的錯誤數(shù)量上升。

2020年10月，美國司法部對谷歌發(fā)起訴訟。谷歌人士的回復(fù)是“消費者使用谷歌，是因為他們選擇這么做，不是因為他們被迫使這么做，或者他們不能發(fā)現(xiàn)其他的替代服務(wù)”。谷歌的發(fā)言人更是說，反壟斷調(diào)查所帶來的變化一直被谷歌密切關(guān)注，谷歌的自糾措施已經(jīng)給谷歌以外的600多家網(wǎng)上購買服務(wù)企業(yè)帶去數(shù)十億次的點擊量?！稊?shù)字市場競爭調(diào)查報告》提出的治理平臺壟斷，保證數(shù)字市場公平競爭的措施包括：一是通過結(jié)構(gòu)性分離和業(yè)務(wù)線限制減少利益沖突，減少平臺公司直接與依賴他們的其他企業(yè)競爭的情況，減少平臺公司對數(shù)字市場創(chuàng)新、多樣性和變化的抑制影響。二是實施反歧視的政策規(guī)則，不允許平臺公司給自己的產(chǎn)品和服務(wù)提供市場特權(quán)。三是降低消費者選擇其他平臺、從現(xiàn)有平臺轉(zhuǎn)到其他平臺的成本。四是通過對收購行為的前置監(jiān)管，限制平臺公司從事反競爭的收購行為。五是強化反壟斷法的制定和執(zhí)行。

平臺經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展需將規(guī)范與發(fā)展、發(fā)展與安全并重

我國部分平臺企業(yè)利用壟斷地位，以科技之名規(guī)避金融監(jiān)管，業(yè)務(wù)所涉及的金融風險具有傳染性和溢出性；這些企業(yè)為廣大人群提供金融服務(wù)和企業(yè)境外上市的行為有待在制度上加以規(guī)范；網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息安全風險突出，少數(shù)企業(yè)甚至存在嚴重違法違規(guī)收集使用個人信息問題，給國家安全帶來隱患。當前，壟斷與資本無序擴張的突出問題迫切需要加以解決。

從推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的角度，一方面，我們要繼續(xù)充分發(fā)展平臺經(jīng)濟、鼓勵我國企業(yè)補上與國際平臺企業(yè)相比存在的發(fā)展短板，另一方面，將規(guī)范和發(fā)展、發(fā)展與安全并重，從解決監(jiān)管體制不適應(yīng)、糾正企業(yè)發(fā)展不規(guī)范入手，消除存在的風險。

尤其需要將平臺經(jīng)濟企業(yè)從事的所有金融業(yè)務(wù)納入金融監(jiān)管，這是由金融業(yè)務(wù)的風險性、涉眾性、傳染性和溢出性所決定的，這也是金融監(jiān)管部門的主要責任。平臺企業(yè)金融業(yè)務(wù)以外的金融活動，比如境外上市、兼并收購和投融資活動，也要在完善的治理體系內(nèi)有序開展。平臺經(jīng)濟治理的安全和競爭原則是，維護國家安全和公平競爭、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新、避免企業(yè)受到歧視和保護消費者；這一原則與平臺壟斷國際治理經(jīng)驗所體現(xiàn)的原則是一致的。