中國城市軌道交通TOD建設(shè)發(fā)展30年回顧與思考

夏海山，韓寶明，王琳妍

（北京交通大學(xué)，北京 100044）

1 研究背景

城市化為城市軌道交通建設(shè)提供了機(jī)遇，軌道交通也助推城市化達(dá)到了一個(gè)新的高度。特別是自1990年以來，軌道交通建設(shè)帶動(dòng)TOD(transit-oriented development，以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā))發(fā)展成為熱議的話題，在城市化發(fā)展的新階段也承載了新的期待。中國的軌道交通TOD經(jīng)歷了一個(gè)怎樣的歷程？在城市化的過程中發(fā)揮了怎樣的作用？針對(duì)中國城市問題做出了哪些實(shí)踐創(chuàng)新和理論探索？回望走過的30年，這個(gè)過程又讓我們對(duì)軌道TOD的發(fā)展規(guī)律和運(yùn)作機(jī)制有怎樣的認(rèn)識(shí)，對(duì)未來發(fā)展有哪些思考？

從中國城市化發(fā)展的視角，審視軌道交通TOD走過的道路與起到的作用，似乎更能夠厘清軌道交通TOD的獨(dú)特性與未來去向。筆者通過尋找以上問題的答案，試圖為中國軌道交通TOD發(fā)展走過的30年道路做一個(gè)整體畫像，以期勾勒出TOD助力城市化發(fā)展的脈絡(luò)，以及未來可能的趨勢(shì)。

2 中國的軌道交通TOD發(fā)展背景與特征

2.1 快速城市化的新問題與新挑戰(zhàn)

1978年改革開放至今，我國城市化水平由17.9%提高到65.0%，增長了3倍多，是世界平均增長水平的2倍以上，城市化進(jìn)程得到了歷史性的飛躍發(fā)展。與歐美不同，中國城市化快速發(fā)展期伴隨著體制改革，同信息化與全球化、可持續(xù)與綠色化并行，因此也面臨很多前所未有的新問題與新挑戰(zhàn)，特別是城市軌道交通建設(shè)。

自20世紀(jì)90年代以來，城鎮(zhèn)人口迅速增長，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，交通與環(huán)境狀況不斷惡化。2000年后，城市機(jī)動(dòng)化率迅速提升，中國的特殊性在于小汽車進(jìn)入家庭的時(shí)期與大城市人口的高增長期交織重疊，帶來了嚴(yán)峻的城市問題。

城市軌道交通建設(shè)成為再發(fā)展的新挑戰(zhàn)，因?yàn)榇笠?guī)模的城市軌道交通建設(shè)需求面臨資金與技術(shù)短缺的矛盾。相比其他國家，中國城市化的快速發(fā)展期也是中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，面對(duì)挑戰(zhàn)需要走出自己的創(chuàng)新之路，為此，軌道交通TOD發(fā)揮了特殊的作用。

2.2 中國的軌道交通TOD發(fā)展路徑與貢獻(xiàn)

TOD在中國的發(fā)展受到多重推動(dòng)力，產(chǎn)生相互疊加的共振效應(yīng)。同時(shí)，因中國的城市規(guī)模與級(jí)差，也呈現(xiàn)出逐波傳遞的延展效應(yīng)。

1) 軌道建設(shè)的資金問題成為TOD發(fā)展的核心推力。在中國城市化進(jìn)程中，軌道交通TOD首先獲得的機(jī)遇就是成為軌道建設(shè)資金的解決途徑之一。即便是在中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的北上廣深，2000年，城市承擔(dān)大規(guī)模的軌道交通集中建設(shè)時(shí)資金也是捉襟見肘，建設(shè)需求與資金短缺的矛盾推動(dòng)了TOD的登場(chǎng)。

2) 軌道交通TOD成為城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的有力武器。中國城市化進(jìn)程中的城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型同時(shí)給軌道交通TOD帶來機(jī)遇。2000年前后，我國很多大城市都在總體規(guī)劃中提出建立以公共交通為導(dǎo)向的多中心城市空間結(jié)構(gòu)。以此為契機(jī)，我國軌道交通的建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，并從單一的以“解決城市交通需求”為目的的建設(shè)，轉(zhuǎn)向了“解決城市交通需求”與“引導(dǎo)城市空間發(fā)展”兩方面的結(jié)合[1]。

3) 實(shí)踐與理論相互促進(jìn)，推動(dòng)中國的軌道交通TOD發(fā)展。2000年以來，伴隨城市化，中國房地產(chǎn)進(jìn)入高速增長期，整個(gè)社會(huì)歷經(jīng)20年的投資熱潮的沖擊，具有高可達(dá)性的軌道交通可以帶動(dòng)土地增值而具有顯著的外部效益，因此受到了極大的關(guān)注?？梢哉f，中國軌道交通TOD的一路發(fā)展，受到學(xué)者、政府、社會(huì)的多方推動(dòng)，從實(shí)踐中學(xué)習(xí)到實(shí)踐中應(yīng)用，為軌道交通TOD理論完善提供了豐富的素材，為TOD的發(fā)展作出了特殊的貢獻(xiàn)。

3 中國軌道交通TOD的發(fā)展歷程

為了便于回顧與梳理，筆者根據(jù)中國城市化及軌道交通建設(shè)發(fā)展的幾個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，將TOD劃分為4個(gè)階段，用以描述軌道交通TOD的總體脈絡(luò)(見圖1)。

圖1 城市軌道交通建設(shè)與TOD發(fā)展階段的關(guān)系 Figure 1 Relationship between urban rail transit construction and TOD stage

3.1 萌芽準(zhǔn)備期(1990—1999年)

3.1.1 時(shí)代背景

20世紀(jì)90年代前，中國城市僅有少量地鐵運(yùn)營①。進(jìn)入90年代，中國城市化進(jìn)程進(jìn)入快車道，10年時(shí)間城市化率從28%增長到38%，人均GDP增加4.7倍 (從1 700元增加到7 900元)。這一時(shí)期，突出的矛盾是落后的基礎(chǔ)設(shè)施與現(xiàn)代化城市建設(shè)目標(biāo)的巨大差距，為此政府加大了對(duì)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加快建設(shè)以大容量軌道交通為骨干的公共交通系統(tǒng)。但軌道交通建設(shè)的經(jīng)濟(jì)門檻很高，首先碰到的困難就是資金的籌措問題，聯(lián)合開發(fā)和土地利用策略顯得十分必要[2]。因此，在中國城市軌道交通建設(shè)的早期階段，主要是從籌措資金出發(fā)嘗試聯(lián)合開發(fā)，沒有主動(dòng)以軌道交通帶動(dòng)城市發(fā)展作為主要目標(biāo)，TOD概念尚未引入，但是出現(xiàn)了一些有益的嘗試，可以算是中國軌道交通TOD的萌芽準(zhǔn)備期。

3.1.2 發(fā)展與制約

由于建設(shè)資金的限制，至20世紀(jì)90年代末，新建完成的地鐵只有北京地鐵復(fù)八線、上海地鐵1號(hào)線和廣州地鐵1號(hào)線3條線路。這些城市建設(shè)軌道交通系統(tǒng)出于兩個(gè)基本目的：一是為了滿足市民不斷增長的交通需求；二是為了引導(dǎo)由于經(jīng)濟(jì)增長帶來的城市空間上的擴(kuò)展，從而遏制攤大餅狀的城市蔓延。TOD的理念與這兩個(gè)目的基本吻合，理論上講應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)這些目的的首選策略[3]。實(shí)際上，軌道交通TOD的發(fā)展受到建設(shè)經(jīng)費(fèi)的制約，在城市化進(jìn)程中顯著存在城市GDP門檻(見圖2)。

圖2 城市化進(jìn)程中軌道TOD與GDP的關(guān)聯(lián) Figure 2 Relationship between urban rail transit construction and urban economic development

3.1.3 早期的實(shí)踐

1) 上海軌道商圈的探索。1990年開工的上海1號(hào)線，沿線規(guī)劃了15項(xiàng)、共計(jì)45.3萬m2的物業(yè)[4]，形成了一批集購物、商務(wù)、辦公和交通于一體的綜合設(shè)施，開啟了中國軌道交通TOD商圈的探索。

2) 廣州地鐵聯(lián)合開發(fā)。1993年廣州市地鐵1號(hào)線動(dòng)工，率先探索地鐵建設(shè)與房地產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)，沿線開發(fā)28處物業(yè)、用地共35 hm2，規(guī)劃總建筑面積約200余萬m2，計(jì)劃籌集地鐵建設(shè)43%的費(fèi)用[5]，最早在內(nèi)地嘗試“地鐵+物業(yè)”。

3.2 探索學(xué)習(xí)期(2000—2008年)

2000—2008年，申奧成功、加入世貿(mào)等重要事件有力地推動(dòng)了城市發(fā)展，這個(gè)階段全國人均GDP增長3倍，城市化呈現(xiàn)的“高需求”激發(fā)了軌道交通TOD的探索。

3.2.1 城市發(fā)展新的需求

2001年，北京申奧成功，為建設(shè)國際化大都市，明確提出到2008年新建地鐵200 km、運(yùn)營7條軌道線路的目標(biāo)；2004年，上海提出到2010年世博會(huì)前建成總運(yùn)營線路長度達(dá)到400 km、共11條軌道交通線路的目標(biāo)[6]；2005年，廣州規(guī)劃了9條線、共255 km的軌道交通線路，迎接2010 年亞運(yùn)會(huì)；深圳為2011年世界大學(xué)生運(yùn)動(dòng)會(huì)同時(shí)建設(shè)5條軌道線路，實(shí)現(xiàn)178.8 km的運(yùn)營里程。

2001年，中國加入世貿(mào)組織，為城軌交通的快速建設(shè)帶來了機(jī)遇，同時(shí)意味著中國開始融入全球化的房地產(chǎn)行業(yè)，通過學(xué)習(xí)與探索，填補(bǔ)了我國物業(yè)發(fā)展的空白。

2003年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》②，之后，根據(jù)審批要求，陸續(xù)有15個(gè)城市上報(bào)了城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃，其中有14個(gè)城市得到國家的批準(zhǔn)，這標(biāo)志著我國軌道交通建設(shè)開始加快發(fā)展。

3.2.2 軌道交通建設(shè)與TOD規(guī)劃

進(jìn)入21世紀(jì)，全國大約有20個(gè)大城市在推動(dòng)地鐵或輕軌建設(shè)，許多城市將快速軌道交通系統(tǒng)納入城市總體規(guī)劃。此時(shí)，TOD規(guī)劃概念恰逢其時(shí)，引導(dǎo)商業(yè)開發(fā)向軌道交通廊道空間集中，為房地產(chǎn)市場(chǎng)提供了有利條件，也讓沿線的開發(fā)項(xiàng)目為軌道交通客流成長奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)了城市空間的健康可持續(xù)發(fā)展。否則一旦不合理的城市布局形成，將面臨TOD導(dǎo)入困難或功效不佳的結(jié)果[7]。這時(shí)期的典型代表有北京、上海、廣州的城市軌道交通建設(shè)，主要集中在中心城區(qū)內(nèi)部，通過連接城市中心與城市居住人口密集地區(qū)，以解決中心城區(qū)的交通需求。但是，在實(shí)際操作層面，軌道建設(shè)與城市規(guī)劃管理還存在“兩張皮”問題。

這一階段，國家出臺(tái)了一系列政策來引導(dǎo)和規(guī)范軌道交通建設(shè)，以北京、上海、廣州、深圳為主的一線城市也陸續(xù)出臺(tái)了一系列軌道交通TOD開發(fā)政策。其中，上海不僅對(duì)軌道交通TOD綜合開發(fā)實(shí)施提出了指導(dǎo)意見，還制定了相應(yīng)的管理導(dǎo)則；深圳最早提出土地使用權(quán)作價(jià)出資的政策，創(chuàng)新了軌道交通TOD綜合開發(fā)的土地政策，提出了“建地鐵就是建城市”的口號(hào)；廣州則明確了“地鐵+物業(yè)”的開發(fā)體系。該階段北京呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是軌道交通引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)新城開發(fā)；二是軌道交通帶動(dòng)城市地下空間的開發(fā)。

3.2.3 軌道交通TOD成果貢獻(xiàn)

至2008年底，我國開通軌道交通的城市不斷增加，并初具一定的線網(wǎng)規(guī)模。北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、重慶、南京、長春、大連等10個(gè)城市的軌道交通運(yùn)營總里程達(dá)到800 km，15個(gè)城市的建設(shè)規(guī)劃線路達(dá)61條、運(yùn)營里程1 700 km。

軌道交通與城市發(fā)展協(xié)同的重要性經(jīng)過實(shí)踐被國際廣泛認(rèn)可。結(jié)合我國城市化發(fā)展特定階段的需求，這一時(shí)期軌道交通TOD建設(shè)成果呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1) 軌道交通TOD引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)由單中心向多中心轉(zhuǎn)型。北京、上海、廣州等城市正在按照城市總體規(guī)劃及其結(jié)構(gòu)功能、空間布局、土地合理利用的要求，不斷優(yōu)化城市軌道交通線網(wǎng)走向，引導(dǎo)開發(fā)由城市中心地區(qū)向衛(wèi)星城和城市邊緣組團(tuán)延伸，推動(dòng)特大城市實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

2) 軌道交通線網(wǎng)形成了新的城市空間網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系。在大型國際活動(dòng)的推動(dòng)下，北京、上海、廣州和深圳的城市軌道交通快速形成網(wǎng)絡(luò)，軌道交通在城市公共交通網(wǎng)絡(luò)中的骨干作用開始顯現(xiàn)，使城市具備應(yīng)對(duì)大規(guī)模人流快速集散的能力，城市初步奠定了以客流為核心的網(wǎng)絡(luò)化空間關(guān)系，真正觸及TOD引導(dǎo)城市發(fā)展的內(nèi)涵。

3) 二線城市積極開展軌道交通TOD的前期準(zhǔn)備工作。這一時(shí)期國家又先后批準(zhǔn)了成都、杭州、哈爾濱、沈陽等城市的軌道交通建設(shè)計(jì)劃，西安、蘇州、寧波等城市在加快建設(shè)的前期工作[8]，長沙、石家莊、青島等城市也在開展前期的準(zhǔn)備工作。這些城市首先考慮軌道交通建設(shè)與城市協(xié)同的問題，TOD開發(fā)成為重要抓手。

3.3 加速建設(shè)期(2008—2018年)

2008年京津城際通車以及國際金融危機(jī)等重要事件，對(duì)以后的城市發(fā)展產(chǎn)生了很大影響。國家4萬億元的投資計(jì)劃，為軌道交通建設(shè)及TOD開發(fā)創(chuàng)造了機(jī)遇。2008年以后的10年，軌道交通TOD總體呈現(xiàn)加速發(fā)展的景象，集中表現(xiàn)為政府推動(dòng)和高鐵新城拉動(dòng)，“高速度”是該階段的主要特征，出現(xiàn)繁榮的站城一體化開發(fā)景象，軌道交通TOD向多元化發(fā)展。

3.3.1 政府推動(dòng)下加速建設(shè)

2008年后，在高鐵及城市軌道交通持續(xù)高速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化以及基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的合力推進(jìn)下，軌道交通TOD加速發(fā)展。這期間政府積極推動(dòng)基建，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，直接或間接地推動(dòng)了軌道交通TOD的發(fā)展(見表1)。

表1 2008-2018年影響軌道交通TOD投融資的主要政策 Table 1 Major policies affecting investment and financing of TOD of urban rail transit from 2008 to 2018

3.3.2 多元化的開發(fā)實(shí)踐

1) 多層級(jí)的TOD開發(fā)。高鐵通車推動(dòng)了城市新一輪的拓展，全國有超過70個(gè)高鐵新城建設(shè)，城市軌道交通成為高鐵新城重要的支撐，“站城一體化”概念助推了軌道交通TOD開發(fā)熱潮，不同層級(jí)的城市在各地區(qū)開展了各自的探索。

2) 多元化的TOD實(shí)踐。這一時(shí)期一線城市不斷完善軌道交通TOD開發(fā)政策，其他城市的政府也積極推動(dòng)，其中：蘭州、青島、南寧針對(duì)TOD綜合開發(fā)，出臺(tái)了土地政策；武漢、南京則對(duì)TOD綜合開發(fā)，陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策；成都確立了軌道交通建設(shè)資金籌集和TOD綜合開發(fā)的頂層設(shè)計(jì)；杭州提出“軌道+未來社區(qū)”，整合多種業(yè)態(tài)，打造高品質(zhì) TOD 綜合體。此后，又有城市提出“軌道+小鎮(zhèn)”、“軌道+新城”等概念，這說明根據(jù)城市不同發(fā)展階段和需求、結(jié)合自身特點(diǎn)探索TOD，對(duì)城市發(fā)展起到引導(dǎo)作用。

3.4 創(chuàng)新發(fā)展期(2018年至今)

在黨的十九大報(bào)告中，首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”，中國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2018年，政府工作報(bào)告提出高質(zhì)量發(fā)展的舉措和風(fēng)險(xiǎn)防范。同年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》③，將建設(shè)地鐵和輕軌的條件做了修訂，強(qiáng)調(diào)了政府對(duì)軌道交通全生命周期的財(cái)政承受能力，對(duì)于過熱的軌道交通開發(fā)建設(shè)進(jìn)行調(diào)控。在政策指導(dǎo)下，城市真正進(jìn)入存量化發(fā)展階段，發(fā)展模式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從國土空間規(guī)劃的視角，重新審視軌道交通TOD開發(fā)，聚焦城市群、都市圈成為中國城市化新階段的重要特征，軌道交通TOD開始從多層級(jí)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)得到認(rèn)識(shí)，“高質(zhì)量”發(fā)展成為核心詞。

3.4.1 TOD引導(dǎo)城市高質(zhì)量發(fā)展

中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入國土空間規(guī)劃時(shí)代，城市發(fā)展的目標(biāo)和規(guī)劃管理方法發(fā)生了變化。在此背景下，軌道交通建設(shè)的規(guī)范化發(fā)展與TOD開發(fā)采取積極策略，從城市與區(qū)域的戰(zhàn)略高度上主動(dòng)尋求TOD引導(dǎo)城市高質(zhì)量發(fā)展。

2018年后，軌道交通TOD進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展階段。世界銀行啟動(dòng)GEF6項(xiàng)目④，選擇國內(nèi)7個(gè)城市開展軌道交通TOD項(xiàng)目研究，不同建設(shè)階段的城市間開展了充分的實(shí)踐交流與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)軌道交通TOD的高質(zhì)量發(fā)展起到了很好的推動(dòng)作用。國內(nèi)成立了一批專門推動(dòng)TOD發(fā)展的機(jī)構(gòu)平臺(tái)，如2020年中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)國土交通綜合規(guī)劃與開發(fā)(TOD)專業(yè)委員會(huì)成立，2021年北京交通大學(xué)與中國鐵路投資有限公司聯(lián)合成立國土空間與交通協(xié)同發(fā)展(TOD)研究院。為推動(dòng)TOD高質(zhì)量發(fā)展，國內(nèi)也推出了一批相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則，TOD主題的交流活動(dòng)也頻繁舉辦。

3.4.2 城市多樣化TOD實(shí)踐總結(jié)

這一階段總的特征是：各城市結(jié)合自身目標(biāo)開展多樣化實(shí)踐，部分城市已把TOD從投融資壓力倒逼的被動(dòng)舉措上升為主動(dòng)通過TOD戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的主動(dòng)作為。出現(xiàn)TOD與城市更新結(jié)合(如北京開始結(jié)合城市更新需求，提出“軌道微中心”)，及TOD與城市特色結(jié)合(如成都提出“TOD+公園城市”等新概念)。二線城市也密集出臺(tái)相關(guān)政策，如東莞2018年1—2月連續(xù)出臺(tái)3個(gè)政策，明確“以地籌資”的軌道交通TOD開發(fā)方式，同年7月又出臺(tái)TOD綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則。

“站城融合”上升為TOD城市發(fā)展戰(zhàn)略，更注重人的需求。例如，成都提出要通過TOD開發(fā)推動(dòng)城市“三生空間”⑤引領(lǐng)城市發(fā)展，形成“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、功能復(fù)合、站城一體、生活樞紐、文化地標(biāo)、公園社區(qū)”的TOD成都發(fā)展戰(zhàn)略。

在低碳城市和智慧城市的建設(shè)背景下，TOD成為城市空間低碳發(fā)展的抓手，如杭州提出“軌道+智慧社區(qū)”，構(gòu)建以軌道交通為骨干、地面公交為主體，社區(qū)公交、定制公交、慢行交通等多樣化的綠色出行體系，調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)和空間形態(tài)，組織城市空間綠色TOD發(fā)展模式。

4 探索中國軌道交通TOD的開發(fā)模式

城市發(fā)展理念、投融資模式以及政策法規(guī)體制機(jī)制影響著TOD的開發(fā)模式。

4.1 TOD認(rèn)知與開發(fā)理念

TOD理論本身是以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，因此理論研究是從城市到軌道交通，而開發(fā)建設(shè)對(duì)于TOD的認(rèn)識(shí)是從軌道交通到城市，不同的視角最后都匯聚到基于城市發(fā)展的TOD本源認(rèn)知上。

2008年前，商業(yè)地產(chǎn)具有拿地快、開工快、銷售快的高周轉(zhuǎn)特點(diǎn)，而TOD開發(fā)門檻高、政策性強(qiáng)、難度大，因此不被開發(fā)企業(yè)青睞，僅有京投發(fā)展這類具有地鐵公司基因的國企成為探路者。當(dāng)城市化進(jìn)入中國特有的后開發(fā)時(shí)代時(shí)，由于房企尋求新增長領(lǐng)域，因此TOD成為爭相涌入的“藍(lán)海區(qū)域”。經(jīng)過10年左右的軌道交通TOD開發(fā)熱潮，房企的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)已經(jīng)不再是核心競(jìng)爭力，人們將視野回歸城市，認(rèn)識(shí)到TOD必須與城市發(fā)展結(jié)合、與城市生活結(jié)合、與人的需求結(jié)合才具有持久的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，因此軌道交通與城市協(xié)同的理念成為TOD開發(fā)的基本認(rèn)知。

4.2 投融資與開發(fā)模式

投融資是城市軌道交通項(xiàng)目科學(xué)決策中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一[9]，很大程度上決定了TOD開發(fā)的模式。TOD開發(fā)的一個(gè)重要作用是支撐城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營，各城市不同的探索模式也產(chǎn)生了不同的作用，總結(jié)起來可以歸結(jié)為3種類型(見表2)。同類開發(fā)模式在不同城市不同項(xiàng)目上的實(shí)踐效果，也因具體操作會(huì)有很大差異。

表2 我國軌道交通TOD投融資開發(fā)模式主要類型 Table 2 Summary of investment, financing and development modes of TOD of rail transit in China

4.3 主要城市TOD開發(fā)模式探索

4.3.1 北京

2003年以前，北京地鐵1、2號(hào)線建設(shè)完全由政府計(jì)劃主導(dǎo)，投融資、建設(shè)與運(yùn)營主要采用“一體化”模式，該模式?jīng)]有要求投資回報(bào)，所以長期處于虧損狀態(tài)。2003年以后，北京奧運(yùn)會(huì)推動(dòng)地鐵建設(shè)需求大量增加，為減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，在“政府主導(dǎo)、市區(qū)共建、多元化運(yùn)作、多渠道籌資”思路指導(dǎo)下引入市場(chǎng)機(jī)制，成立了北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(京投公司)、北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司和北京市地鐵運(yùn)營有限公司，明確各自在投資、建設(shè)、運(yùn)營“三分開”模式下促進(jìn)各主體進(jìn)行精細(xì)化管理[10]。具有探索意義的是北京地鐵4號(hào)線嘗試PPP模式，引進(jìn)香港地鐵進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營[11]，成為少有的盈利地鐵線路之一。 北京奧運(yùn)支線則是國內(nèi)首次運(yùn)用 BT 模式建設(shè)的城市地鐵，因?yàn)樵撃Ｊ讲簧婕斑\(yùn)營的“交鑰匙”，忽略了項(xiàng)目后期的運(yùn)作和項(xiàng)目的全生命周期而造成地方政府的債務(wù)，因此2015年國家叫停了用BT模式建地鐵的方式。

4.3.2 上海

上海初期采用政府完全投資模式，完成了地鐵1、2號(hào)線的建設(shè)和運(yùn)營。隨后，上海申通集團(tuán)探索了高效的上海模式，在不依靠政府補(bǔ)貼的情況下實(shí)現(xiàn)少量盈利，充分說明上海模式的運(yùn)行效率。該模式的主要特點(diǎn)在于融資多元化，申通集團(tuán)不僅控股上市公司，實(shí)現(xiàn)資本市場(chǎng)融資，而且還發(fā)行各類債券，并通過政府建立的扶持機(jī)制，使外部效應(yīng)內(nèi)部化。

4.3.3 廣州

借鑒香港地鐵“軌道＋物業(yè)”模式，廣州地鐵將城市軌道交通建設(shè)與土地開發(fā)結(jié)合在一起，但仍是以政府為主要的投資建設(shè)主體。與此同時(shí)，積極開拓新的融資渠道，將沿線土地收益作為建設(shè)資金的來源，協(xié)調(diào)銀行進(jìn)行項(xiàng)目貸款，從而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政撥款資金和借貸資金多渠道化。

4.3.4 深圳

深圳采用多種投融資模式，分別在不同線路的投資建設(shè)中使用。1號(hào)線采用完全政府投資的模式，政府投資70%，30%來自商業(yè)貸款，依靠政府財(cái)政還款。4號(hào)線二期采用BOT模式，引進(jìn)香港地鐵參與投資，建成后將一期以租賃方式交由香港地鐵統(tǒng)一運(yùn)營，特許經(jīng)營權(quán)期限為30年。同時(shí)，政府也引入競(jìng)爭機(jī)制，進(jìn)一步提高資金使用效率和運(yùn)營服務(wù)水平。

5 中國軌道交通TOD理論發(fā)展脈絡(luò)

5.1 軌道交通TOD理論發(fā)展背景

20世紀(jì)90年代末，TOD概念隨“新城市主義”規(guī)劃思想引入中國，關(guān)于TOD的表述開始在相關(guān)研究和規(guī)劃實(shí)踐中出現(xiàn)。學(xué)術(shù)界初期主要是對(duì)TOD 在美國的發(fā)展起源及概念內(nèi)涵等方面開展研究[12]，研究領(lǐng)域集中在交通和城市規(guī)劃，隨后拓展到管理和金融等領(lǐng)域，再后延伸到環(huán)境、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域，研究具有更多交叉性。

2005—2006年，有國際機(jī)構(gòu)資助研究者完成了“TOD 在中國的實(shí)踐”的課題，雖然對(duì)北京、上海、廣州等城市做了調(diào)研，但主要是討論TOD的基本原則及其廣泛應(yīng)用于美國城市環(huán)境背景下的操作模式，并不直接適用于中國城市。因此，大家認(rèn)識(shí)到TOD概念需要從實(shí)踐中進(jìn)行中國化理論闡釋，需要結(jié)合中國城市化特色，總結(jié)適合中國城市的TOD操作模式。此后，國內(nèi)學(xué)者積極從規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、運(yùn)營管理等多領(lǐng)域開展研究，旨在探索如何使TOD理念在中國城市發(fā)展背景下具有可實(shí)施性。

隨著軌道交通TOD的實(shí)踐，出現(xiàn)了很多諸如“軌道+物業(yè)”“一體化開發(fā)”“站城融合”等概念?？梢钥吹?，TOD與很多西方規(guī)劃理論一樣，引入中國后因強(qiáng)烈的實(shí)踐需要，得到了不斷地發(fā)展和本土化應(yīng)用。早期對(duì)于TOD的理論研究并未在中國各地實(shí)踐中產(chǎn)生很大影響，主要是還沒有真正與中國的城市化實(shí)際問題緊密結(jié)合。2008年前后，軌道交通的集中快速建設(shè)，將TOD理念在業(yè)界與政府層面推到了前臺(tái)，在學(xué)界也成為研究追蹤的熱點(diǎn)。與北美的郊區(qū)化蔓延、低密度居住等問題不同，雖然中國建軌道交通的城市人口稠密，但美國TOD 所倡導(dǎo)的城市規(guī)劃理念同樣在中國得到了重要的實(shí)踐發(fā)展，對(duì)解決城市發(fā)展中的實(shí)際問題發(fā)揮了作用。

5.2 中國軌道交通TOD理論發(fā)展特點(diǎn)及貢獻(xiàn)

1) 與中國城市化發(fā)展特點(diǎn)結(jié)合密切。采用Citespace對(duì)城市軌道交通TOD相關(guān)的研究熱點(diǎn)進(jìn)行分析，檢索中國知網(wǎng)1990—2021年的期刊、學(xué)位、會(huì)議論文，得到關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)演化圖譜(見圖3)。可以看出，土地利用與軌道交通的相關(guān)性最強(qiáng)，始終貫穿該研究領(lǐng)域；自2000年開始，公共交通、交通規(guī)劃、開發(fā)強(qiáng)度和城市發(fā)展等關(guān)鍵詞與軌道交通聯(lián)系緊密；2008年左右，綜合開發(fā)、開發(fā)模式及上蓋物業(yè)等研究熱點(diǎn)開始涌現(xiàn)。此外，慢行交通、可達(dá)性等也是軌道交通TOD研究的熱點(diǎn)問題。說明TOD從理念到城市實(shí)踐，與中國城市化具體問題結(jié)合密切。

圖3 中文文獻(xiàn)關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)演化圖譜 Figure 3 Key words in Chinese literature: time zone evolution map

2) 與中國軌道交通TOD實(shí)際問題結(jié)合緊密。檢索中國知網(wǎng)2000—2021年的期刊、學(xué)位、會(huì)議論文，得到與TOD同時(shí)出現(xiàn)在全文里的高頻詞頻次曲線(見圖4)?？梢钥闯?，2008年之后，與TOD同時(shí)出現(xiàn)在文章中的高頻詞呈現(xiàn)出多元化特征，隨著時(shí)間的推移，頻次曲線整體呈上升態(tài)勢(shì)。“國土空間規(guī)劃”“站城一體化”和“站城融合”分別于2010、2011年和2016年出現(xiàn)，但頻次曲線均在2018年之后才有明顯的上升態(tài)勢(shì)，說明TOD與城市化進(jìn)程的發(fā)展階段緊密聯(lián)系，關(guān)注點(diǎn)聚焦于軌道交通引導(dǎo)城市空間發(fā)展的作用。

圖4 國內(nèi)研究中與TOD同時(shí)出現(xiàn)的高頻衍生詞頻次曲線 Figure 4 Frequency chart of high frequency derived words co-occurring with TOD

5.3 中國的軌道交通TOD未來發(fā)展思考

TOD概念的提出者卡爾索普在《低碳城市設(shè)計(jì)原則與方法》一書中，倡導(dǎo)“低碳、可步行、宜居”的城市，并提出相應(yīng)的設(shè)計(jì)原則，這與當(dāng)前我國城市化的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)是一致的，可見未來軌道交通TOD對(duì)生態(tài)化和人性化的研究將成為共同趨勢(shì)。

此外，中國城市化進(jìn)入新的發(fā)展階段，國家規(guī)劃布局了一批城市群及都市圈，這是城市化發(fā)展到較高階段的空間形態(tài)，城市原有單一的增長式發(fā)展改為區(qū)域協(xié)同發(fā)展，更需要多層級(jí)網(wǎng)絡(luò)化的軌道交通系統(tǒng)支撐。

展望未來，軌道交通TOD發(fā)展將呈現(xiàn)以下趨勢(shì)：

1) 向廣度邁進(jìn)。開發(fā)范圍會(huì)從單一站點(diǎn)TOD擴(kuò)展至全線、全網(wǎng)以至城市群都市圈的空間層面，從多層級(jí)網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)性上研究城市群都市圈的軌道交通TOD。

2) 向深度邁進(jìn)。研究熱點(diǎn)從空間開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)向?qū)θ说目臻g行為規(guī)律的關(guān)注，呈現(xiàn)跨學(xué)科趨勢(shì)，涉及更多領(lǐng)域，在技術(shù)上更加數(shù)據(jù)化與精細(xì)化。

3) 向低碳邁進(jìn)。發(fā)展目標(biāo)從城市空間開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境效益的關(guān)注，低碳TOD成為未來關(guān)注的重點(diǎn)。

可以預(yù)見，對(duì)于TOD開發(fā)的效益評(píng)價(jià)，除了經(jīng)濟(jì)性以外，會(huì)更加關(guān)注環(huán)境性和社會(huì)性。

6 結(jié)語

中國軌道交通TOD 30年的發(fā)展，經(jīng)歷了從“學(xué)習(xí)引入”到“探索實(shí)踐”再到“創(chuàng)新發(fā)展”的幾個(gè)階段，對(duì)于城市發(fā)展與空間轉(zhuǎn)型起到了積極的作用。在中國特有的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)情況下，從實(shí)踐出發(fā)，積極探索，在開發(fā)模式、開發(fā)機(jī)制、開發(fā)類型上都具有開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。在理論研究上，結(jié)合實(shí)踐探索，對(duì)軌道交通與城市的協(xié)同發(fā)展有拓展性的貢獻(xiàn)。針對(duì)未來城市化發(fā)展需求，軌道交通TOD在理論與實(shí)踐上還將不斷深化，繼續(xù)發(fā)揮重要的支撐作用。

注釋

①我國城市軌道交通開始于北京地鐵一期工程，于1969年建成通車。至20世紀(jì)80年代末，我國城市地鐵僅有北京地鐵40 km、天津地鐵7.6 km。在這個(gè)時(shí)期，北京地鐵遵循“適應(yīng)軍事需要為主，同時(shí)兼顧城市交通”的建設(shè)方針，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物。

②國務(wù)院文件[國辦發(fā)(2003)81號(hào)]，提出發(fā)展城市軌道交通應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持量力而行、規(guī)范管理、穩(wěn)步發(fā)展的方針，合理控制建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度，確保與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，防止盲目發(fā)展或過分超前。對(duì)照“81號(hào)文”，2003年我國有7個(gè)城市符合建設(shè)地鐵的條件，15個(gè)城市符合建設(shè)輕軌的條件。

③針對(duì)部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足的問題，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》[國辦發(fā)(2018)52號(hào)]，將建設(shè)地鐵和輕軌的條件做了修訂，強(qiáng)調(diào)了政府對(duì)軌道交通全生命周期的財(cái)政承受能力。文中明確，要進(jìn)一步加大財(cái)政約束力度，按照嚴(yán)控債務(wù)增量、有序化解債務(wù)存量的要求，嚴(yán)格防范因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁通過融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。

④全球環(huán)境基金可持續(xù)城市發(fā)展綜合示范項(xiàng)目，是針對(duì)中國軌道交通TOD開發(fā)建設(shè)而設(shè)立的為期5年的贈(zèng)款項(xiàng)目，包括住建部以及北京、天津、深圳、石家莊、南昌、貴陽、寧波等8個(gè)項(xiàng)目單位。

⑤黨的十八大報(bào)告提出“促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的要求，為“三生空間”的優(yōu)化指明了方向。國土空間規(guī)劃的大背景下，“三生空間”是對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類空間的總稱，這三類空間構(gòu)成了不同空間尺度的主體要素。