面向?qū)嵤┑泥l(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制探索
——基于《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》的思考

唐佳妮，曾 鵬，袁 軒，張 權(quán)

（1.湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院，湖南 長(zhǎng)沙 410000；2.沅江市南嘴鎮(zhèn)人民政府，湖南 沅江 413100）

2019年，國(guó)家提出建立全國(guó)“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃處于總體規(guī)劃類(lèi)型中“縱向到底”的最后一層，向上承接市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃，向下傳導(dǎo)至鎮(zhèn)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃要素精準(zhǔn)落地的重要抓手，側(cè)重規(guī)劃的實(shí)施性。

為貫徹落實(shí)湖南省《關(guān)于建立全省國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見(jiàn)》，省自然資源廳組織編制了《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），規(guī)范全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制的工作組織和程序，明確編制內(nèi)容和成果要求，有效指導(dǎo)和規(guī)范全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制。

1 湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制與管控

1.1 湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制的歷程回顧

有學(xué)者提出以重大事件和事件節(jié)點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)劃分村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展階段[1]。立足中央對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村建設(shè)指導(dǎo)理念的轉(zhuǎn)變，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制歷程大致劃分為：以“小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)”為對(duì)象探索村鎮(zhèn)綜合規(guī)劃的萌芽期（1978—1997年），以“重點(diǎn)鎮(zhèn)”“中心鎮(zhèn)”為對(duì)象、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為主題的成長(zhǎng)期（1998—2016年），以“鄉(xiāng)村振興”為目標(biāo)的轉(zhuǎn)型期（2017年至今）三個(gè)階段。省級(jí)行政主管部門(mén)高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，省住建廳于2013年發(fā)布《關(guān)于加快鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域村布局規(guī)劃制定工作的通知》，2016年出臺(tái)《湖南省縣（市）域鎮(zhèn)區(qū)（集鎮(zhèn)）布局規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，從鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)布局規(guī)劃和鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃兩個(gè)編制層面強(qiáng)化成果規(guī)范和引導(dǎo)。

1.2 以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃“編與管”存在的問(wèn)題

1.2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩規(guī)”沖突矛盾，成果難以滿足實(shí)際管控需要

以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)主要是由國(guó)土部門(mén)編制的土地利用總體規(guī)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮(zhèn)土總規(guī)”）和住建部門(mén)編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮(zhèn)城總規(guī)”）共同進(jìn)行空間管控。編制實(shí)踐中，鎮(zhèn)土總規(guī)以保護(hù)為導(dǎo)向?qū)嵭袆傂詡鲗?dǎo)，強(qiáng)化指標(biāo)的分解、管控、落實(shí)，內(nèi)容簡(jiǎn)單實(shí)用（通常與縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃合并編制）；但存在剛性管控有余、精細(xì)化管理不足的問(wèn)題，特別是對(duì)鎮(zhèn)區(qū)的土地用途管控僅以“橙色”色塊表示，難以滿足居住、商貿(mào)等用地的細(xì)化管控需要。鎮(zhèn)城總規(guī)成果多沿襲城市總體規(guī)劃的范式框架[2]，側(cè)重戰(zhàn)略引領(lǐng)和發(fā)展思路，以開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向進(jìn)行規(guī)劃傳導(dǎo)，內(nèi)容比較復(fù)雜，規(guī)劃彈性較大，同時(shí)存在“重鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)而輕全域統(tǒng)籌”的問(wèn)題[3]。“兩規(guī)”（土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃）編制的內(nèi)容、層次和深度不同，難以避免出現(xiàn)用途沖突、空間打架的問(wèn)題。

1.2.2 規(guī)劃傳導(dǎo)約束不足，鎮(zhèn)村普遍建設(shè)水平低、風(fēng)貌單一

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面規(guī)劃建設(shè)管理水平有限，農(nóng)村違規(guī)建房屢禁不止；另一方面，地方財(cái)政弱勢(shì)，導(dǎo)致“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和約束性，規(guī)劃實(shí)施難度加大。規(guī)劃傳導(dǎo)不精準(zhǔn)，目標(biāo)不明確，實(shí)施管理困難重重，除一些靠近城區(qū)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)村地區(qū)普遍存在人居環(huán)境特色衰微、產(chǎn)業(yè)活力不足和基礎(chǔ)設(shè)施短缺等問(wèn)題。

1.2.3 規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)基礎(chǔ)滯后，規(guī)劃缺乏前瞻性和合理性

過(guò)去30多年我國(guó)處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，規(guī)劃建設(shè)普遍重城市輕農(nóng)村，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范年代久遠(yuǎn)，脫離鎮(zhèn)村地區(qū)新時(shí)期實(shí)際發(fā)展需要。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量差異較大，疊加交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日新月異的發(fā)展等時(shí)代因素影響，愈加“扁平化”的城鎮(zhèn)空間網(wǎng)絡(luò)在給鎮(zhèn)村地區(qū)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，進(jìn)一步暴露出以往規(guī)劃前瞻性、合理性不足的問(wèn)題。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施面臨的新形勢(shì)

1.3.1 國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，要求鎮(zhèn)村兩級(jí)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展路徑

近年來(lái)，正在全面推進(jìn)的國(guó)土空間規(guī)劃更加注重生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展和底線安全，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)空間。規(guī)劃內(nèi)涵和特征的變化，要求各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和路徑，創(chuàng)新管理方式，探索綠色發(fā)展之路，特別是作為各項(xiàng)政策落地實(shí)施和直接面向群眾服務(wù)的基層政府，更加需要“轉(zhuǎn)理念”“轉(zhuǎn)身子”。

1.3.2 新《中華人民共和國(guó)土地管理法》的實(shí)施，為盤(pán)活鎮(zhèn)村土地資源帶來(lái)了新機(jī)遇

2020年1月1日，新《中華人民共和國(guó)土地管理法》正式施行。該法案涉及農(nóng)村“三塊地”（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革）改革，通過(guò)改善農(nóng)村土地征地制度，首次允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，明確允許宅基地有條件的自愿有償退出機(jī)制等一系列措施，為提升土地的增值收益和發(fā)展權(quán)益、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了制度保障[4]。在此背景下，地方政府既要積極抓住政策機(jī)遇，盤(pán)活鎮(zhèn)村閑置和低效土地資源，大力發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)，又要在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展中協(xié)調(diào)好政府、開(kāi)發(fā)者和村民的關(guān)系，充分保障村民享有土地增值的權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義。

1.3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級(jí)事權(quán)劃分調(diào)整

2019年10月，湖南省明確委托下放13項(xiàng)行政事權(quán)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及違法用地、違法采礦和破壞耕地等行為的處罰，以及鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證核發(fā)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能得到強(qiáng)化，同時(shí)也面臨高效承接事權(quán)下放的新挑戰(zhàn)。

2 新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與使命

2.1 生態(tài)文明建設(shè)要求空間規(guī)劃堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，統(tǒng)籌自然資源保護(hù)

黨中央提出的“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國(guó)土空間格局”拉開(kāi)了基于生態(tài)文明的空間規(guī)劃體系改革的序幕，新時(shí)代空間規(guī)劃體系正式確立，“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”被置于首位要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最為直接面向自然資源的基層組織，具有保護(hù)自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的重要使命[3]。統(tǒng)籌“山水林田湖草”等各類(lèi)自然資源的保護(hù)與利用，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃面向?qū)嶋H管控需要的重要內(nèi)容。

2.2 國(guó)家治理現(xiàn)代化要求建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)匹配的規(guī)劃管控體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國(guó)行政管理層級(jí)結(jié)構(gòu)的底層，其管理體制在很大程度上制約著鄉(xiāng)村治理水平和鄉(xiāng)村治理績(jī)效的提高。“國(guó)家治理現(xiàn)代化就是要把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇堋盵5]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級(jí)的事權(quán)分配調(diào)整，強(qiáng)化了其對(duì)地方規(guī)劃建設(shè)管理、農(nóng)村建房管理和自然資源保護(hù)的職能職責(zé)，客觀要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃響應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)調(diào)整，建立起與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)相匹配、剛彈結(jié)合的規(guī)劃管控體系，充分發(fā)揮地方行政體制機(jī)制。

2.3 國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域統(tǒng)籌國(guó)土開(kāi)發(fā)與用途管控

新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃將推動(dòng)提升全域?qū)哟谓y(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素配置力度，統(tǒng)籌全域各類(lèi)要素與全域空間[6]，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。

3 面向?qū)嵤┑泥l(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南

《指南》的定位是集工作要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)于一體、新時(shí)期指導(dǎo)湖南省開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制的綜合規(guī)范性文件。在內(nèi)容方面，著重對(duì)編制工作的全流程指導(dǎo)，確保規(guī)劃內(nèi)容全要素覆蓋。在表達(dá)方面力求用詞精準(zhǔn)、“接地氣”，突出“工具書(shū)”的檢索功能，如附錄地類(lèi)轉(zhuǎn)換關(guān)系表，便于理解和使用。

3.1 全流程指導(dǎo)編制工作

在工作要求方面，一是明確了適用范圍、定位作用、規(guī)劃單元、規(guī)劃范圍、規(guī)劃層次、編制主體、技術(shù)單位、規(guī)劃期限，以及底數(shù)底圖9個(gè)方面內(nèi)容；二是確定了規(guī)劃編制組織，詳盡細(xì)致地梳理了編制組織全過(guò)程，有效指導(dǎo)工作開(kāi)展和推進(jìn)（圖1）。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃成果審批流程圖

3.2 全要素覆蓋規(guī)劃內(nèi)容

3.2.1 加強(qiáng)基礎(chǔ)評(píng)估，突出問(wèn)題導(dǎo)向和針對(duì)性

與以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)相比，新增了現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)容，通過(guò)對(duì)包括現(xiàn)行空間性規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)規(guī)劃實(shí)施成效和存在問(wèn)題；增加未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判內(nèi)容，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展階段及未來(lái)發(fā)展變化的趨勢(shì)，研判在生態(tài)保護(hù)、糧食安全、資源利用、自然災(zāi)害等方面的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

3.2.2 強(qiáng)調(diào)目標(biāo)引領(lǐng)，構(gòu)建國(guó)土空間新格局

銜接落實(shí)上位規(guī)劃要求，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位，合理預(yù)測(cè)人口規(guī)模，確定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的社會(huì)發(fā)展、底線管控、結(jié)構(gòu)效率、生活品質(zhì)、整治修復(fù)等方面的近遠(yuǎn)期規(guī)劃指標(biāo)；響應(yīng)市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略要對(duì)本區(qū)域的發(fā)展定位，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)總體格局；劃定落實(shí)上位規(guī)劃確定的三條控制線，以及生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)發(fā)展空間。

3.2.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，謀劃國(guó)土空間保護(hù)開(kāi)發(fā)整治

更加強(qiáng)調(diào)全域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間，從國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、整治三個(gè)層面展開(kāi)系統(tǒng)謀劃。提出統(tǒng)籌山水林田湖草整體保護(hù)，制定生態(tài)要素、永久基本農(nóng)田保護(hù)措施，以及耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)施措施，落實(shí)歷史文化名鎮(zhèn)、名村和傳統(tǒng)村落的保護(hù)控制范圍。立足于建設(shè)用地布局、礦產(chǎn)資源利用、綜合交通規(guī)劃、鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)和公共安全設(shè)施配套，以及村莊規(guī)劃指引，實(shí)行全域全要素管控。

3.2.4 優(yōu)化鎮(zhèn)區(qū)布局，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)高品質(zhì)生活

明確鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)范圍與建設(shè)用地總規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)與布局（細(xì)化到三級(jí)地類(lèi)）、道路網(wǎng)絡(luò)布局與公共交通場(chǎng)站選址、公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的選址與規(guī)模，以及其他歷史要素等管控要求。

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)風(fēng)貌特色缺失的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，較以往增加了特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)風(fēng)貌設(shè)計(jì)要求，包括確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體風(fēng)貌特色定位與總體要求，劃分景觀風(fēng)貌重點(diǎn)管控區(qū)，細(xì)化重要生態(tài)及景觀廊道布局和控制要求等。針對(duì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)，分別提出風(fēng)貌設(shè)計(jì)指引，提升村鎮(zhèn)空間的“內(nèi)涵”和“顏值”（圖2）。

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容體系圖

3.3 全方位保障規(guī)劃實(shí)施

3.3.1 建立規(guī)劃傳導(dǎo)體系

精準(zhǔn)、系統(tǒng)的規(guī)劃傳導(dǎo)是保障規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃側(cè)重承接市縣的縱向傳導(dǎo)和對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施傳導(dǎo)。《指南》構(gòu)筑了“結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)+指標(biāo)傳導(dǎo)+控制線管控”的管控體系。

結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)層面，落實(shí)上位規(guī)劃管控要求，細(xì)化國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)，完善構(gòu)建生態(tài)廊道、交通網(wǎng)絡(luò)、鎮(zhèn)村結(jié)構(gòu)，明晰開(kāi)發(fā)保護(hù)區(qū)域、軸帶以及重要節(jié)點(diǎn)，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)總體格局，確定區(qū)域重大交通線網(wǎng)選線、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布點(diǎn)。指標(biāo)傳導(dǎo)層面，以指標(biāo)、規(guī)則、用途管制和名錄為載體，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線面積、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地保有量、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和村莊建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，作為約束性指標(biāo)實(shí)行剛性管控，并作為村莊建設(shè)底線要素的管控指標(biāo)分解下達(dá)到各村；落實(shí)上位規(guī)劃提出的規(guī)劃分區(qū)用途管制規(guī)則；對(duì)集中建設(shè)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃提出準(zhǔn)入的土地用途，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)各類(lèi)用地的規(guī)模指標(biāo)、強(qiáng)度和可兼容比例；清單式落實(shí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)土綜合整治項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃等?？刂凭€管控層面，落實(shí)上位規(guī)劃確定的各類(lèi)底線要求，以剛性的控制線對(duì)邊界、面積、用途等予以管控，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

3.3.2 明確近期項(xiàng)目計(jì)劃

在邊界管控和指標(biāo)傳導(dǎo)的基礎(chǔ)上，疊加行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施傳導(dǎo)，確保近期項(xiàng)目順利落地。明確近年內(nèi)需要實(shí)施的交通、水利等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和年度建設(shè)計(jì)劃，為近期項(xiàng)目落地做好用地保障，提供更加清晰明確的實(shí)施途徑。

3.3.3 強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)施保障

從組織機(jī)制、政策支持、宣傳引導(dǎo)和監(jiān)督實(shí)施四個(gè)方面強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃實(shí)施保障。利用國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的精準(zhǔn)實(shí)施、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警和定期評(píng)估。

4 《指南》亮點(diǎn)與特色

4.1 立足區(qū)域發(fā)展特征與動(dòng)力，制定差異化規(guī)劃引導(dǎo)策略

4.1.1 以地方特色和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，分類(lèi)引導(dǎo)規(guī)劃編制

基于全省自然地理格局、景觀風(fēng)貌等特征分異，以及區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、文化特色、生態(tài)保護(hù)等因素，因地制宜、精準(zhǔn)定位各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展方向，提出了7種特色引導(dǎo)類(lèi)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際情況落實(shí)一種類(lèi)型的編制指引（對(duì)于復(fù)合型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)突出其主導(dǎo)特色），重點(diǎn)對(duì)各類(lèi)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)從主導(dǎo)功能、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施配建、特色風(fēng)貌和空間治理等方面提出具體的編制指引，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)突出自身特色，落實(shí)差異化的規(guī)劃引導(dǎo)措施，避免千鎮(zhèn)一面（表1）。

表1 部分特色類(lèi)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制指引

4.1.2 以保障民生為導(dǎo)向，分級(jí)分類(lèi)配置公共設(shè)施

在宏觀尺度，自然地理格局和人口空間分布的分異直接影響公共設(shè)施建設(shè)[7]，決定了設(shè)施分級(jí)配置的必要性。突出民生保障和均等化布局，以規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為分級(jí)依據(jù)，與行政管理體制相對(duì)應(yīng)，區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村莊級(jí)，分別制定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目三級(jí)配置標(biāo)準(zhǔn)。按照使用功能分為基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理、公共教育、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、商業(yè)服務(wù)和公共安全八大類(lèi)。

4.1.3 以“精明增長(zhǎng)”為導(dǎo)向，實(shí)施全域差別化用途管制

精明增長(zhǎng)最初是為應(yīng)對(duì)郊區(qū)化蔓延造成一系列負(fù)面影響而提出的規(guī)劃響應(yīng)[8]。湖南省地貌類(lèi)型以丘陵、山地為主，鎮(zhèn)區(qū)普遍呈現(xiàn)建設(shè)分散、邊界模糊的空間特征。基于這一空間特征，探索以提高土地利用效率、促進(jìn)城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展為核心目標(biāo)，將開(kāi)發(fā)邊界作為協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展的管理工具，分別對(duì)邊界內(nèi)、外提出國(guó)土空間用途管制方式，創(chuàng)建新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)增長(zhǎng)模式。

邊界內(nèi)，劃定集中建設(shè)區(qū)作為鎮(zhèn)區(qū)集中開(kāi)發(fā)建設(shè)行為的“剛性”邊界，采用“用途管控單元?jiǎng)澐?詳細(xì)規(guī)劃引導(dǎo)”的傳導(dǎo)形式，劃分用途管控單元，明確其單元編號(hào)、功能定位、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施配置、公共服務(wù)設(shè)施配置等詳細(xì)規(guī)劃編制需遵循的管控要求；劃定彈性發(fā)展區(qū)，為中遠(yuǎn)期不可預(yù)見(jiàn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為留出“彈性切塊空間”，納入相鄰管控單元統(tǒng)籌考慮；劃定特別用途區(qū)，原則上不得進(jìn)行城鎮(zhèn)集中建設(shè)行為，實(shí)施建設(shè)用地總量控制，明確開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上限。邊界外，劃分自然保護(hù)地、重要水源地等具有特殊保護(hù)與利用價(jià)值或意義的區(qū)域，制定相應(yīng)的管控措施；根據(jù)本地實(shí)際需要，可劃定田園綜合體、康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)用地單元，編制特殊單元的詳細(xì)規(guī)劃；劃定村莊建設(shè)用地范圍，采用負(fù)面清單管理。

4.2 立足問(wèn)題導(dǎo)向和政策工具視角，推進(jìn)土地整治和增減掛鉤

“存量時(shí)代”各級(jí)規(guī)劃均面臨增量建設(shè)用地指標(biāo)吃緊的困境，層層傳導(dǎo)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是少之又少。土地作為各項(xiàng)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的空間載體，是決定區(qū)域發(fā)展的核心要素，解決“地從哪來(lái)”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的重要性不言而喻。近年來(lái)，中央針對(duì)鄉(xiāng)村振興，探索實(shí)施農(nóng)村“三塊地”改革，相繼出臺(tái)宅基地有償自愿退出、農(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等組合政策，為盤(pán)活農(nóng)村閑置土地資源、破解農(nóng)村地區(qū)建設(shè)資金來(lái)源提供了政策支撐，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用提供了新的規(guī)劃思路。

按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，開(kāi)展全域土地綜合整治工作，將確需采取人工措施進(jìn)行整治方可實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目的的拆舊建新、整理復(fù)墾、零星開(kāi)發(fā)、修復(fù)治理等區(qū)域劃定為整治區(qū)域，明確整治項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、時(shí)序、涉及區(qū)域等內(nèi)容，并落實(shí)到圖斑地塊。開(kāi)展建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)施鄉(xiāng)村宅基地、工礦廢棄地整理和空心房、空心村整治，以及其他低效閑置建設(shè)用地整理；明確騰退建設(shè)用地的規(guī)模、位置，以及安置建新和節(jié)余指標(biāo)的規(guī)模、布局及用途。節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展用地，或用作農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地安排；鼓勵(lì)對(duì)于暫不能明確發(fā)展意向的部分節(jié)余建設(shè)用地進(jìn)行指標(biāo)預(yù)留或用途“留白”，突出規(guī)劃彈性。

4.3 立足對(duì)村莊規(guī)劃傳導(dǎo)的創(chuàng)新探索，加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)管控

針對(duì)以往鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)管控薄弱的問(wèn)題，《指南》提出要根據(jù)縣域村莊分類(lèi)和布局成果，明確需要編制村莊規(guī)劃的數(shù)量和名單；明確各村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目配置標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)村莊建設(shè)用地指標(biāo)，劃定村莊建設(shè)用地范圍，采用負(fù)面清單管理。對(duì)于不單獨(dú)編制村莊規(guī)劃的村莊，要對(duì)其村民建房需求進(jìn)行摸底調(diào)查，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的用地需求，在村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)劃定村莊集中建設(shè)引導(dǎo)區(qū)。

5 結(jié)語(yǔ)

《指南》是在新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系改革背景下，在總結(jié)了湖南省在村鎮(zhèn)布局規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制指導(dǎo)開(kāi)展的一次新的探索和嘗試，在內(nèi)容和形式上較傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制有創(chuàng)新和突破，為加快構(gòu)建湖南省國(guó)土空間規(guī)劃體系，規(guī)范提升全省鎮(zhèn)村地區(qū)規(guī)劃編制和管理水平提供了有效的技術(shù)支撐。結(jié)合試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制經(jīng)驗(yàn)和湖南省鎮(zhèn)村一體編制要求進(jìn)一步修訂完善，現(xiàn)已出臺(tái)修訂稿。面向?qū)嵤┑泥l(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制仍在探索階段，在綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)施監(jiān)督和實(shí)施評(píng)估機(jī)制和法律法規(guī)配套等方面的研究還有待加強(qiáng)，期望未來(lái)更多學(xué)者能深入探索，推動(dòng)鎮(zhèn)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。