基于規(guī)劃管理者視角的浙江省平陽縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的若干思考

文＿劉鵬發(fā)（浙江省平陽縣自然資源和規(guī)劃局，工程師，碩士）

楊冰潔（浙江大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，工程師）

周華金（浙江省平陽縣自然資源和規(guī)劃局，工程師，碩士）

方禮璋（浙江省平陽縣財政局）

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八大提出，堅持以新型城鎮(zhèn)化為契機(jī)帶動新一輪城鎮(zhèn)發(fā)展，為未來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向和道路。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是以人的需要和人的全面發(fā)展為核心意涵的城鎮(zhèn)化，要求把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，并實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路?？h域作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)的背景下，如何用好新型城鎮(zhèn)化理念、推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)是擺在我國縣級黨委政府面前的重大課題之一，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理者值得深入思考的問題之一。

一、平陽縣概況

平陽縣地處浙江省東南沿海，隸屬浙江省溫州市，位于飛云江河口與鰲江河口之間地帶，東臨東海，西毗泰順縣和文成縣，南接蒼南縣，北臨瑞安市，全縣東西長83千米，南北寬23千米，陸域面積1051平方千米，轄昆陽、鰲江、水頭、萬全、海西、蕭江、麻步、騰蛟、山門、南雁、鳳臥、懷溪、南麂、順溪14個鎮(zhèn)和青街、鬧村2個鄉(xiāng)。2021年末平陽縣常駐總?cè)丝?6.59萬，地區(qū)GDP600.51億元，按常住人口計算，人均生產(chǎn)總值約69349元，全年財政總收入65.63億元。平陽縣是全國首批沿海開放經(jīng)濟(jì)縣，區(qū)位條件較好，104國道、溫福高速鐵路、甬臺溫高速公路、甬莞高速貫穿全境，南雁蕩山脈和鰲江水系貫穿全境，擁有南雁蕩山、南麂列島等國家級和省級風(fēng)景區(qū)。

二、平陽縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）縣域城鎮(zhèn)空間格局已經(jīng)形成，昆陽——鰲江中心城區(qū)地位凸顯

在《平陽縣域總體規(guī)劃（2006——2020）》的指導(dǎo)下，隨著甬臺溫高速公路、溫福高速鐵路、甬臺溫高速公路復(fù)線等高等級交通通道的建成通車，104國道改線的完成以及57省道和復(fù)線等道路的投用，平陽區(qū)域內(nèi)部和外部交通網(wǎng)絡(luò)得到了極大改善。在對外交通通道的指引下，縣域“一主一副三區(qū)四軸”的城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，鰲江鎮(zhèn)、昆陽鎮(zhèn)組合而成的平陽縣中心城區(qū)和縣域西部的水頭鎮(zhèn)，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是城鎮(zhèn)發(fā)展均迅速崛起，縣域“一主一副”的城鎮(zhèn)空間地位日益明顯，尤其是昆陽鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)構(gòu)成的平陽縣中心城區(qū)的地位十分凸顯。2021年，昆陽、鰲江兩鎮(zhèn)的GDP總和占全縣GDP的43.50%，兩鎮(zhèn)常駐總?cè)丝诩s占全縣人口43.60%。

（二）城鎮(zhèn)化水平逐年提高，東部城鎮(zhèn)化水平高于西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)

隨著平陽縣經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的不斷完善，大量的外來人口和周邊鄉(xiāng)村地域的農(nóng)民被吸引到城鎮(zhèn)居住生活，城鎮(zhèn)常住人口逐年增加，截至2021年平陽縣常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)62.26%，較2000年的35%提高了27.26個百分點，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平顯著提高?？h域城鎮(zhèn)化水平受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)程度影響較大，縣域中東部城鎮(zhèn)沿104國道、57省道和甬臺溫高速公路等高等級的對外交通線路分布，受交通便捷性影響，較快地推動了縣域中東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，縣域中東部的昆陽鎮(zhèn)、鰲江鎮(zhèn)、萬全鎮(zhèn)、海西鎮(zhèn)、蕭江鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化水平明顯高于縣域西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的麻步鎮(zhèn)、騰蛟鎮(zhèn)、山門鎮(zhèn)、南雁鎮(zhèn)、鳳臥鎮(zhèn)、懷溪鎮(zhèn)、南麂鎮(zhèn)、順溪鎮(zhèn)、青街鄉(xiāng)、鬧村鄉(xiāng)，縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化水平的差異比較明顯。

（三）城鎮(zhèn)支撐服務(wù)功能有所提升，城鎮(zhèn)面貌明顯改觀

隨著平陽縣城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力的不斷增強(qiáng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)步伐，城鎮(zhèn)支撐服務(wù)功能均有了明顯提升。截至2021年底，全縣各城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的有效供給能力均有大幅度提高。近年來平陽縣實施了針對縣域所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治改造，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生、城鎮(zhèn)秩序、鄉(xiāng)容鎮(zhèn)貌、道路界面等方面均有全面改觀，公辦幼兒園、公辦養(yǎng)老院、衛(wèi)生院等基本公共服務(wù)設(shè)施在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實現(xiàn)全覆蓋，縣域東海污水處理廠、昆鰲污水處理廠、蕭江污水處理廠等已進(jìn)入擴(kuò)容改造后期。104國道改線工程、104國道西過境工程、昆宋公路、昆鰲快速通道、甬臺溫高速公路復(fù)線等交通工程相繼建成，交通條件明顯改善。城鎮(zhèn)人均道路面積、人均公共綠地面積及公辦幼兒園等其他公共服務(wù)設(shè)施均有較大提升，城鎮(zhèn)面貌和人居環(huán)境得到較大提升和改善，城鎮(zhèn)整體的支持服務(wù)功能明顯提高（見圖1）。

圖1 提升改造后的平陽縣省級歷史文化街區(qū)——坡南街

三、平陽縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題

（一）中心城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，集聚輻射效應(yīng)較弱

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件的不斷改善，平陽縣農(nóng)村大部分人口外遷出平陽縣域外的現(xiàn)象明顯，反映出平陽縣城鎮(zhèn)功能較弱、城鎮(zhèn)集聚輻射力不足的問題，難以吸引平陽縣域的農(nóng)村人口在該縣域城鎮(zhèn)進(jìn)行就地城市化。同時，平陽縣中心城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小，無論是人口規(guī)模還是城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，與瑞安市、蒼南縣等周邊相鄰區(qū)域縣市的同級別的城鎮(zhèn)相比較，昆陽鎮(zhèn)、鰲江鎮(zhèn)、水頭鎮(zhèn)三大縣域中心城鎮(zhèn)的規(guī)模略顯偏小，縣域西部的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模普遍較??；其中，水頭鎮(zhèn)作為平陽縣域副中心和縣域西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)主中心，帶動縣域西部山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的能力不足，難以形成輻射效應(yīng)，對鄉(xiāng)村地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動效應(yīng)不明顯。

（二）城鎮(zhèn)風(fēng)貌比較單一，城鎮(zhèn)建設(shè)特色不足

平陽縣作為浙江省級歷史文化名城，由于歷史原因，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處理城鎮(zhèn)建設(shè)與延續(xù)歷史文脈的關(guān)系中，未對已有的歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)和發(fā)揚，城鎮(zhèn)總體風(fēng)貌遭受破壞，城鎮(zhèn)建設(shè)個性化、特殊化內(nèi)容不足。城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏個性特點，公共建筑品位一般，歷史文化底蘊尚未得到彰顯，個別城鎮(zhèn)的空間環(huán)境品質(zhì)有待提高，出現(xiàn)“千鎮(zhèn)一面”的現(xiàn)象。同時，許多年代久遠(yuǎn)的老舊建筑普遍存在通風(fēng)、采光和消防隱患等方面的問題，且建筑風(fēng)貌比較單一，缺乏各自應(yīng)有的特色，縣域內(nèi)城鎮(zhèn)的總體建筑景觀品質(zhì)一般，縣域內(nèi)城鎮(zhèn)風(fēng)貌的總體品位不高、特色不明顯。

（三）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，城鎮(zhèn)化質(zhì)量總體不高

由于歷史欠賬較多及城鎮(zhèn)建設(shè)資金緊張，從平陽縣域各城鎮(zhèn)的建設(shè)水平來看，缺乏對道路、供排水設(shè)施、垃圾處理等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的必要投入，導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)不明顯，城鎮(zhèn)服務(wù)功能水平較低，尤其是規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)功能不齊全，許多規(guī)模偏小的縣域西部區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與一般鄉(xiāng)村聚落無異。如截至2021年底，縣域城鎮(zhèn)污水處理廠只有4座，且分布在鰲江鎮(zhèn)、濱海新區(qū)、水頭鎮(zhèn)、蕭江鎮(zhèn)，現(xiàn)有污水處理廠日處理能力難以滿足城鎮(zhèn)快速發(fā)展的需求。昆鰲中心城區(qū)的污水處理設(shè)施相對較完善，污水集中處理率較高，但山門鎮(zhèn)、順溪鎮(zhèn)等大部分位于縣域西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠設(shè)施只布局了污水處理終端，污水集中處理率和處理能力較低；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對外交通道路歷經(jīng)多年仍在建設(shè)中，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的不完善直接導(dǎo)致了平陽縣城鎮(zhèn)化質(zhì)量總體不高。

（四）產(chǎn)業(yè)集聚大平臺缺乏，產(chǎn)業(yè)綜合素質(zhì)不高

當(dāng)前，平陽縣缺乏集聚大產(chǎn)業(yè)、構(gòu)筑大項目的大平臺，如缺乏國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級高新技術(shù)園區(qū)等大產(chǎn)業(yè)平臺，同時仍有相當(dāng)一部分的工業(yè)企業(yè)分散于城中村、舊居民區(qū)等城鎮(zhèn)各個區(qū)域，平陽新興產(chǎn)業(yè)園、萬全現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚平臺還只是省級產(chǎn)業(yè)平臺，尚未達(dá)到國家級產(chǎn)業(yè)平臺的要求，工業(yè)新的增長點尚未形成，“低、小、散”工業(yè)企業(yè)分布狀況尚未得到全部改變，平陽縣的工業(yè)產(chǎn)業(yè)的綜合素質(zhì)整體不高，亟須在技術(shù)、人才、信息、生態(tài)環(huán)境等方面提升產(chǎn)業(yè)綜合素質(zhì)水平。

四、促進(jìn)平陽縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)背景下，根據(jù)平陽縣“工業(yè)強(qiáng)縣”和“服務(wù)業(yè)興縣”的兩大戰(zhàn)略部署，緊扣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)，從城市科學(xué)發(fā)展的角度出發(fā)，提出平陽縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議。

（一）突出中心城鎮(zhèn)，提升中心城鎮(zhèn)能級水平

按照人口、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)集聚的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)對昆鰲中心城區(qū)、水頭鎮(zhèn)等縣域中心鎮(zhèn)的建設(shè)力度，集中土地、資金等要素建設(shè)昆鰲中心城區(qū)、水頭鎮(zhèn)等縣域三大中心鎮(zhèn)，尤其是重點加大對昆陽鎮(zhèn)城東新區(qū)、鰲江鎮(zhèn)濱江片、水頭鎮(zhèn)北港新城的開發(fā)建設(shè)力度，同時，繼續(xù)改善中心城鎮(zhèn)老城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升中心城鎮(zhèn)的核心集聚力和輻射力，吸引人口向中心城鎮(zhèn)集聚，促進(jìn)昆鰲中心城區(qū)和水頭鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)一步提高，進(jìn)一步提升昆鰲中心城區(qū)、水頭鎮(zhèn)等縣域中心城鎮(zhèn)的城市能級，增強(qiáng)縣域中心城鎮(zhèn)的集聚輻射效應(yīng)。

（二）規(guī)劃設(shè)計品質(zhì)化，提升城鎮(zhèn)總體風(fēng)貌水平

堅持“先規(guī)劃后建設(shè)”的原則，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)工作，盡量做到規(guī)劃內(nèi)容的特色化、品質(zhì)化，創(chuàng)造適宜的人居環(huán)境。平陽縣在規(guī)劃品質(zhì)化方面將做如下工作：一是進(jìn)一步加大舊城區(qū)有機(jī)更新力度，同時高標(biāo)準(zhǔn)配套新區(qū)和新開發(fā)區(qū)的各項建設(shè)工程，改善城鎮(zhèn)形象面貌和形象空間，重點守住中心城鎮(zhèn)的“路口”“關(guān)口”等展示城鎮(zhèn)風(fēng)貌的重要節(jié)點。二是未來平陽縣各城鎮(zhèn)將按照規(guī)劃設(shè)計品質(zhì)化的要求精心打造“一鎮(zhèn)一片區(qū)”“一鎮(zhèn)一條街”“一鎮(zhèn)一個市民公園”，“以點帶面”有序推進(jìn)平陽縣城鎮(zhèn)總體風(fēng)貌水平的逐步提升（見圖2）。

圖2 平陽縣鰲江鎮(zhèn)黃公望文化公園

（三）基礎(chǔ)配套先行，提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平

基礎(chǔ)設(shè)施是保障城市正常運轉(zhuǎn)的前提條件，必須作為城鎮(zhèn)建設(shè)的先行官。在未來城鎮(zhèn)建設(shè)過程中首先要解決當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施配套存在的問題，彌補(bǔ)以往城市化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的缺漏，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供可持續(xù)發(fā)展動力，為平陽縣“工業(yè)強(qiáng)縣”和“服務(wù)業(yè)興縣”建設(shè)提供支撐。由于資金有限，財政投入應(yīng)有所側(cè)重，優(yōu)先向重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目和歷史遺留問題傾斜。同時，將“十三五”期間遺留的建設(shè)工程先行完結(jié)，有些尚未啟動的建設(shè)項目應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)篩選，剔除一些不滿足當(dāng)前發(fā)展要求的項目，補(bǔ)充一些百姓迫切需求的、保障民生的基礎(chǔ)配套建設(shè)項目。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院遷擴(kuò)建工程等衛(wèi)生抗疫項目，教育補(bǔ)短板項目，重大交通道路、污水廠、市政斷頭路和卡口路等一批百姓期盼已久的涉及民生的項目，通過重點投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以提升基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)能力和水平。

（四）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌勁水平

工業(yè)強(qiáng)，則縣域強(qiáng)。根據(jù)平陽縣“工業(yè)強(qiáng)縣”三年行動計劃，按照“優(yōu)化布局、統(tǒng)籌發(fā)展、提升功能”的要求，進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)功能布局，加快推進(jìn)平陽縣域產(chǎn)業(yè)集聚工作，積極構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)集聚大平臺，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。從平陽縣工業(yè)基礎(chǔ)和特點出發(fā)，根據(jù)不同區(qū)域、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特點，全力打造平陽縣新興產(chǎn)業(yè)園、水頭皮革基地、萬全現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)集聚平臺，促進(jìn)平陽縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，讓傳統(tǒng)工業(yè)向主要園區(qū)集聚，并帶動全縣工業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。通過產(chǎn)業(yè)平臺的建設(shè)，平陽縣能進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，將原來的“低、小、散”產(chǎn)業(yè)空間格局進(jìn)行有機(jī)整合與集聚，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的內(nèi)部升級，在當(dāng)前疫情環(huán)境的影響下，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌勁對整體縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定顯得十分重要。

四、結(jié)語

縣域新型城鎮(zhèn)化作為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要陣地，做好縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對提升我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平具有十分重要的意義。本文從規(guī)劃管理者的視角，梳理了平陽縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題，并提出中心城鎮(zhèn)突出化提升中心城鎮(zhèn)能級水平、規(guī)劃設(shè)計品質(zhì)化提升城鎮(zhèn)總體風(fēng)貌水平、基礎(chǔ)配套先行化提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平等促進(jìn)平陽縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的若干對策建議，以期更好地推進(jìn)未來平陽縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，對我國其他類似的縣級行政區(qū)域的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有一定的借鑒和參考價值。