內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理程序研究

張友情

（江西省九江市港口航運管理局永修分局，江西 九江 330304）

航運是一種重要的水上交通運輸方式，近幾年社會經(jīng)濟高速發(fā)展，運輸需求逐漸增多，內(nèi)河水上航行船舶無論是在數(shù)量上，還是噸位上都呈現(xiàn)上升的發(fā)展趨勢，內(nèi)河水上船舶流量不斷增多，導(dǎo)致內(nèi)河水上交通環(huán)境日益惡劣和復(fù)雜，每年都會發(fā)生多起交通事故。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017-2018年間，長江、舟山等地區(qū)發(fā)生的交通事故高達(dá)241 起，相比較上一年增長了1.26%，其中，沉船數(shù)量高達(dá)164 艘，死亡失蹤人數(shù)約64 人，受傷人數(shù)約3675 人，內(nèi)河水上交通事故造成的直接經(jīng)濟損失約1.62 億人民幣。為了保證水上交通秩序，在交通事故發(fā)生后，由海事管理部門依照相關(guān)法律規(guī)范，通過事故調(diào)查查清事故原因判定事故責(zé)任，對責(zé)任方依法進(jìn)行處罰。隨著航運行業(yè)的快速發(fā)展，內(nèi)河水上交通事故發(fā)生幾率大大增加，同時增加了事故調(diào)查處理的工作量，現(xiàn)行的處理程序在實際中不分水上交通事故等級和性質(zhì)，對任何事故均采取統(tǒng)一的處理做法，實際應(yīng)用效果并不佳。目前內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理具有周期長、程序繁瑣等特點，已經(jīng)無法滿足損害輕微、等級較低、事故原因明確的小事故調(diào)查處理實際需求。此外，配套的法律規(guī)范不夠完善，可操作性不強，無法對小事故調(diào)查處理提供有效的法律指導(dǎo)，為此提出內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理程序研究。

1 水上交通事故調(diào)查處理方式及法律依據(jù)

水上交通事故調(diào)查是《內(nèi)河交通安全管理條例》《內(nèi)河避碰規(guī)則》《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》《水上交通事故調(diào)查處理指南》等一系列水上法規(guī)、法律賦予海事管理機構(gòu)一項管理職能。依相關(guān)法律、法規(guī)，可確定事故責(zé)任和原因，維護內(nèi)河水上交通秩序，保護國家公共財產(chǎn)安全、水上運輸安全及公民合法權(quán)益。2001年國家海事局頒布《水上交通事故調(diào)查處理指南》，其詳細(xì)闡述內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理程序，圖1為內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理工作流程圖。

圖1 內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理程序工作流程圖

如圖所示，當(dāng)內(nèi)河水上交通事故發(fā)生之后，相關(guān)海事部門會對事故調(diào)查進(jìn)行相關(guān)準(zhǔn)備工作，收集事故發(fā)生時間、地點等相關(guān)信息，成立內(nèi)河水上交通事故調(diào)查組，由調(diào)查組人員根據(jù)實際情況制定出交通事故調(diào)查工作計劃，劃分調(diào)查工作任務(wù)和責(zé)任，通知事故船舶接受事故調(diào)查的地點和時間。做好準(zhǔn)備工作后，調(diào)查組到事故現(xiàn)場進(jìn)行勘驗，對勘驗情況進(jìn)行記錄，制作事故現(xiàn)場勘查記錄。對事故船舶的航行記錄、日志、船舶證書以及船員適任證書進(jìn)行查閱和復(fù)印，獲取事故船舶VDR 數(shù)據(jù)，對事故船員進(jìn)行詢問，要求第三方檢驗和鑒定。召開事故分析會和專家會議，根據(jù)調(diào)查信息分析水上交通事故原因，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)確定水上交通事故責(zé)任，提出行政處罰建議和安全管理建議，對涉嫌犯罪行為提出司法移送建議。根據(jù)《編寫指南》編寫調(diào)查報告，最后對事故進(jìn)行結(jié)案并公開處理結(jié)果，對事故調(diào)解并歸檔。

所有的調(diào)查處理行為都要嚴(yán)格依照法律、法規(guī)，目前有關(guān)的法律依據(jù)主要有《內(nèi)河避碰規(guī)則》《水上交通事故調(diào)查處理指南》及《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》等，在《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》中第11 條規(guī)定：“內(nèi)河交通事故由事故發(fā)生地的海事管理機構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查處理?！??！秲?nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》中第35條規(guī)定：“ 對內(nèi)河交通事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任單位和人員，有關(guān)主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章給予行政處罰。涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)處理。行政處罰涉及外國籍船員的，應(yīng)當(dāng)將其違法行為通報外國有關(guān)主管機關(guān)?！薄秲?nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》第33 條規(guī)定：“海事管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在內(nèi)河交通事故調(diào)查、取證結(jié)束后30日內(nèi)作出《事故調(diào)查結(jié)論》，并書面告知當(dāng)事船舶、浮動設(shè)施的所有人或者經(jīng)營人?！痹趯κ鹿收{(diào)查處理時，應(yīng)遵守客觀公正的原則，根據(jù)實際情況作出合理判斷和決策。

2 內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理現(xiàn)狀

對內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理程序進(jìn)行分析可知，海事管理機構(gòu)應(yīng)該遵循法律法規(guī)依據(jù)，開展事故調(diào)查處理工作。但是從客觀角度評價，事故調(diào)查處理程序存在一定的問題，處理效果差強人意，程序適用性較低，與服務(wù)理念不相適應(yīng)，其主要表現(xiàn)在調(diào)查處理程序未充分體現(xiàn)民主、程序自身可操作性不強、海事行政處罰體制存在限制三方面，以下從該三個方面出發(fā)，對內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

2.1 調(diào)查處理程序未充分體現(xiàn)民主

民主是內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理所應(yīng)遵循的原則，民主地行動、全面地思考是海事管理機構(gòu)對事故當(dāng)事人利益應(yīng)當(dāng)踐行的承諾。在對交通事故調(diào)查管理過程中，更多地是關(guān)注事故當(dāng)事人的民事權(quán)益，對事故原因作出正確判斷，但是在現(xiàn)有的處理程序?qū)嵺`中，卻未能讓事故當(dāng)事人與相關(guān)保險公司參與進(jìn)來，不能多方合作共同處理，調(diào)查處理程序也未能充分體現(xiàn)出民主性。其主要表現(xiàn)為：第一，現(xiàn)有內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理法律、法規(guī)制定，主要從行政機關(guān)角度出發(fā)，沒有充分考慮到交通事故當(dāng)事人合法權(quán)利。在整個事故調(diào)查處理過程中，交通事故當(dāng)事人與海事管理機構(gòu)人員在名義上是平等，權(quán)利和義務(wù)互享互負(fù)。但海事管理機構(gòu)人員具有行政權(quán)，導(dǎo)致在整個程序中海事管理機構(gòu)占據(jù)主導(dǎo)地位，主導(dǎo)著交通事故調(diào)查處理進(jìn)程，而事故當(dāng)事人在規(guī)定的調(diào)查處理期限內(nèi)，對于事故調(diào)查處理進(jìn)程參與始終處于被動地位。第二，調(diào)查組在調(diào)查期間，關(guān)于事故責(zé)任認(rèn)定程序并不合理。調(diào)查組在搜集一切資料進(jìn)行調(diào)查后，應(yīng)對其事故進(jìn)行認(rèn)定，是為責(zé)任事故還是非責(zé)任事故，期間是否具有違法行為。其在目前的調(diào)查認(rèn)定中并未有詳細(xì)的解決方案，這導(dǎo)致其判別標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。關(guān)于其損傷的認(rèn)定也存在爭議，在某起事故中，由于涉事船舶與救助方因費用問題一直沒有達(dá)成一致，而在取證期限已滿后，常有當(dāng)事人因民事糾紛而私自扣船。調(diào)查組不能針對該問題進(jìn)行及時解決，這在一定程度上增加了當(dāng)事人的運營成本，影響當(dāng)事人民事權(quán)益。

2.2 程序自身可操作性不強

內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理程序的立法宗旨是便民、利民、高效，但是從法律、法規(guī)的具體條款來看，其自身的可操作性較弱，其主要體現(xiàn)在以下兩點。①船舶類型限制嚴(yán)格。現(xiàn)有的處理程序僅對貨船、客船、國內(nèi)航行船舶三種類型船舶，相關(guān)法律、法規(guī)明確規(guī)定，處理程序不適用國際航行船舶、無證船舶以及非本國籍船舶。從水上交通事故發(fā)生情況來看，超過50%水上交通事故涉事船舶為國際航行船舶、無證船舶以及非本國籍船舶，因此現(xiàn)行的處理程序不適用于大部分水上交通事故。②在責(zé)任認(rèn)定程序中，關(guān)于事故責(zé)任的判別并沒有一定標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行做法中，調(diào)查組主要依據(jù)處理人員的主觀判斷來明確雙方責(zé)任，這在一定程度上導(dǎo)致同一事故的判定結(jié)果具有不確定性，這對雙方當(dāng)事人均存在不公平性。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，海事機構(gòu)面對雙方當(dāng)事人申請具有民事調(diào)解的責(zé)任，但其并未區(qū)分民事責(zé)任和行政責(zé)任，導(dǎo)致在判斷責(zé)任時容易出現(xiàn)民事責(zé)任和行政責(zé)任部分的問題。從以上兩點可以看出，當(dāng)前所使用的水上交通事故調(diào)查處理程序可操作性不強。

2.3 海事行政處罰體制存在限制

對于水上交通事故當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰主要依據(jù)“違法責(zé)任追究”，在水上交通事故發(fā)生前，若涉事船舶的航行、停泊或其他作業(yè)行為，違反相關(guān)法律、法規(guī)以及規(guī)章制度，應(yīng)對其進(jìn)行相應(yīng)行政處罰。但在實際水上交通事故調(diào)查處理過程中，需要遵循的是“事故責(zé)任追究”原則，事故責(zé)任追究是指：發(fā)生水上交通事故本身是違法行為，涉事雙方都將受到行政處罰，對當(dāng)事人進(jìn)行罰款和扣證處理?，F(xiàn)行處理程序與法律法規(guī)存在矛盾，提高了海事管理機構(gòu)行政執(zhí)法風(fēng)險。

3 調(diào)查處理程序改進(jìn)措施

3.1 完善及修改相關(guān)法律規(guī)范

根據(jù)當(dāng)前內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理程序存在的不足，建議完善和修復(fù)相關(guān)法律法規(guī)，為事故調(diào)查處理提供全面的法律依據(jù)。第一，打破事故調(diào)查處理程序適用船舶限制。在事故調(diào)查處理過程中不需要考慮船舶種類，只要在內(nèi)河水上發(fā)生交通事故，無論是哪種船舶，都應(yīng)按照正常的程序?qū)ζ溥M(jìn)行調(diào)查和處理。第二，完善相關(guān)調(diào)查程序，減少事故調(diào)查人員的自由裁量權(quán)，讓其依據(jù)合法的程序判斷雙方需要承擔(dān)的責(zé)任，并明確責(zé)任認(rèn)定中的刑偵責(zé)任和民事責(zé)任，科學(xué)處理發(fā)生在內(nèi)河中的水上交通事故，讓其可迅速得到事故調(diào)查處理結(jié)果，不對當(dāng)事人造成較大的經(jīng)濟財產(chǎn)損失。

3.2 規(guī)范事故海事行政處罰行為

大部分水上交通事故發(fā)生都是由于駕駛員疲勞駕駛、操作不當(dāng)、避讓措施不當(dāng)?shù)纫蛩貙?dǎo)致，在我國相關(guān)法律中，應(yīng)對其航海過程進(jìn)行規(guī)定和管理。如針對超出安全速度行駛等問題，應(yīng)在法律法規(guī)中規(guī)定不同船只安全速度具體是多少，針對船只不遵守航行碰撞規(guī)則等問題，應(yīng)將其避碰規(guī)則具體化。目前提到的碰撞規(guī)則涵蓋面過大，在實際中難以依據(jù)法律、法規(guī)，判定事故責(zé)任。對于不符合實際情況的法律、法規(guī)，要立即修改，對于法律、法規(guī)中提到概念和關(guān)鍵詞要有明確定義，嚴(yán)格規(guī)范事故海事行政處罰行為，降低海事執(zhí)法風(fēng)險，為內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理提供規(guī)范化法律、法規(guī)。

3.3 取消程序僅適用水上交通小事故的限制

從當(dāng)前的水上交通事故調(diào)查處理程序適用情況來看，對于小事故采用簡易程序，對于原因復(fù)雜采用一般程序。水上交通事故調(diào)查處理程序立法的初衷是便民利民，采用一般程序調(diào)查處理大事故，通常情況下周期比較長，對當(dāng)事人的民事權(quán)益影響比較大。而水上交通事故調(diào)查難易程度并非事故等級所決定，而且由事故發(fā)生的過程決定，一部分大的事故原因比較明確，采用一般程序會增加交通事故調(diào)查處理工作量，從長遠(yuǎn)來看，可取消程序僅適用水上交通小事故的限制，打破交通事故等級對簡易程序的限制，對于一切事故原因明確、案情簡單、關(guān)系明確的水上交通事故，均采用簡易程序，可更好地維護水上交通事故當(dāng)事人民事權(quán)益，縮短水上交通事故調(diào)查處理周期，提高處理效率。通過以上三個措施，對內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理程序進(jìn)行優(yōu)化，將其在全國范圍內(nèi)推廣使用，為內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理工作提供依據(jù)。

4 結(jié)束語

此次結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)資料以及個人工作經(jīng)驗，對內(nèi)河水上交通事故調(diào)查處理程序進(jìn)行了研究，提出了針對性的意見與建議，實現(xiàn)程序的優(yōu)化和完善，為解決程序不足和弊端提供了全新的思路，此次研究具有較好的現(xiàn)實意義。