長沙居民自建房倒塌事件的法治考量

□ 喬 潁

2022年4月29日，長沙市望城區(qū)金山橋街道金坪社區(qū)一居民自建房發(fā)生倒塌事故。這起事故造成53 人遇難（國家應(yīng)急管理部數(shù)據(jù)為54 人死亡），10 人獲救。事故發(fā)生后，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平立即作出重要指示，國務(wù)院總理李克強作出重要批示，國務(wù)委員王勇和應(yīng)急管理部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、教育部、國家衛(wèi)生健康委等部門負責(zé)同志趕赴現(xiàn)場指導(dǎo)事故救援和應(yīng)急處置工作，并在長沙設(shè)主會場召開視頻會議部署了全國自建房安全專項整治工作。

根據(jù)湖南省省直某機關(guān)摸底調(diào)查，截至5 月20日，以湖南省為例，共調(diào)查農(nóng)村住宅1424 萬棟（包含了社區(qū)集體土地上的房屋），初判有明顯墻體裂縫、屋面塌陷、墻柱傾斜、地基沉降等變形損傷的房屋7.4萬棟。據(jù)筆者實地走訪了解，望城區(qū)長沙醫(yī)學(xué)院校園外面居民自建房比較多，違章建筑隨意加層、隔斷等問題普遍。這不是長沙望城區(qū)的個案，近年來農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民違法違規(guī)建設(shè)、改造、加建房屋等行為引發(fā)的安全事故屢見諸新聞。大多數(shù)自建房情況一樣，因為復(fù)雜的歷史原因，自建房大多還保留著當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體土地或是農(nóng)民宅基地的性質(zhì)，很多房屋設(shè)計比較隨意，居民根據(jù)地基和空間設(shè)計盡可能多占地多蓋空間，結(jié)構(gòu)簡單功能單一，留下諸多安全隱患。加之城中村人口流動多，經(jīng)濟活躍后不少民房變成了經(jīng)營性用房，更加需要不斷擴充房屋空間來增值，于是居民自行在原房基礎(chǔ)上改建和擴建的情況非常普遍。

由于是在集體土地或者宅基地上進行改建與擴建，除非當(dāng)?shù)亓私馇闆r的村民舉報，否則很難被管理者主動發(fā)現(xiàn)；因為牽涉的房屋棟數(shù)多，縣（區(qū)）鄉(xiāng)執(zhí)法力量有限，難以顧及；村委會作為最直接的監(jiān)管組織，村干部們礙于情面也很難進行有效監(jiān)管。

官方通告中提到了該房屋通過房屋安檢驗收這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的湖南湘大工程檢測有限公司被查出，該公司在對倒塌自建房的4、5、6樓進行鑒定后，出具了虛假的安全監(jiān)測報告，對房屋結(jié)構(gòu)問題最大的2樓承重墻被拆除的情況沒有做任何反饋。而且這家安檢公司還不具備至少從事該業(yè)務(wù)滿3 年的基本資質(zhì)要求。

一、自建房倒塌事件情況介紹

二、居民自建房監(jiān)管需要改進

隨著我國城鎮(zhèn)化腳步的加快，許多城郊農(nóng)村被“包圍”到了城市中，望城區(qū)就是長沙城市擴張后由城郊的望城縣改成長沙市望城區(qū)的。這里和全國絕

“農(nóng)民自建低層住宅”這一概念首次是由《中華人民共和國建筑法》第八十三條提出“農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”，但沒有說明這個概念的內(nèi)涵?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章也沒有將農(nóng)民自建低層建筑的監(jiān)管納入在內(nèi)。住建部2018 年修訂出臺的《建筑工程施工許可管理辦法》第二條第二款規(guī)定：“工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證?！贝罅烤用褡越ǚ繉儆谶@個范圍之內(nèi)，這一規(guī)定的存在不利于當(dāng)?shù)卣爸鞴懿块T加強對居民自建房的監(jiān)管。近幾年來，全國一些地方出臺了相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件，對農(nóng)村住宅建設(shè)行為進行規(guī)范。湖南省政府制定出臺了《湖南省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》，認真督辦“加強農(nóng)村建房管理，切實保護耕地”重點處理建議，推動解決了一些突出問題。汝城縣2021 年6 月19 日發(fā)生居民自建房倒塌事故后，湖南省人民政府及住建等部門制定下發(fā)了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村住房質(zhì)量安全監(jiān)管的通知》，從科學(xué)選址、施工監(jiān)管、竣工驗收、規(guī)范住房使用管理等方面，特別是從農(nóng)村住房改擴建行為、用途轉(zhuǎn)變行為、農(nóng)房拆除行為等方面進行了規(guī)定，要求常態(tài)化排查房屋安全隱患，提升監(jiān)管水平。但對居民自建房改擴建行為如何加強監(jiān)管等方面，有待進一步細化和完善。

住建部政策研究中心課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前居民自建房質(zhì)量問題主要有三個方面：一是大都由個體包工頭或農(nóng)民自發(fā)組織的工匠隊承建；二是不采用符合設(shè)計規(guī)范要求的設(shè)計施工圖紙，僅憑經(jīng)驗自行決定；三是新建房屋完工后，沒有安檢部門進行驗收，缺少必要的監(jiān)控，房屋抵御各種災(zāi)害的能力低下。長久以來，農(nóng)民居住房屋以自建為主，改擴建中暴露出許多質(zhì)量隱患，主要是農(nóng)村住房建設(shè)法規(guī)缺位、安全監(jiān)管機制缺失、居民建房資金壓力較大、居民自身缺乏建筑知識和質(zhì)量意識不高所致。

住建部村鎮(zhèn)建設(shè)司2022 年1 月份調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全國50 多萬個行政村有2 億多戶農(nóng)村自建房，需要的監(jiān)管人員空缺很大，目前管理上還存在很多盲區(qū)。從2020 年開始，住建部牽頭對全國所有行政村范圍內(nèi)的農(nóng)村自建房開展安全隱患摸底排查，但基于全國住建系統(tǒng)特別是基層監(jiān)管人員有限，急需充實力量，才能摸底居民自建房底數(shù)，對質(zhì)量安全加強監(jiān)管。還有大量的城中村居民自建房，存在很多違法違規(guī)改擴建行為，需要足夠的執(zhí)法力量才能加強監(jiān)管。目前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處沒有足夠的執(zhí)法人員，受管理體制、專業(yè)能力和水平、執(zhí)法手段等限制，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法“最后一公里”難題。一般情況下，農(nóng)村自建房在兩層及以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處負責(zé)核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，履行質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任。農(nóng)村自建房三層及以上的按《建筑工程質(zhì)量管理條例》等法規(guī)執(zhí)行，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處審核基礎(chǔ)上，縣政府有關(guān)部門切實履行監(jiān)管責(zé)任。鄉(xiāng)級村鎮(zhèn)建設(shè)管理機構(gòu)或承擔(dān)此項職能的機構(gòu)具體負責(zé)對農(nóng)村住宅建設(shè)進行監(jiān)管服務(wù)?？h住建部門負責(zé)村鎮(zhèn)工作的部門加強指導(dǎo)并建立檢查督導(dǎo)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處負責(zé)轄區(qū)內(nèi)各類自建房安全監(jiān)管工作，負責(zé)安排專人排查轄區(qū)內(nèi)自建房建設(shè)安全，但目前基層在這方面的人員力量不夠，難以對自建房安全排查工作實行動態(tài)管理、常態(tài)化定期排查，并及時消除隱患。

據(jù)了解，居民兩層以下自建房一般不需要房屋安全檢測鑒定。但如果改變了房屋使用性質(zhì)，或者加層加建、私自改建房屋等，就必須進行房屋安全檢測鑒定。望城區(qū)這棟居民自建樓房共8層，其中1樓為門面，2樓為飯店，3樓為放映咖啡館，4、5、6樓為家庭旅館，7、8樓為自住房。由于房主進行了多次加建、租戶對房屋有不同程度的結(jié)構(gòu)改動，需對房屋安全性、可靠性進行檢測和鑒定。但很多房屋安全檢測鑒定機構(gòu)存在資質(zhì)不全、專業(yè)技術(shù)人員力量薄弱，甚至提供虛假證明文件等現(xiàn)象。

三、為加強居民自建房監(jiān)管提供法治保障

居民自建房監(jiān)管部門有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃和自然資源、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村等，要深入貫徹落實習(xí)近平總書記對長沙居民自建房倒塌事故重要指示精神以及李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志批示、講話精神，進一步提高政治站位，貫徹生命至上、安全第一思想，樹牢以人民為中心的安全發(fā)展理念，強化紅線意識和底線思維，推動各地自建房安全專項整治。督促從源頭開始加強監(jiān)管，進一步明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級人民政府及資規(guī)、住建、城管等部門對居民自建房的職責(zé)分工，推動解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法“最后一公里”問題。

建議通過適當(dāng)方式和途徑向全國人大常委會有關(guān)專門委員會提出修訂《中華人民共和國建筑法》等法律，向國務(wù)院有關(guān)部門提出修訂《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》等行政法規(guī)，新增對居民自建房全面監(jiān)管等內(nèi)容，解決上位法相關(guān)規(guī)定缺失問題。同時各省組織開展建設(shè)工程造價管理條例、建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理條例、農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法等的立法與修訂，配套出臺相關(guān)規(guī)范性文件，提高監(jiān)督管理的標(biāo)準(zhǔn)和門檻。

監(jiān)管機關(guān)從居民自建房審批、不動產(chǎn)權(quán)證書核發(fā)等方面，進行全面排查。開展居民自建房安全隱患排查整治，特別是對經(jīng)營性居民自建房進行徹查，細化分類整治措施。推動深化建設(shè)領(lǐng)域安全專項整治工作走深走實，研究完善工程質(zhì)量安全監(jiān)管等管理制度。建議立法機關(guān)適時聽取和審議政府關(guān)于深化建設(shè)領(lǐng)域安全專項整治工作報告或關(guān)于居民自建房安全專項整治工作報告，推動政府及有關(guān)職能部門建立健全居民自建房屋建設(shè)用地、規(guī)劃、設(shè)計、施工、經(jīng)營、改擴建和變更用途等全過程管理制度，推動制定居民自建房用作生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)出具安全鑒定報告的管理規(guī)定。同時推動加強信息化建設(shè)，將居民自建房納入城市房屋信息化“一網(wǎng)通”管理平臺。通過舉一反三，積極推動全國加強住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作，有效解決責(zé)任壓得不實、風(fēng)險隱患預(yù)防排查不嚴(yán)、整治措施落實不到位等突出問題。