推進全過程人民民主與依法行政的協(xié)同發(fā)展

黃瑞華

(河池學(xué)院 繼續(xù)教育學(xué)院，廣西 宜州 546300)

推進全過程人民民主與依法行政的協(xié)同發(fā)展是深入貫徹中國特色社會主義民主政治發(fā)展的重要行政改革實踐。黨的十九屆六中全會指出，“必須堅持以人民為中心發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。這一新的重要論斷，不僅為深入推進社會主義民主政治建設(shè)提供實踐方向和理論指導(dǎo)，也為新時代中國法治政府建設(shè)提供根本遵循和行動指南。因此，本研究試圖分析全過程人民民主與依法行政的協(xié)同意蘊，全過程人民民主與依法行政相結(jié)合的建設(shè)方向，以及如何推進全過程人民民主與依法行政的協(xié)同發(fā)展等核心議題，對于認真貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“全過程人民民主”的理論精神具有重要意義。

一、全過程人民民主與依法行政的協(xié)同意蘊

中國特色社會主義邁入新時代，人民群眾對依法行政的民主需求層次在提高，公共行政事務(wù)的民主參與范圍和能力也在不斷拓展，因此，依法行政實踐中大力發(fā)展全過程人民民主成為滿足人民美好生活需要的重大行政改革任務(wù)。正如習(xí)近平總書記指出的：“我們要繼續(xù)推進全過程人民民主建設(shè)，把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關(guān)各個方面各個層級工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來。”可見，全過程人民民主融入依法行政的過程中產(chǎn)生了特定的協(xié)同意蘊。

（一）職能協(xié)同意蘊：公共服務(wù)中落實以人民為中心的民主服務(wù)理念

在職能協(xié)同方面，依法行政與全過程人民民主的“人民中心”理念是一致的。行政權(quán)力機關(guān)需要依法履行公共服務(wù)職能，及時響應(yīng)公共需求，為人民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》肯定了“全過程人民民主”作為最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主形式，可以進一步指導(dǎo)依法行政實踐貫徹為人民服務(wù)、以人民為中心的價值體系。依法行政的核心職能在于確保政府部門及其行政人員實現(xiàn)公共服務(wù)、創(chuàng)造公共價值。而公共服務(wù)以及公共價值的核心又在于為人民群眾提供滿足合理期待的公共產(chǎn)品，包括有形的產(chǎn)品和無形的服務(wù)，如公共安全、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境、保障性住房等。因此，依法行政實踐中突出以人民為中心就是要把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為政府工作的出發(fā)點和落腳點，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，不斷改善和提升人民群眾的生活品質(zhì)。

（二）主體協(xié)同意蘊：行政履職中貫徹公正平等的民主對話精神

在主體協(xié)同方面，依法行政與全過程人民民主的公正平等思想是一致的。各級行政機關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下履行國家治理職能，包括政治穩(wěn)定職能、經(jīng)濟發(fā)展職能、文化建設(shè)職能、社會公共服務(wù)職能等，因而行政履職活動涉及政府與公民、企業(yè)、社會組織等多主體的關(guān)系架構(gòu)，尤其需要貫徹平等對話的民主精神。依法行政作為現(xiàn)代國家治理的一種方式，設(shè)計了國家行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的對話結(jié)構(gòu)；而基于平等對話的全過程人民民主正是國家治理與公民自治間實現(xiàn)依法行政的規(guī)范性要求。一方面，這種基于實體規(guī)則的理性對話，從操作化、規(guī)范化的視角設(shè)計了行政框架下國家與公民對話的結(jié)構(gòu)路徑，也設(shè)計了公民抗辯、申訴以對抗行政權(quán)力侵犯、保護公民權(quán)利的技術(shù)路徑。另一方面，這種基于價值規(guī)范的人際對話，通過行政法的功能、結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障行政權(quán)與公民權(quán)在平等的、雙向互動的行政法治框架之下對話。因而，全過程人民民主可以在具體行政行為中發(fā)揮公共領(lǐng)域的媒介作用，可以實現(xiàn)政府行政權(quán)力與公民權(quán)利的溝通，使政府行政權(quán)力在運作過程中更具堅實的群眾基礎(chǔ)、民主基礎(chǔ)，而公民權(quán)利則更具有規(guī)范理性的對話能力與對話空間。

（三）政治協(xié)同意蘊：行政程序中加大公民參與的民主實現(xiàn)過程

在政治協(xié)同方面，依法行政與全過程人民民主共同遵循實體民主與程序民主相結(jié)合的理念。黨的十九大報告明確指出：要“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；……保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。因此，全過程人民民主不僅準確表達了中國特色社會主義民主的全方位、全覆蓋、全持續(xù)、全鏈條、全保障，也表明了一種接納人民群眾圍繞公共問題、參與行政程序的全過程民主場域，其不僅在實體意義上要求各級政府行政部門必須按照法律規(guī)定的職權(quán)范圍和程序行使權(quán)力、履行職責，同時也在程序意義上鼓勵人民群眾關(guān)注政府行政行為與公共決策、政務(wù)服務(wù)與公共產(chǎn)品供給等?？梢姡^程人民民主與依法行政的結(jié)合，在行政程序中導(dǎo)入民主化、程序化的協(xié)商機制，在一定程度上可以彌合行政權(quán)力行使的正當性困局?？傊?，從政治民主發(fā)展來看，各種行政程序的公民參與對于政府行政體系與公民群體的溝通可以起到重要的社會秩序穩(wěn)定功能。

二、全過程人民民主與依法行政的協(xié)同方向

從全過程人民民主與依法行政的協(xié)同意蘊來看，其建設(shè)方向包括以下幾個方面：

（一）以人民為中心的民主理念指引依法行政的價值導(dǎo)向

法治政府的行政職能之一就是為廣大人民群眾提供高效便捷優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。這就從邏輯基點上要求行政權(quán)的行使不僅需要受到法律規(guī)則的剛性約束，還要與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下以人民為中心的價值規(guī)范相一致，并通過規(guī)則與程序?qū)⒒緝r值和制度原則體現(xiàn)于行政過程之中，從而進一步夯實政府與人民群眾的信任關(guān)系。以人民為中心的民主理念推動依法行政的價值導(dǎo)向，因而必做到：一是行為主體在理論設(shè)計上堅決執(zhí)行人民民主專政路線，公共行政事務(wù)的方案設(shè)計必須尊重廣大人民群眾的共同意愿，方案選擇必須最大化考慮人民群眾的整體利益；二是依法行政所依據(jù)的“法”必須對全體人民群眾具有普遍的適用性和一致的公平性，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例等；三是能夠使行政權(quán)成為一種真正對公共事務(wù)實施行政管理活動的權(quán)力，表明對公共性事務(wù)承擔不可轉(zhuǎn)讓、不得放棄、不能選擇的責任，代表著為人民服務(wù)的行為旨趣。這就從行為主體、行為依據(jù)、行為內(nèi)容上與全過程人民民主蘊含的“以人民為中心”產(chǎn)生契合。

（二）平等對話的民主精神形塑依法行政的行為方式

依法行政中的平等對話以尊重行政相對人的合法權(quán)益為前提。一是要平等對待行政管理相對人。行政機關(guān)應(yīng)當遵循公平、公開的原則，平等對待行政管理相對人，同案行政相對人在行政處罰中應(yīng)該具有統(tǒng)一基準、統(tǒng)一尺度；要正確行使自由裁量權(quán)，避免行政相對人的不同而隨意改變自由裁量的適用規(guī)則和裁量尺度。二是要公開公正地處理行政爭議。在行政過程中，以國家行政機關(guān)為代表的行政主體與作為相對人的公民、法人和其他組織發(fā)生糾紛和爭議也是在所難免的，但行政機關(guān)應(yīng)當聽取公民、法人和其他組織的意見，特別是做出對公民、法人和其他組織不利的決后，要聽取當事人的陳述和申辯。如果出現(xiàn)國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員因行使職權(quán)造成侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，要及時地賠償其所造成的損害，避免受害人合法權(quán)益被侵害情形的擴大化。三是要保障公民參與重大行政決策的權(quán)利。規(guī)范重大行政決策程序本質(zhì)上是為了增加行政決策的科學(xué)性、合法性、民主性，保障公眾知情權(quán)、發(fā)表意見的權(quán)利以及合理意見獲采納的權(quán)利。

（三）全過程參與的民主程序保障依法行政的實踐成效

依法行政的實踐成效通過全過程人民民主進一步獲得增權(quán)賦能。比如從公共政策制定與執(zhí)行效果的角度來看，“完備有序的全過程民主參與使人民的參與權(quán)利和利益訴求能夠在公共政策形成的全環(huán)節(jié)得到切實完整的關(guān)照與回應(yīng)，最終使全過程民主真正嵌入國家治理當中”。因而在依法行政的同時也要加強全過程參與的民主程序建設(shè)。一是要開拓形式豐富多樣的民主行政互動。比如政務(wù)微信的開通被人們親切地稱為“指尖上的政民對話”，通過一對一的雙向互動，拉近了政府與群眾的距離，從而逐漸成為政府與群眾溝通交流的新平臺。還有電視問政活動、旁聽行政處罰案件庭審等多種形式的群眾參與活動，都可以推動依法行政的民主過程。二是要開展依法行政的參與式評價。比如通過企業(yè)和群眾對政務(wù)服務(wù)的評價，可以改進政府行政水平、提高行政能力。2021 年出臺的《政務(wù)服務(wù)評價工作指南》《政務(wù)服務(wù)“一次一評”“一事一評”工作規(guī)范》兩項國家標準，從人民群眾辦事創(chuàng)業(yè)的“全事項、全渠道、全平臺、全流程”角度出發(fā)，推動政務(wù)服務(wù)評價、反饋、整改、監(jiān)督的閉環(huán)管理，不僅為政務(wù)服務(wù)提供了工作規(guī)范，提高政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和水平，明確了人民群眾對行政行為進行依法監(jiān)督、依法評價的權(quán)利。三是要創(chuàng)新公民多渠道、多形式參與行政立法的制度設(shè)計。要求政府在立法過程中創(chuàng)新公眾參與方式，廣泛聽取各方面的意見和建議。通過加強行政立法程序中的公眾參與，使立法充分反映人民群眾訴求，更好地協(xié)調(diào)利益關(guān)系。

三、推進全過程人民民主與依法行政的協(xié)同發(fā)展

推動全過程人民民主與公共行政在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展，是優(yōu)化政府與公民關(guān)系、融洽國家權(quán)威與社會治理方式的有效路徑。因此，可以從政務(wù)服務(wù)效能、政府回應(yīng)技術(shù)、政務(wù)公開透明等方面，推進全過程人民民主與依法行政的協(xié)同發(fā)展。

（一）提高政務(wù)服務(wù)效能，貫穿全過程服務(wù)人民的民主理念

政府公共服務(wù)是政府基本職能之一，提供讓人民群眾滿意的公共服務(wù)更是中國政府治理的核心理念與重要責任。由于公共服務(wù)涉及服務(wù)標準、管理運行、資源配置、供給方式、績效評價等環(huán)節(jié)，因此在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、公共文化、環(huán)境衛(wèi)生、社會保障、社會救助等公共服務(wù)的各個領(lǐng)域，都要發(fā)揮全過程人民民主對公共服務(wù)活動的協(xié)同作用。

1.加快政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享，便利人民群眾線上線下辦事流程。目前，各省、市、縣政務(wù)服務(wù)應(yīng)用平臺在居民醫(yī)療、養(yǎng)老保險等方面的數(shù)據(jù)共享還缺乏有效貫通，“專網(wǎng)林立”“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等問題依然嚴峻。比如新冠肺炎疫情防控期間，各省以及一些較大城市的地方政府都需要獨立采集健康碼信息，存在數(shù)據(jù)重復(fù)化、零碎化等問題，在一定程度上影響政務(wù)服務(wù)效率。因此要從頂層設(shè)計上盡快理順各級政府在數(shù)據(jù)共享中的權(quán)責關(guān)系，按照特定的數(shù)據(jù)采集標準和共享方式，對數(shù)據(jù)資源進行開放流通，將數(shù)據(jù)資源整合成跨層級、跨區(qū)域、跨部門的縱橫互聯(lián)互通模式，促進政務(wù)數(shù)據(jù)資源進一步便利人民群眾。

2.精準政務(wù)服務(wù)事項，拓寬“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的服務(wù)場景?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)不僅要精簡辦事流程、縮短審批時間，更是要提供全面精準的服務(wù)，因此需要合理增設(shè)政務(wù)服務(wù)事項、整合政務(wù)服務(wù)功能，實行一站式辦結(jié)的政務(wù)服務(wù)快速窗口。比如浙江省政府堅持以人民為中心的數(shù)字政府理念，聚焦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等重點民生領(lǐng)域，不斷豐富、細化便民服務(wù)清單，加強與騰訊、阿里云等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的合作，利用微信平臺為公眾提供便捷服務(wù)，建設(shè)線上“政務(wù)超市”，群眾可以像網(wǎng)購一樣“辦政事”。全面精準的政務(wù)服務(wù)正是貫穿全過程人民民主的理念，能夠有效地化解人民群眾內(nèi)部矛盾以及社會沖突，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)了滿足人民對美好生活向往的工作目標。

（二）提升政府回應(yīng)能力，推動全過程人民發(fā)聲的民主對話

依法行政中履行對公民訴求的回饋和反應(yīng)，不僅是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府基本職責，也是所有現(xiàn)代國家必須具備的政府治理技術(shù)。提升政府回應(yīng)技術(shù)的迅捷度與充分度，可以從思維、制度、技術(shù)等三個方面分別推進。

1.轉(zhuǎn)變政府回應(yīng)的邏輯思維。根據(jù)西方學(xué)者的理論解釋，政府回應(yīng)是新公共行政以及新公共服務(wù)理論指導(dǎo)下對政府行為的特征描述，是政府部門對公民、企業(yè)或其他社會組織提出訴求后的響應(yīng)行為。這種被動型的回應(yīng)往往缺乏預(yù)見性、預(yù)警性，是政府與公民、社會存在對立關(guān)系的邏輯視角下產(chǎn)生的理論觀點。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，政府與人民群眾、社會各界之間建立了更為融洽、更加信任的新型關(guān)系，因而首先要轉(zhuǎn)變政府回應(yīng)的邏輯思維，要將政府被動回應(yīng)訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃油诰蛟V求。比如在中國之治場景中增強“逆向公眾參與”能力建設(shè)，不能坐等群眾主動參與國家管理事務(wù)，而是主動對話、了解群眾訴求，進一步加強政府與人民群眾的思想聯(lián)系、工作聯(lián)系。

2.建立政府回應(yīng)的長效機制。中國特色社會主義制度的優(yōu)越性也體現(xiàn)在政府回應(yīng)制度的優(yōu)越性，具有以民為本、服務(wù)導(dǎo)向、及時反應(yīng)、依法治理等基本特征，對于解決公眾問題、化解公眾抱怨、避免群體性事件爆發(fā)等具有重要作用。比如，一項關(guān)于成都市人民政府網(wǎng)絡(luò)理政中對社會訴求回應(yīng)的文本案例研究顯示，政府采取積極回應(yīng)、信息溝通以及行動支持等策略等都正向影響公眾在線抱怨處理的滿意度。因此，有必要加強政府回應(yīng)的長效機制建設(shè)，以解決公共問題、社會問題為責任，通過線上線下相結(jié)合的多種回應(yīng)方式，包括問題確認、公布處理流程、調(diào)查進展、解釋說明、結(jié)果發(fā)布、整改整治、勸誡懲罰等多種回應(yīng)類型，及時有效回應(yīng)社會訴求，滿足人民群眾需要，解決人民群眾關(guān)心的問題。

3.提高政府回應(yīng)的數(shù)智技術(shù)。大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)是網(wǎng)絡(luò)時代人民當家作主的最新實現(xiàn)形式，其通過信息傳感設(shè)備與網(wǎng)絡(luò)結(jié)合起來，在任何時間、任何地點都可以實現(xiàn)人、機、物的互聯(lián)互通。因此要提升政府回應(yīng)能力就要加大數(shù)字政府建設(shè)，以數(shù)智化平臺建設(shè)提高政府對政策商議、權(quán)力監(jiān)督等訴求的回應(yīng)，從全過程、全鏈條、全通道、全響應(yīng)等方面保障民主對話常態(tài)化。比如，以數(shù)智化為特征的“云媒介”“云經(jīng)濟”“云生活”等形成了社會治理的新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式等，給政府治理能力與治理體系現(xiàn)代化提出了重大考驗。因此，各級政府在依法行政過程中，既要通過多種途徑積極掌握這些新信息、新形態(tài)，也要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論的引導(dǎo)建設(shè)功能，主動參與甚至引領(lǐng)人民民主對話的技術(shù)變革以及技術(shù)創(chuàng)新，以便更全面地回應(yīng)人民群眾訴求、更好地實現(xiàn)人民群眾愿望。

（三）提倡政務(wù)公開透明，拓寬全過程人民參與的民主場域

進一步提高政務(wù)公開透明度，可以改善政府形象，促進政府問責，提升人民群眾對政府的信任。因此，需要在國家與公民之間建構(gòu)可以雙向傳遞的信息流、溝通網(wǎng)，在公共權(quán)力監(jiān)督、公共政策制定、公共資源配置等方面，拓寬全過程人民參與的民主場域。

1.在政府運用公共權(quán)力方面凸顯人民民主監(jiān)督的作用。黨的十八屆四中全會對深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府做出了依法全面履行政府職能等六個方面的制度建設(shè)安排。這些制度安排尤其需要加強人民民主監(jiān)督的作用，充分發(fā)揮人民群眾在公共權(quán)力監(jiān)督方面的作用，使公共監(jiān)督與巡查職能“全天候、全通道、無隱匿、無死角”。比如，浙江的數(shù)字政府改革就發(fā)揮大數(shù)據(jù)在“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督員”方面的優(yōu)勢，增加“效能監(jiān)督”和“好差評”等模塊，通過算法推算技術(shù)收集民主監(jiān)督的意見反饋，全面、及時地了解各種組織和人民群眾對政府依法行政的感受和訴求。

2.在公共政策制定與執(zhí)行方面擴大人民民主參與的過程。一項關(guān)于民主參與影響民生類公共服務(wù)滿意度的實證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在民生關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)供給過程中提高決策透明度、拓寬參與渠道以及建立回應(yīng)機制，有助于增強公共服務(wù)供給的有效性，也有利于改善民生福利，提高民主效能。比如，數(shù)字政府建設(shè)中吸納公民通過線上方式參與政府決策的過程，能直接影響政府與公民、社會組織之間的外部關(guān)系。因此改善民主參與通道、程序和方式的設(shè)計與安排，能在一定程度上影響公共服務(wù)質(zhì)量，也影響全過程人民民主的效能。

3.在公共資源配置方面要體現(xiàn)人民當家作主的權(quán)利。公共資源是全國人民的共同財富，比如自然資源、信息資源等具體特定的管理機制，需要從公共資源的自然屬性、經(jīng)濟屬性與法律屬性等多層面保障人民群眾對公共資源配置的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督評價權(quán)等?？梢?，在公共資源配置中體現(xiàn)人民群眾當家作主的權(quán)利，才能從根本上決定并保證公共資源配置是符合公共利益的集體民主選擇。因此，行政機關(guān)必須加大線上、線下的政務(wù)信息公開，明確公共資源的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等，細化人民群眾參與公共資源配置的制度安排，避免公共資源流失造成集體利益受損等問題。