新形勢(shì)下高校票據(jù)管理對(duì)策探討

司偉娟 劉巍娜 王智博

(哈爾濱工程大學(xué) 財(cái)務(wù)處，黑龍江 哈爾濱 150001)

近幾年，國(guó)家票據(jù)管理改革不斷引向深入，票據(jù)電子化在全國(guó)范圍陸續(xù)全面鋪開。以紙質(zhì)票據(jù)為基礎(chǔ)的票據(jù)管理制度已不能滿足國(guó)家政策改革要求，高校在電子票據(jù)管理、票據(jù)管理業(yè)務(wù)流程、防范票據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的票據(jù)管理問(wèn)題隨之顯現(xiàn)[1]。

各高校票據(jù)管理水平參差不齊，政策與制度更新不及時(shí)，業(yè)務(wù)流程亦是滯后。經(jīng)過(guò)充分調(diào)研高校對(duì)票據(jù)管理狀態(tài)，分析票據(jù)存在問(wèn)題，探討改進(jìn)管理對(duì)策，對(duì)高校加快推進(jìn)落實(shí)國(guó)家票據(jù)管理改革具有十分重要的參考價(jià)值。

一、政策背景

(一)財(cái)政票據(jù)管理政策

財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政電子票據(jù)管理改革的試點(diǎn)方案》與《財(cái)政部關(guān)于全面推開財(cái)政電子票據(jù)管理改革的通知》文件后，國(guó)家全面推開財(cái)政電子票據(jù)改革；2021年1月1日起實(shí)行財(cái)政部令第104號(hào)《財(cái)政票局管理辦法》，確定了財(cái)政票據(jù)實(shí)行全國(guó)編碼規(guī)則、統(tǒng)一式樣、電子票據(jù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、提供便利服務(wù)及進(jìn)一步完善法律責(zé)任條款等內(nèi)容。

(二)稅務(wù)發(fā)票管理政策

國(guó)家稅務(wù)總局繼2015年發(fā)布的《關(guān)于推行通過(guò)增值稅電子發(fā)票系統(tǒng)開具的增值稅電子普通發(fā)票有關(guān)問(wèn)題的公告》，大力推行增值稅普通發(fā)票電子化后，于2020年發(fā)布《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于在新辦納稅人中實(shí)行增值稅專用發(fā)票電子化有關(guān)事項(xiàng)的公告》(2020年第22號(hào))，將陸續(xù)推進(jìn)增值稅電子專用發(fā)票的使用。

二、現(xiàn)階段高校票據(jù)管理情況調(diào)研樣本的采集

通過(guò)實(shí)地調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)查詢、電話咨詢等各種方式，對(duì)75所教育部直屬高校、6所工信部直屬高校，以及部分省份省屬高校的票據(jù)管理情況進(jìn)行了調(diào)研樣本采集，共獲取40所高校的票據(jù)管理及相關(guān)辦法，其中：教育部直屬高校28份，工信部隸屬高校6份，省屬高校6份。管理制度樣本制訂的時(shí)間跨度從2005—2020年。

2010年以來(lái)，財(cái)政部等主管部門連續(xù)多年陸續(xù)頒布實(shí)施了一系列的票據(jù)管理相關(guān)政策。在采集樣本中，部分高校票據(jù)管理辦法制定時(shí)間比較久遠(yuǎn)，已跟不上國(guó)家票據(jù)管理改革步伐，有35所高校(詳見下頁(yè)表1)在2010年之后制定的票據(jù)管理制度，具有較強(qiáng)的借鑒參考價(jià)值。

表1 高校票據(jù)辦法簡(jiǎn)表

三、高校現(xiàn)行票據(jù)管理制度情況

從票據(jù)管理制度的獨(dú)立性上看，35所高校中有6所高校制定的辦法并非獨(dú)立的票據(jù)管理辦法。其中，北京大學(xué)、東北林業(yè)大學(xué)和中國(guó)石油大學(xué)(華東)的票據(jù)管理制度與收費(fèi)管理制度合并制定，北京理工大學(xué)、江南大學(xué)將票據(jù)管理規(guī)定嵌入到收費(fèi)或收入管理制度之中，北京科技大學(xué)制訂了財(cái)政票據(jù)管理辦法，僅體現(xiàn)財(cái)政票據(jù)的管理內(nèi)容；有29所高校單獨(dú)制訂的票據(jù)管理辦法。

從票據(jù)管理制度的管理內(nèi)容上看，35所高校的票據(jù)及相關(guān)管理辦法主要針對(duì)紙質(zhì)票據(jù)的管理內(nèi)容，涉及電子票據(jù)內(nèi)容的很少，僅有北京大學(xué)、浙江大學(xué)、北京科技大學(xué)等少數(shù)高校的票據(jù)管理辦法有電子票據(jù)相關(guān)的條款內(nèi)容。其中，北京科技大學(xué)的票據(jù)管理辦法制訂于2019年11月，具有較強(qiáng)的前瞻性，納入了較多的電子票據(jù)管理內(nèi)容。

從票據(jù)管理制度的時(shí)效性上看，有22所高校在近5年制訂的票據(jù)管理制度，占比62.86%，說(shuō)明大多數(shù)學(xué)校是按照國(guó)家規(guī)定完善了票據(jù)管理制度的。其中，北京大學(xué)的收費(fèi)及票據(jù)管理辦法是2020年12月16日修訂實(shí)施的，密切跟進(jìn)落實(shí)財(cái)政部2020年12月3日頒布的《財(cái)政票據(jù)管理辦法》(財(cái)政部令第104號(hào))管理要求，是采集制度樣本中時(shí)效性最新的制度。浙江大學(xué)的票據(jù)管理辦法修訂實(shí)施于2020年1月，也是時(shí)效性較強(qiáng)的票據(jù)管理制度。

從制度章節(jié)結(jié)構(gòu)的設(shè)置上看，35所高校票據(jù)管理制度的章節(jié)結(jié)構(gòu)基本分為總則、票據(jù)種類和適用范圍，票據(jù)的領(lǐng)用、使用、保管、核銷、管理、監(jiān)督檢查以及責(zé)任、處罰、附則等。比較特殊的是廈門大學(xué)和中國(guó)海洋大學(xué)的票據(jù)辦法，分別對(duì)“票據(jù)管理員”“預(yù)開票據(jù)”“預(yù)借票據(jù)”設(shè)置了獨(dú)立章節(jié)。

從票據(jù)管理種類上看，35所高校票據(jù)及相關(guān)的管理辦法中票據(jù)包含為三類，即財(cái)政票據(jù)、稅務(wù)票據(jù)、自制票據(jù)。比較特殊的是上海理工大學(xué)將銀行票據(jù)作為票據(jù)種類之一。

目前，了解到華中科技大學(xué)、南京大學(xué)、中南大學(xué)、西北工業(yè)大學(xué)等高校有修訂票據(jù)管理辦法的規(guī)劃；中國(guó)海洋大學(xué)、南京航空航天大學(xué)已有修訂計(jì)劃并提上工作日程；其他高校的票據(jù)辦法雖然未有明確修訂計(jì)劃，但在實(shí)際票據(jù)管理工作中均能夠嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家最新頒布實(shí)施的票據(jù)管理政策。

四、高校票據(jù)管理制度的主要管理內(nèi)容

(一)票據(jù)管理類型

1.財(cái)政票據(jù)

各高校票據(jù)管理的主要管理內(nèi)容包括非稅收入統(tǒng)一票據(jù)、行政事業(yè)單位資金往來(lái)結(jié)算票據(jù)(以下簡(jiǎn)稱“資金往來(lái)票據(jù)”)、非稅收入一般繳款書、公益捐贈(zèng)統(tǒng)一票據(jù)，部分高校包括了醫(yī)療收費(fèi)票據(jù)。

2.稅務(wù)發(fā)票

各高校票據(jù)管理的主要管理內(nèi)容包括增值稅專用發(fā)票和增值稅普通發(fā)票，基本都是在票據(jù)種類和使用(適用)范圍內(nèi)有基本內(nèi)容。

3.自制票據(jù)

部分高校有內(nèi)部結(jié)算單據(jù)或者內(nèi)部往來(lái)收據(jù)。35所高校票據(jù)管理辦法中有15所高校已取消自制票據(jù)，已無(wú)自制票據(jù)，只有財(cái)政票據(jù)和稅務(wù)發(fā)票管理內(nèi)容[2]。

(二)票據(jù)管理側(cè)重點(diǎn)

各高校票據(jù)管理內(nèi)容主要針對(duì)紙質(zhì)版的財(cái)政票據(jù)闡述比較多，其中資金往來(lái)結(jié)算票據(jù)具體規(guī)定較為詳細(xì)，醫(yī)療票據(jù)等其他財(cái)政票據(jù)和稅務(wù)發(fā)票基本是在種類和適用范圍部分簡(jiǎn)單描述，具體規(guī)定相對(duì)粗略。管理內(nèi)容基本是從票據(jù)的使用與范圍、申領(lǐng)、使用、發(fā)放、保管、核銷等方面做出規(guī)定，具體規(guī)定雖大同小異，卻是側(cè)重點(diǎn)各有不同。

(三)票據(jù)管理的特色內(nèi)容

中國(guó)海洋大學(xué)的票據(jù)管理辦法中有獨(dú)立的“預(yù)借票據(jù)”內(nèi)容，對(duì)票據(jù)的預(yù)借適用范圍、預(yù)借的程序和要求預(yù)借的相關(guān)責(zé)任、預(yù)借票據(jù)款項(xiàng)收回與否的不同情況處理做出詳細(xì)明確的規(guī)定。

廈門大學(xué)的收費(fèi)票據(jù)管理辦法將“預(yù)開票據(jù)管理”內(nèi)容作為獨(dú)立一章進(jìn)行闡述，對(duì)預(yù)開票據(jù)的范圍、辦理程序和責(zé)任等做出詳細(xì)規(guī)定。其他12所高校的票據(jù)管理辦法中有1條或2條關(guān)于預(yù)借票據(jù)的相關(guān)規(guī)定。

廈門大學(xué)的收費(fèi)票據(jù)管理辦法還將“收費(fèi)票據(jù)管理員”作為獨(dú)立一章進(jìn)行闡述，強(qiáng)調(diào)了票據(jù)管理員的職能與職責(zé)。

五、高校票據(jù)管理現(xiàn)狀

(一)票據(jù)使用

1.財(cái)政票據(jù)

調(diào)研了解到所有高校都在推行電子票據(jù)的使用，部分高校的財(cái)政票據(jù)已無(wú)紙質(zhì)票據(jù)，完全電子化;部分高校是電子和紙質(zhì)票據(jù)并行使用；個(gè)別高校非稅收入統(tǒng)一票據(jù)已電子化，但其他財(cái)政票據(jù)還在使用紙質(zhì)票據(jù)。

2.稅務(wù)發(fā)票

根據(jù)2015年國(guó)家推行增值稅電子普通發(fā)票的要求，大多高校的增值稅普通發(fā)票已完全電子化，少部分高校增值稅普通發(fā)票是電子和紙質(zhì)并行使用；增值稅專用發(fā)票依然使用紙質(zhì)版，電子化正在等待稅務(wù)部門提供具體技術(shù)使用方案后推行。

3.自制票據(jù)

除15所高校的票據(jù)辦法中已取消自制票據(jù)；蘭州大學(xué)、東南大學(xué)等部分高校及獲取樣本的40所高校之外的山東大學(xué)、中國(guó)科技大學(xué)、暨南大學(xué)、東北大學(xué)、天津大學(xué)等高校的票據(jù)辦法雖然沒有最新修訂，但實(shí)際操作執(zhí)行中多年前已無(wú)自制票據(jù)；其他高校的自制票據(jù)主要是內(nèi)部收據(jù)，用于內(nèi)部結(jié)算或資金往來(lái)結(jié)算。

4.預(yù)借票據(jù)

雖然票據(jù)管理原則上都是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生后才可開具票據(jù)，但實(shí)際工作中總是出現(xiàn)一些單位要求先開具票據(jù)才給撥付經(jīng)費(fèi)的事項(xiàng)，樣本中有14所高校票據(jù)管理辦法中涉及預(yù)開(預(yù)借)票據(jù)的具體規(guī)定內(nèi)容，雖然部分高校辦法中無(wú)涉及，但實(shí)際工作中也是有預(yù)借票據(jù)事項(xiàng)的。

(二)記賬處理

目前財(cái)政電子票據(jù)和稅務(wù)電子發(fā)票系統(tǒng)都只有開具功能，不具備電子方式記賬條件，而是以電子票據(jù)(發(fā)票)明細(xì)清單及打印電子票據(jù)版式文件的方式進(jìn)行記賬處理。

六、基于對(duì)高校調(diào)研情況的票據(jù)管理建議

調(diào)研樣本中，絕大部分高校的票據(jù)管理制度是針對(duì)紙質(zhì)票據(jù)而制定的，已嚴(yán)重滯后于國(guó)家票據(jù)管理改革發(fā)展形勢(shì)，就此情勢(shì)，對(duì)高校票據(jù)管理有以下方向性建議。

(一)明確票據(jù)管理最新政策依據(jù)，及時(shí)更新高校管理制度

財(cái)政票據(jù)應(yīng)以2020年財(cái)政部令第104號(hào)《財(cái)政票據(jù)管理辦法》、2018年財(cái)綜62號(hào)《財(cái)政部關(guān)于全面推開財(cái)政電子票據(jù)管理改革的通知》等文件為依據(jù)。

稅務(wù)發(fā)票應(yīng)將最新的《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于推行通過(guò)增值稅電子發(fā)票系統(tǒng)開具的增值稅電子普通發(fā)票有關(guān)問(wèn)題的公告》(〔2015〕84號(hào))等文件為依據(jù)。

(二)緊跟國(guó)家票據(jù)管理改革步伐，更新完善票據(jù)管理內(nèi)容

1.將票據(jù)管理重心向票據(jù)電子化轉(zhuǎn)移

雖然《財(cái)政票據(jù)管理辦法》內(nèi)容是紙質(zhì)和電子票據(jù)內(nèi)容并行，但隨著國(guó)家大力推行電子票據(jù)改革工作的深入，高校更應(yīng)緊跟國(guó)家改革方向，修訂的票據(jù)管理辦法應(yīng)著力加強(qiáng)電子票據(jù)的條款內(nèi)容，根據(jù)各自管理特點(diǎn)，可側(cè)重于不同方面，以利于提高高校票據(jù)管理[3]。

2.逐步取消高校自制票據(jù)

鑒于高校用于內(nèi)部往來(lái)資金和收支結(jié)算而自行印制的票據(jù)，已不符合《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》《財(cái)政票據(jù)管理辦法》《政府非稅收入管理辦法》《行政事業(yè)單位資金往來(lái)結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法》等相關(guān)規(guī)定，不屬于合法合規(guī)的原始憑證，建議取消高校自制票據(jù)。高校內(nèi)部各單位之間結(jié)算可采取內(nèi)部轉(zhuǎn)賬方式，其他內(nèi)部獨(dú)立核算單位之間結(jié)算可依據(jù)2010年財(cái)綜1號(hào)《行政事業(yè)單位資金往來(lái)結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法》文件要求使用票據(jù)。

3.進(jìn)一步規(guī)范預(yù)借票據(jù)管理

原則上要求經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生后才開具票據(jù)，但總有例外，鑒于實(shí)際工作中存在著因?qū)Ψ絾挝灰蟊仨毺崆伴_具票據(jù)等需要預(yù)借票據(jù)的特殊情況，因此，票據(jù)管理辦法中還應(yīng)對(duì)于此特殊事項(xiàng)給與明確規(guī)定。對(duì)預(yù)借票據(jù)的審批程序、責(zé)任人、款項(xiàng)的到賬時(shí)限、逾期未到賬的追索時(shí)限、責(zé)任和處理方式以及開票人的追責(zé)等應(yīng)做出明確的規(guī)定，可根據(jù)不同管理要求設(shè)計(jì)預(yù)借票據(jù)申請(qǐng)等內(nèi)控流程單，其中包括項(xiàng)目負(fù)責(zé)人名稱及工號(hào)、預(yù)計(jì)到款金額與時(shí)間、預(yù)借票據(jù)額種類、金額、內(nèi)容及其付款單位信息、負(fù)責(zé)人承諾內(nèi)容、各單位負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)審核意見等要素，嚴(yán)格控制預(yù)借票據(jù)的例外事項(xiàng)，加強(qiáng)票據(jù)管理，以利于提升財(cái)務(wù)管理水平[4]。