高等教育政策何以遭遇執(zhí)行阻滯？
——基于“激勵(lì)-沖突”框架的類型分析

伍海泉 李天峰 曹軒菡

（中南大學(xué)，湖南 長沙 410083）

高等教育是一個(gè)國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ臉?biāo)志。隨著新一輪科技革命的開啟，創(chuàng)新要素在高等教育領(lǐng)域的重要性愈發(fā)凸顯。我國高校在高層次人才培養(yǎng)上與世界先進(jìn)水平仍有較大差距，在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域仍然面臨“卡脖子”局面，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的高質(zhì)量發(fā)展，成為高等教育政策設(shè)計(jì)者與研究者的共識(shí)。目前，為推動(dòng)我國高等教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，國家制定并出臺(tái)了大量針對(duì)高等教育改革的政策，但受制度供給缺位、權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡和權(quán)力僭越等要素的影響，部分政策在高校層面的執(zhí)行過程中陷入“擱置”困境[1]，高等教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的步伐遭遇阻滯。為此，本研究以高等教育政策為研究對(duì)象，對(duì)高等教育場域中的政策執(zhí)行阻滯問題進(jìn)行學(xué)理分析，進(jìn)而回答“高等教育政策何以出現(xiàn)執(zhí)行阻滯”這一議題，以期為實(shí)現(xiàn)我國高等教育的高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

一、文獻(xiàn)綜述

政策執(zhí)行阻滯通常是指政策執(zhí)行過程因消極因素的影響而出現(xiàn)不順暢乃至停滯不前，導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實(shí)現(xiàn)甚至完全落空的失靈情形。[2]圍繞上述情形，國內(nèi)外形成了自上而下、自下而上和整體性三種制度分析范式[3]，這對(duì)于分析高等教育政策執(zhí)行阻滯問題已經(jīng)具備相對(duì)成熟的理論基礎(chǔ)。通過梳理相關(guān)研究成果，可以形成三個(gè)維度的理論解釋：一是理性主義維度，這實(shí)質(zhì)上是自上而下政策執(zhí)行理論的延續(xù)，主要關(guān)注制度語境中組織[4]、政治[5]和技術(shù)[6]等方面的政策設(shè)計(jì)對(duì)執(zhí)行效果的影響，激勵(lì)效果是此類制度分析的關(guān)鍵要素；二是組織結(jié)構(gòu)維度，該觀點(diǎn)與自下而上的研究路徑相似，強(qiáng)調(diào)制度結(jié)構(gòu)中權(quán)力博弈[7]、利益沖突[8]和剛性制度邏輯[9]對(duì)行動(dòng)的支配作用；三是意義建構(gòu)維度，近年來一些學(xué)者汲取社會(huì)心理學(xué)和組織行為學(xué)的理論資源，立足上下互動(dòng)的整體性視角，研究制度話語對(duì)個(gè)體外在行動(dòng)選擇[10]和內(nèi)在概念建構(gòu)[11]的塑造，并主張通過個(gè)體的行為來審視相關(guān)微觀政策的規(guī)制效力。

基于上述分析可知，相關(guān)研究主要借鑒西方的制度分析范式，圍繞某一項(xiàng)具體政策來探究該政策執(zhí)行的阻滯因素，導(dǎo)致其研究結(jié)論缺乏比較意義和推廣價(jià)值。研究某個(gè)甚至某類制度規(guī)則對(duì)具體政策執(zhí)行的影響可能會(huì)造成一葉障目的困局[12]，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)情境中，組織或個(gè)體的行為受多重制度規(guī)則約束，它們共同形塑了相關(guān)政策的執(zhí)行效果。因此，想要系統(tǒng)地解釋高等教育政策中的執(zhí)行阻滯行為，還需要關(guān)注高等教育政策的多元制度情境和特征，挖掘相關(guān)政策執(zhí)行阻滯背后的一般機(jī)理。本研究建立多維度組合的制度分析框架，選取四種類型的高等教育政策作為典型案例，以此來探討多重制度規(guī)則是如何導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯的生成。

二、分析框架

公共政策是“包含目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃”[13]。其中，“目標(biāo)”體現(xiàn)為政策制定者向執(zhí)行者傳遞的政策愿景，需要通過適當(dāng)?shù)募?lì)策略來彰顯政策的內(nèi)在價(jià)值，進(jìn)而推動(dòng)政策愿景向政策效能的轉(zhuǎn)移。與其他公共政策相比，教育政策具有更強(qiáng)的開放性和參與性[14]，其分配方式受市場化和全球化影響，呈現(xiàn)出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單一的政治功能向政治、行政與市場多功能的分散轉(zhuǎn)化，形成了眾多利益相關(guān)者，如政策制定者、根據(jù)政策要求開展活動(dòng)的機(jī)構(gòu)與個(gè)人，以及參與政策執(zhí)行活動(dòng)并以直接或間接、主動(dòng)或被動(dòng)方式接受政策調(diào)整作用的行動(dòng)者等[15]。上述組織或個(gè)人的利益偏好和行動(dòng)選擇受到制度框架的影響，可能衍生出難以調(diào)和的制度邏輯沖突，造成多元執(zhí)行主體的差異化認(rèn)知，進(jìn)而影響政策執(zhí)行效果。為此，有學(xué)者主張通過形成共識(shí)、責(zé)任發(fā)包、目標(biāo)考核和政策宣傳[16]等激勵(lì)措施，有效解決教育政策執(zhí)行過程中權(quán)責(zé)不清、觀念不合等問題，以此來實(shí)現(xiàn)政策認(rèn)同向政策變現(xiàn)轉(zhuǎn)移。對(duì)于高等教育政策而言，其相關(guān)政策中的制度激勵(lì)以正向激勵(lì)為主，包括預(yù)期的政治經(jīng)濟(jì)收益、相應(yīng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持和績效獎(jiǎng)勵(lì)等，并輔之以一定的負(fù)向激勵(lì)，包括督導(dǎo)、問責(zé)、辭退等。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，這一激勵(lì)邏輯主要通過政策工具來實(shí)現(xiàn)[17]。目前的主流觀點(diǎn)借鑒了豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）的研究成果，將政策工具劃分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具與混合型工具[18]。上述政策工具囊括了政治、行政、經(jīng)濟(jì)、法律和宣傳等多種強(qiáng)度不一的制度干預(yù)，發(fā)揮著促使高等教育政策執(zhí)行者遵循政策目標(biāo)和采取預(yù)期行動(dòng)的激勵(lì)作用。

當(dāng)然，在給予政策執(zhí)行者充分激勵(lì)的同時(shí)，政策愿景的落地還需克服價(jià)值沖突對(duì)激勵(lì)措施的反制作用。馬特蘭斯（Richard Matland）在政策執(zhí)行的“模糊-沖突”模型中指出，政策執(zhí)行涉及的多元利益不一致或價(jià)值認(rèn)同差異構(gòu)成了政策的沖突性，政策的沖突性是影響政策實(shí)施效果的關(guān)鍵因素[19]，部分學(xué)者便開始關(guān)注教育政策在執(zhí)行過程中的沖突現(xiàn)象及其規(guī)避機(jī)制。政策的沖突性意味著不同政策執(zhí)行者質(zhì)疑政策目標(biāo)的合理性或政策工具的可操作性[20]，在執(zhí)行過程中與既定政策產(chǎn)生目標(biāo)和理念沖突，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象。對(duì)于高等教育政策而言，高校管理者、教師和學(xué)生的年齡、身份、職業(yè)、受教育水平和所處輿論環(huán)境形塑著各自的價(jià)值判斷，上述價(jià)值判斷與政策目標(biāo)的契合程度顯著影響政策執(zhí)行效果，可能的沖突性主要體現(xiàn)為政策目標(biāo)、執(zhí)行手段、參與者利益、多個(gè)政策之間的沖突。既有研究顯示，面對(duì)行動(dòng)主體眾多、沖突較大的政策系統(tǒng)，擴(kuò)大政策激勵(lì)能夠更好地整合多方利益，提供政策實(shí)施所需要的資源，增強(qiáng)執(zhí)行主體對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)同感。[21]

本研究在整合高等教育政策執(zhí)行激勵(lì)和沖突討論的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，前者構(gòu)成政策執(zhí)行者的驅(qū)動(dòng)要素，以正式制度的規(guī)訓(xùn)和激勵(lì)為手段；后者則代表政策執(zhí)行行為的阻滯要素，以個(gè)體的利益考量和秉持的觀念沖突為基礎(chǔ)。已有研究雖然尚未專門從激勵(lì)和沖突視角綜合探究高等教育政策的執(zhí)行問題，但是在具體情境分析中，不約而同地將政策激勵(lì)作為消弭潛在沖突的技術(shù)手段，二者是一組難以分割的概念。因此，本研究將通過激勵(lì)和沖突的制度要素組合來揭示高等教育政策執(zhí)行阻滯的內(nèi)在邏輯，構(gòu)建起理解此類政策執(zhí)行的分類表（見表1）。政策激勵(lì)維度是指政策制定主體對(duì)政策執(zhí)行對(duì)象提供的激勵(lì)方式，是基于政策內(nèi)容的制度表達(dá)；政策沖突維度是指政策執(zhí)行過程中不同利益相關(guān)者在價(jià)值導(dǎo)向、技術(shù)應(yīng)用和政策目標(biāo)等方面的對(duì)立性，是基于政策過程的理性分析。該框架超越了傳統(tǒng)政策執(zhí)行的一元化分析取向，形成“內(nèi)容+過程”的綜合分析思路。

表1 “激勵(lì)-沖突”框架下高等教育政策的分類表

在高等教育場域，形式多樣的政策執(zhí)行阻滯行為可以看作是激勵(lì)與沖突合力下的產(chǎn)物，其表現(xiàn)形式受具體激勵(lì)和沖突強(qiáng)弱程度的影響。其中，政策激勵(lì)指向獎(jiǎng)懲激勵(lì)的力度和資源供給的多寡，政策沖突指向多元主體價(jià)值和行動(dòng)目標(biāo)的對(duì)立性的高低。根據(jù)上述要素間強(qiáng)弱屬性的多種組合，本研究將高等教育政策劃分為四種類型：規(guī)制型政策（激勵(lì)性強(qiáng)、沖突性強(qiáng)）、倡導(dǎo)型政策（激勵(lì)性強(qiáng)、沖突性弱）、鼓勵(lì)型政策（激勵(lì)性弱、沖突性強(qiáng)）和長期型政策（激勵(lì)性弱、沖突性弱）。上述四種政策在行動(dòng)策略上存在差異，進(jìn)而形塑不同的政策執(zhí)行阻滯樣態(tài)，本研究結(jié)合四個(gè)案例對(duì)此進(jìn)行檢驗(yàn)和深描。

三、實(shí)踐觀照：類型分析與典型案例

本研究采用多案例比較的方法，研究高等教育不同政策類型的執(zhí)行阻滯問題。首先，對(duì)“激勵(lì)-沖突”強(qiáng)弱程度組合進(jìn)行理論分析，構(gòu)建起規(guī)制型、倡導(dǎo)型、鼓勵(lì)型和長期型四類高等教育政策。其次，通過四個(gè)典型案例提煉上述政策在執(zhí)行過程中的行動(dòng)策略，形成對(duì)政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的學(xué)理闡釋。

（一）規(guī)制型政策的觀望執(zhí)行：以高等教育評(píng)價(jià)改革為例

1.類型分析：規(guī)制型高等教育政策

規(guī)制型高等教育政策是“強(qiáng)激勵(lì)-強(qiáng)沖突”結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。一般而言，此類政策的行動(dòng)主體跨越單一層次的教育管理部門或地方高校，包括中央和地方各級(jí)教育管理部門和高校都參與其中，其政策執(zhí)行過程呈現(xiàn)縱向部門間的跨層次聯(lián)動(dòng)，相關(guān)政策關(guān)系到高等教育系統(tǒng)某一具體環(huán)節(jié)的整體運(yùn)行。我國的公立高校屬于行政衍射型組織，自成立之初便受到自上而下行政權(quán)力的主導(dǎo)和干預(yù)[22]。對(duì)于此類政策而言，由于事關(guān)某一項(xiàng)高等教育管理事務(wù)在內(nèi)容和方式上的調(diào)整，且涉及面廣、利益相關(guān)者眾多，亟須行政力量的統(tǒng)籌干預(yù)，以此來推動(dòng)整體性的制度變革。政府作為府學(xué)關(guān)系的組織領(lǐng)導(dǎo)者和制度設(shè)計(jì)者，從頂層設(shè)計(jì)部署政策執(zhí)行程序并制定清晰的績效標(biāo)準(zhǔn)，以便后續(xù)對(duì)下級(jí)政府和地方高校的政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估，通過清晰的行動(dòng)路徑和強(qiáng)大的問責(zé)壓力，迫使地方政府及高校作出符合政策目標(biāo)的行為，構(gòu)成了一種強(qiáng)規(guī)制性質(zhì)的高等教育政策。然而，此類政策面臨的問題是執(zhí)行過程中科層邏輯與學(xué)術(shù)邏輯間難以調(diào)和的制度張力。高校并非一個(gè)純粹的知識(shí)生產(chǎn)部門，而是國家政治權(quán)力的附屬機(jī)構(gòu)[23]，科層組織與高校間形成多重委托-代理格局，彼此在知識(shí)生產(chǎn)與交易中出現(xiàn)角色疊加和錯(cuò)位，導(dǎo)致此類高等教育政策執(zhí)行主體的沖突性凸顯。加之長期以來，高校的學(xué)術(shù)權(quán)力受到科層組織中行政權(quán)力的干涉而逐漸弱化，處于弱勢(shì)地位的地方高校陷入“等、靠、要”的慣性依賴，基于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、責(zé)任分擔(dān)、能力式微等方面的現(xiàn)實(shí)考量，高校相關(guān)政策執(zhí)行過程的主體能動(dòng)性缺失。

2.典型案例：高等教育評(píng)價(jià)改革

2020 年10 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》（以下簡稱《方案》），提出在高等教育領(lǐng)域推動(dòng)分類評(píng)價(jià)，淡化論文、獎(jiǎng)項(xiàng)、課題等量化指標(biāo)，以扭轉(zhuǎn)高等教育系統(tǒng)中的重科研輕教學(xué)現(xiàn)象。教育管理部門旨在通過該政策扭轉(zhuǎn)高等教育評(píng)價(jià)的功利化取向，教育部發(fā)布 《方案》 并下達(dá)地方教育管理部門，再經(jīng)由地方教育管理部門督促各地高校執(zhí)行落實(shí)，呈現(xiàn)出前文所述的跨層次聯(lián)動(dòng)樣態(tài)。目前，高等教育評(píng)價(jià)改革的對(duì)象主要有三類：一是針對(duì)學(xué)生的評(píng)價(jià)，包括招生選拔、學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)和論文評(píng)價(jià)等內(nèi)容；二是針對(duì)教師的評(píng)價(jià)，聚焦于教師在考核、晉升、教學(xué)、獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)定、科研成果、論文和課題發(fā)表等方面的評(píng)價(jià)規(guī)則；三是針對(duì)高校組織的評(píng)價(jià)，以“雙一流”建設(shè)、學(xué)科點(diǎn)評(píng)估、大學(xué)排名為主。然而，既定的 《方案》 僅提供了方向性的指引，對(duì)于具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序并未作出詳細(xì)規(guī)定，高校在執(zhí)行該政策時(shí)仍然面臨著人才分類標(biāo)準(zhǔn)模糊、代表性成果認(rèn)定不明、相關(guān)科研評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一致性不足等問題，其評(píng)價(jià)過程呈現(xiàn)“品牌化”“行政化”的異化趨向[24]。受制度慣性的影響，為了維持既定科研產(chǎn)出，相關(guān)項(xiàng)目申報(bào)、人事競聘等仍然以“五唯”的量化指標(biāo)作為參考。[25]對(duì)于高校科研人員來說，其對(duì)此次教育評(píng)價(jià)改革的感知并不顯著，教育評(píng)價(jià)改革甚至在執(zhí)行過程中陷入“易破難立”的阻滯困境。以往高等教育評(píng)價(jià)以論文、項(xiàng)目、獎(jiǎng)項(xiàng)、職稱和“帽子”為主要參考指標(biāo)，它們之間相互聯(lián)系并形成完整的榮譽(yù)系統(tǒng)，這就意味著任何一個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)則更改都將產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的后果。我國的高校組織是典型的“學(xué)術(shù)淤塞、行政跨界型”[26]雙軌組織，行政權(quán)力掌握整體性的評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)，高校自主性不足。要解釋高校層面教育評(píng)價(jià)改革為何陷入“易破難立”的困境，需要立足科層組織視角進(jìn)行分析。

在政策激勵(lì)上，此次教育評(píng)價(jià)改革受到政策層面自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)。政策文本中以強(qiáng)制型政策工具為主，教育管理部門通過專項(xiàng)監(jiān)督檢查對(duì)政策執(zhí)行不到位的組織或個(gè)人采取約談、通報(bào)批評(píng)、公開曝光、責(zé)令整改等追責(zé)措施，要求其嚴(yán)肅整改，并在整改期間暫停專項(xiàng)資金對(duì)該單位論文發(fā)表的資助。在政策沖突上，這一強(qiáng)激勵(lì)政策在執(zhí)行中涉及政府與高校等多重行動(dòng)主體，面臨著科層組織和學(xué)術(shù)組織間的多重制度邏輯沖突。目前，我國高校的教育評(píng)價(jià)活動(dòng)的主體包括各級(jí)教育管理部門、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和專家在內(nèi)的評(píng)估者、高校及其教師等，彼此間形成多重嵌套的委托-代理格局。高校學(xué)術(shù)資源的分配主要通過競爭性項(xiàng)目、獎(jiǎng)項(xiàng)等形式完成，其中蘊(yùn)含著龐大的學(xué)術(shù)資本，不但影響高校整體的學(xué)術(shù)聲譽(yù)，也決定著教師的職位晉升和學(xué)術(shù)績效。而上述資源的分配權(quán)取決于教育和科研管理部門，該部門在評(píng)審過程中秉持科層邏輯，以財(cái)政資金使用的合規(guī)性和績效的合法性作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但出于專業(yè)性和客觀性的考量，科層組織并非評(píng)價(jià)活動(dòng)的主要參與者，其更傾向于邀請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)或?qū)＜胰后w承擔(dān)評(píng)價(jià)職責(zé)，而評(píng)估者為彰顯公正性和客觀性，傾向于采納論文、職稱、“帽子”等強(qiáng)績效信號(hào)的指標(biāo)；高校則秉持市場邏輯，為迎合第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和專家的證據(jù)取向，以及維持“學(xué)術(shù)錦標(biāo)賽”下競爭性項(xiàng)目的取得和科研產(chǎn)出的高回報(bào)，仍然選擇套用這些指標(biāo)及其優(yōu)先順序作為考核標(biāo)準(zhǔn)；高校教師為規(guī)避“不發(fā)表就出局”的風(fēng)險(xiǎn)，基于經(jīng)濟(jì)理性的考量，只得被迫遵守既定的評(píng)價(jià)規(guī)則，依舊追求論文、課題、專利等“硬指標(biāo)”以謀求更多的學(xué)術(shù)資源。在高等教育評(píng)價(jià)改革政策中，作為委托方的教育管理部門與作為代理方的高校在政策執(zhí)行過程中存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，加上第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等間接委托方的參與，委托方和代理方的距離差進(jìn)一步加劇，教育評(píng)價(jià)改革對(duì)處于行動(dòng)鏈條末端的政策約束力受到削弱。盡管教育管理部門努力推廣教育評(píng)價(jià)改革，試圖破除“五唯”的不良影響，但是在缺乏系統(tǒng)性監(jiān)管的情境下，高校為維持既有的競爭優(yōu)勢(shì)，迎合第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏好，對(duì)既有政策中的部分條款采取規(guī)避和拖延的行動(dòng)策略，期待科層組織賦予間接委托方以更具操作性和系統(tǒng)性的規(guī)則供給，而科層組織則秉持避責(zé)的行動(dòng)策略，期待高校通過先行先試積累經(jīng)驗(yàn)以避免執(zhí)行偏差，而這恰恰忽視了對(duì)間接委托方的制度調(diào)整，導(dǎo)致多元主體間形成利益博弈行為，相關(guān)政策條款未能得到有效貫徹和落實(shí)。

近年來，類似的政策問題在高?！胺殴芊备母?、“管辦評(píng)”分離等領(lǐng)域中也有所呈現(xiàn)。從政策激勵(lì)看，此類政策在頂層設(shè)計(jì)中的激勵(lì)措施以強(qiáng)制型治理工具為主，給高校、地方教育管理部門帶來明確的執(zhí)行壓力和清晰的問責(zé)預(yù)期。從政策沖突看，此類包括高校和教育管理部門等政策執(zhí)行主體的價(jià)值偏好和行為選擇受到已有制度框架的影響和塑造，加上缺乏對(duì)中間層次委托方的制度關(guān)照，導(dǎo)致政策執(zhí)行場域中出現(xiàn)難以調(diào)和的制度邏輯沖突，多重制度邏輯的耦合在強(qiáng)激勵(lì)政策嵌入下呈現(xiàn)出上下博弈的“高沖突”樣態(tài)，形成高等教育政策執(zhí)行的阻滯觀感。

（二）倡導(dǎo)型政策的形式執(zhí)行：以產(chǎn)教融合為例

1.類型分析：倡導(dǎo)型高等教育政策

倡導(dǎo)型高等教育政策是“強(qiáng)激勵(lì)-弱沖突”組合的結(jié)果。此類政策的執(zhí)行主體關(guān)系通常呈現(xiàn)在橫向跨界領(lǐng)域，即涉及高校與企業(yè)、社會(huì)組織等主體間的互動(dòng)行為。弱沖突性并不意味著主體間的價(jià)值簡單和一致，而是對(duì)于政策目標(biāo)而言，理想狀態(tài)的政策執(zhí)行能夠形成共贏局面，政策愿景相對(duì)一致，構(gòu)成的對(duì)立性程度不高，呈現(xiàn)出“高復(fù)雜性-低沖突性”特征，這體現(xiàn)出教育管理部門對(duì)高等教育推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的美好愿景。因此，教育管理部門制定出大量政策激勵(lì)措施，形成了一種具有強(qiáng)激勵(lì)性質(zhì)的高等教育政策。然而，在美好政策愿景之外，該政策在執(zhí)行過程中仍然隱藏著諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏明確的利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等配套措施，高校與其他組織在合作行動(dòng)中的異質(zhì)性被放大，一旦既有的制度環(huán)境與組織架構(gòu)難以契合政策落地的現(xiàn)實(shí)需求，基于外在條件限制和內(nèi)部各自利益的考量，高校、企業(yè)等屬性不同的組織者的既定政策便會(huì)形成各自差異化的行動(dòng)策略[27]，如教育管理部門秉持科層邏輯，以教育的公共利益為導(dǎo)向；私營企業(yè)秉持效益邏輯，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)成本最小化與利益最大化為行動(dòng)策略；高校則以高質(zhì)量的科研產(chǎn)出和教書育人為使命。當(dāng)然，這并非是指上述組織間不存在利益共融，而是說其屬性差異和利益沖突可能成為阻礙彼此深入合作的潛在因素，相關(guān)政策在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)主體間利益難以共融的問題。對(duì)于既有制度環(huán)境難以實(shí)現(xiàn)利益耦合且出現(xiàn)組織間屬性差異難以彌合的政策目標(biāo)，高校及其他行動(dòng)主體間可能會(huì)默契地將該類政策選擇性擱置，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果大打折扣，出現(xiàn)高等教育政策執(zhí)行的阻滯現(xiàn)象。

2.典型案例：產(chǎn)教融合

2022 年3 月，教育部發(fā)布 《關(guān)于2021 年職業(yè)教育改革成效明顯擬予激勵(lì)支持?。▍^(qū)、市）名單的公示》，對(duì)校企合作、產(chǎn)教融合方面成效顯著的地區(qū)許諾政策傾斜與經(jīng)費(fèi)扶持。深化產(chǎn)教融合符合我國推進(jìn)人力資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的迫切需求，對(duì)新形勢(shì)下教育質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)升級(jí)具有重要意義。國務(wù)院辦公廳于2017 年12 月發(fā)布 《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》，從人才培養(yǎng)、供需對(duì)接和資源供給等方面制定具體方案，全國各地高校掀起了一股產(chǎn)教融合的浪潮。產(chǎn)教融合以推動(dòng)教育與產(chǎn)業(yè)之間的深度融合，實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)供給側(cè)與產(chǎn)業(yè)需求側(cè)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和水平方面的協(xié)同為根本目標(biāo)，理想狀態(tài)下該政策的執(zhí)行能夠形成共贏局面，滿足企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高校技術(shù)創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求，形成雙方良性互動(dòng)的發(fā)展格局。然而，相關(guān)研究表明，產(chǎn)教融合政策在具體實(shí)踐中遭遇“校熱企冷”[28]，即高校參與產(chǎn)教融合的熱情普遍偏高，而企業(yè)參與的積極性相對(duì)較低，雙方合作的動(dòng)力明顯不足，在執(zhí)行過程中出現(xiàn)“合而難融”[29]的形式主義現(xiàn)象。

在政策激勵(lì)上，從2010 年至今，黨中央、國務(wù)院及相關(guān)職能部門頒發(fā)了大量產(chǎn)教融合相關(guān)政策。政策內(nèi)容以強(qiáng)制性政策工具為主，主要采取體系建設(shè)、檢查檢驗(yàn)、監(jiān)督考核等工具對(duì)產(chǎn)教融合的相關(guān)主體予以規(guī)范，同時(shí)采取混合型政策工具，通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免和程序簡化等工具激勵(lì)高校和企業(yè)的積極參與，整體激勵(lì)性較強(qiáng)。在政策沖突方面，企業(yè)與高校在產(chǎn)教融合的政策目標(biāo)上相對(duì)一致，即整合分散于企業(yè)和學(xué)校中的技能、知識(shí)和技術(shù)等生產(chǎn)要素，促進(jìn)供需雙向?qū)樱瑢?shí)現(xiàn)雙方互利共贏，二者沖突性并不顯著。但是，在產(chǎn)教融合政策實(shí)施過程中，企業(yè)和學(xué)校的異質(zhì)性特征導(dǎo)致雙方在績效和利益的選擇上出現(xiàn)分歧。一方面，企業(yè)在完成既定生產(chǎn)任務(wù)以應(yīng)對(duì)市場競爭的同時(shí)，還需提供相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)備來提升學(xué)生的實(shí)踐技能，具有逐利性質(zhì)的企業(yè)更傾向于將學(xué)生作為廉價(jià)勞動(dòng)力使用，而非考慮人才培養(yǎng)的客觀規(guī)律；另一方面，高校所提供的技術(shù)創(chuàng)新資源并非不可替代，企業(yè)可以通過購買發(fā)明專利、技術(shù)咨詢等方式解決技術(shù)問題，并獲得立竿見影的效果。加之產(chǎn)教融合中科研創(chuàng)新的長周期性和未來的不可預(yù)知性與企業(yè)生產(chǎn)的周期性相悖，進(jìn)一步削弱了企業(yè)的合作意愿，產(chǎn)教之間難以達(dá)到深度融合。就目前而言，盡管上述分歧并不構(gòu)成阻礙產(chǎn)教融合政策的強(qiáng)烈要素，但該政策在執(zhí)行過程出現(xiàn)諸多的形式化、功利性現(xiàn)象。一方面，企業(yè)為響應(yīng)國家號(hào)召，通過借用高校土地資源的形式實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)目的；另一方面，不少高校為應(yīng)付上級(jí)考核而將產(chǎn)教融合實(shí)踐異化為所謂的“合同簽約儀式”“學(xué)生實(shí)習(xí)基地”等，這些在一定程度上都是為服從上級(jí)權(quán)威而采取的應(yīng)付策略。因此，在推進(jìn)產(chǎn)教融合的實(shí)踐過程中，如何提升企業(yè)的參與積極性，從利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面對(duì)企業(yè)予以照顧和優(yōu)待，在財(cái)政、信用、土地、稅收等方面向其釋放政策紅利等問題尚需被關(guān)注。

近年來，倡導(dǎo)型政策的選擇執(zhí)行在“政產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同等領(lǐng)域也多有呈現(xiàn)。從政策激勵(lì)看，此類高等教育政策涉及國計(jì)民生大事，亟待通過教育管理部門的積極干預(yù)來推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體性變革，故傾向于采納強(qiáng)制型和混合型治理工具；從政策沖突看，此類政策具有跨界性特征，涉及多重價(jià)值觀念的兼容，成本分擔(dān)和利益分配是該政策執(zhí)行的關(guān)注焦點(diǎn)。此類政策往往大方向清晰、目標(biāo)明確，但由于高校、企業(yè)等參與主體間的屬性差異，雙方基于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和利益權(quán)衡考量，非但未能開展深度合作，還使得高校和其他行動(dòng)者為應(yīng)付上級(jí)宣傳和檢查需要而形成“左右偽動(dòng)”的行動(dòng)策略，這種偽動(dòng)執(zhí)行本質(zhì)上是對(duì)上級(jí)政策的選擇性執(zhí)行，表現(xiàn)為政策執(zhí)行者的弱反抗意識(shí)[30]。因此，產(chǎn)教全面深度融合需要更加權(quán)威和完善的制度供給，否則將淪為多元行動(dòng)者各持所需的政策執(zhí)行行為，難以實(shí)現(xiàn)雙贏。

（三）鼓勵(lì)型政策的局部執(zhí)行：以獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為例

1.類型分析：鼓勵(lì)型高等教育政策

鼓勵(lì)型高等教育政策是“弱激勵(lì)-強(qiáng)沖突”結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，此類政策的行動(dòng)場景通常局限于高校場域內(nèi)，是教育管理部門為推動(dòng)高等教育高質(zhì)量發(fā)展而針對(duì)高校制定的改革方略，主要圍繞高校的結(jié)構(gòu)和職能調(diào)整展開。鑒于我國高校在辦學(xué)條件、學(xué)校規(guī)模和生源質(zhì)量等方面的異質(zhì)性特征，[31]“一刀切”的政策不利于政策的全面推廣。因此，教育管理部門通常采取鼓勵(lì)型政策，在財(cái)政供給、稅收減免、福利保障等方面實(shí)施政策傾斜和優(yōu)待，并將具體實(shí)施的自由裁量權(quán)交予地方政府及高校靈活執(zhí)行。但是，由于此類政策中強(qiáng)制型政策工具應(yīng)用不足，政策的整體激勵(lì)性式微，主要體現(xiàn)在強(qiáng)制型激勵(lì)表達(dá)的缺失，導(dǎo)致統(tǒng)一實(shí)施的政策愿景在傳遞過程中出現(xiàn)局部執(zhí)行現(xiàn)象，部分條件成熟地區(qū)或高校的改革進(jìn)程相對(duì)順利，其他部分地區(qū)或高校則遭遇執(zhí)行阻滯。

2.典型案例：獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)

早期的獨(dú)立學(xué)院依托辦學(xué)聲譽(yù)較好的公辦高校吸引民間資本進(jìn)入教育行業(yè)，利用社會(huì)資本和市場機(jī)制增加了高等教育的資源供給，推動(dòng)了高等教育的大眾化、市場化進(jìn)程。然而，隨著我國高等教育逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣哔|(zhì)量和優(yōu)化結(jié)構(gòu)為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，具有過渡性質(zhì)的獨(dú)立學(xué)院已基本完成其歷史使命，同時(shí)面臨著獨(dú)立性未落實(shí)、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)和師資結(jié)構(gòu)不合理[32]等制度瓶頸，將其轉(zhuǎn)設(shè)為具有獨(dú)立性的普通高校，納入高等教育統(tǒng)一管理體系，有助于增強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院的自主辦學(xué)能力、拓寬其可持續(xù)發(fā)展路徑，這成了未來獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展趨勢(shì)。2020 年5 月，教育部辦公廳出臺(tái) 《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》，開啟新一輪獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。該方案提出“能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”的要求，主張將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)納入省級(jí)高校設(shè)置規(guī)劃，通過開通轉(zhuǎn)設(shè)綠色通道等方式推進(jìn)政策執(zhí)行，并鼓勵(lì)各地區(qū)積極探索其他形式合法合規(guī)的轉(zhuǎn)設(shè)路徑，形成了如“縣域遷建”“拍賣舉辦權(quán)”等制度創(chuàng)設(shè)，但在實(shí)施中仍然遭遇不同程度的阻力。根據(jù)獨(dú)立學(xué)院土地、設(shè)施和資金等有形教育資源的供給主體，獨(dú)立學(xué)院大致可以分為公共供給型、私人供給型和混合提供型，三種類型的高校分別面臨財(cái)政供給缺失、投資動(dòng)力不足和政策供給缺位等問題[33]，這導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作在部分地區(qū)陷入擱置。僅在2021 年期間，山東、江蘇、浙江等省就相繼暫停獨(dú)立學(xué)院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)工作。

在政策激勵(lì)上，此次獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作借鑒了以往轉(zhuǎn)設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)辦學(xué)條件難以滿足本科院校標(biāo)準(zhǔn)這一問題，僅在政務(wù)方面開通綠色通道，“優(yōu)先受理轉(zhuǎn)設(shè)申報(bào)，不受數(shù)量限制、不設(shè)受理時(shí)限，成熟一所、受理一所”；同時(shí)，為避免“一刀切”，鼓勵(lì)采取因地制宜的轉(zhuǎn)設(shè)行動(dòng)，在明確轉(zhuǎn)民辦、轉(zhuǎn)公辦、終止辦學(xué)三種轉(zhuǎn)設(shè)路徑的基礎(chǔ)上，采取鼓勵(lì)各地積極創(chuàng)新，探索并提出其他形式合法合規(guī)的轉(zhuǎn)設(shè)路徑的規(guī)定。概言之，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)主要采取了自愿型政策工具，但由于缺乏強(qiáng)制型政策工具的應(yīng)用，且轉(zhuǎn)設(shè)過程缺乏清晰的、可操作化的制度安排，總體上存在激勵(lì)弱化的問題。在政策沖突上，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的強(qiáng)沖突特質(zhì)主要體現(xiàn)為多元主體間的利益沖突疊加。具體而言，其一，對(duì)于獨(dú)立學(xué)院而言，剝離母體高校后將失去品牌效應(yīng)和優(yōu)勢(shì)資源，進(jìn)而影響轉(zhuǎn)設(shè)后的社會(huì)聲譽(yù)和生源質(zhì)量，加之轉(zhuǎn)設(shè)過程中面臨高昂的轉(zhuǎn)設(shè)成本和基本教學(xué)條件等硬性指標(biāo)，進(jìn)一步壓縮了投資方的利益空間，削弱了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力；其二，對(duì)于母體高校而言，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)意味著將喪失“管理費(fèi)”這一重要經(jīng)濟(jì)來源，變相增加自身的財(cái)政負(fù)擔(dān)，且目前尚未建立針對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后母體高校的利益補(bǔ)償方案；其三，對(duì)于地方政府而言，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的發(fā)文主體是教育管理部門，并通過教育系統(tǒng)的層級(jí)向下傳遞執(zhí)行，但獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)本身是一個(gè)典型的跨界型教育政策，并非是教育管理部門能夠獨(dú)立解決的執(zhí)行范疇。僅就獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中的資產(chǎn)過戶而言，便需要國有資產(chǎn)、稅務(wù)、財(cái)政等多部門在資產(chǎn)過戶、稅收減免等方面進(jìn)行跨部門協(xié)商，這也增加了不同科層組織間的溝通成本。可見，上述多重因素導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策在執(zhí)行過程中，利益相關(guān)者基于自身利益的差異化考量而產(chǎn)生諸多對(duì)立性價(jià)值。個(gè)別產(chǎn)權(quán)界定相對(duì)清晰的地區(qū)和獨(dú)立學(xué)院具備轉(zhuǎn)設(shè)條件，其轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程相對(duì)順利，但要在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。

近年來，類似的政策執(zhí)行問題在科研經(jīng)費(fèi)“包干制”等領(lǐng)域也多有呈現(xiàn)。從政策激勵(lì)角度看，此類政策中教育管理部門并未采取強(qiáng)干預(yù)的約束機(jī)制和硬性指標(biāo)，也未明確采取配套的資源扶持，而是主要借助鼓勵(lì)號(hào)召、政策宣傳等自愿性政策工具來引導(dǎo)主體行為。從政策沖突角度看，該政策涉及強(qiáng)烈的具有對(duì)立性質(zhì)的主體偏好沖突，而如何消弭學(xué)校管理者、教師、學(xué)生及其家長的利益偏好尚未獲得充分的制度考量。通常而言，此類政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象主要體現(xiàn)為政策在部分變革條件相對(duì)成熟，產(chǎn)權(quán)明晰、利益補(bǔ)償機(jī)制相對(duì)完善的地區(qū)得到執(zhí)行；而其他地區(qū)則根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況宣布暫?；驍R置政策，呈現(xiàn)局部執(zhí)行的阻滯樣態(tài)。因此，為了完善相關(guān)轉(zhuǎn)設(shè)活動(dòng)中的配套制度設(shè)計(jì)，部分地區(qū)自主選擇宣布暫停推進(jìn)該項(xiàng)政策，以此來為轉(zhuǎn)設(shè)工作遭遇的問題和阻礙贏得策略優(yōu)化空間，以便后續(xù)順利開展工作，形成了自主選擇的行動(dòng)策略。

（四）長期型政策的調(diào)適執(zhí)行：以“強(qiáng)基計(jì)劃”為例

1.類型分析：長期型高等教育政策

長期型高等教育政策是激勵(lì)與沖突“雙弱”結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，此類政策主要是圍繞高校某一項(xiàng)管理制度展開，事關(guān)高校場域內(nèi)行政人員、教師、學(xué)生等特定群體的切身利益。該政策由教育管理部門頒發(fā)，高校內(nèi)部的行政系統(tǒng)牽頭執(zhí)行，對(duì)某類群體的個(gè)人發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。此類政策的執(zhí)行效果與其迎合政策受眾在科研和教育等方面的權(quán)利訴求密切相關(guān)。政策受眾是此類高等教育政策的直接影響群體，政策受眾的主體性和能動(dòng)性對(duì)提升政策執(zhí)行精準(zhǔn)性具有重要的促進(jìn)作用[34]。如果此類政策迎合政策受眾在工作、科研等方面的現(xiàn)實(shí)訴求和期待，便可能獲得政策受眾的支持和參與，政策執(zhí)行態(tài)勢(shì)向好；若不能或尚未完全滿足，那么可能導(dǎo)致該類政策難以獲得政策受眾的積極響應(yīng)。由于此類高等教育政策關(guān)系到我國高等教育治理的長遠(yuǎn)規(guī)劃和高校中群體的切身利益，教育管理部門對(duì)于該類政策普遍秉持試驗(yàn)主義的治理思路，采取試點(diǎn)推廣的行動(dòng)策略，即為實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)選擇多個(gè)行動(dòng)主體進(jìn)行試點(diǎn)執(zhí)行，使其分散決策、彼此互動(dòng)，在評(píng)估中相互學(xué)習(xí)，進(jìn)而優(yōu)化方案并逐步推廣的策略[35]。該類政策的激勵(lì)性和沖突性較弱，并且可能處于不斷地動(dòng)態(tài)調(diào)整中，不排除由于政策設(shè)計(jì)問題以及外部環(huán)境變化而出現(xiàn)執(zhí)行阻滯現(xiàn)象，亟須對(duì)既定政策進(jìn)行修訂和完善。

2.典型案例：“強(qiáng)基計(jì)劃”

2020 年，教育部出臺(tái) 《關(guān)于在部分高校開展基礎(chǔ)學(xué)科招生改革試點(diǎn)工作的意見》，并借鑒自主招生政策有益經(jīng)驗(yàn)，以36 所“雙一流”建設(shè)A 類高校為首批試點(diǎn)。2022 年3 月，東北大學(xué)官網(wǎng)公布 《2022 年強(qiáng)基計(jì)劃招生簡章》。這標(biāo)志著我國“強(qiáng)基計(jì)劃”的試點(diǎn)高校增加至39 所，業(yè)已涵蓋全部原“985”重點(diǎn)建設(shè)高校?！皬?qiáng)基計(jì)劃”旨在突出基礎(chǔ)學(xué)科的支撐引領(lǐng)作用，致力于對(duì)接國家重大戰(zhàn)略需求和“雙一流”大學(xué)建設(shè)，被認(rèn)為是高校招生自主化的新舉措，也標(biāo)志著執(zhí)行17 年之久的高校自主招生政策落下帷幕?；仡櫢咝Ｕ猩灾骰叩陌l(fā)展沿革，早期的自主招生政策具有其特殊的時(shí)代背景和歷史貢獻(xiàn)，滿足了國家對(duì)德智體美勞全面發(fā)展人才的迫切需求。然而，自主招生政策在執(zhí)行過程中暴露出入學(xué)機(jī)會(huì)不平等、權(quán)力尋租空間大等制度缺陷[36]，加之自主招生過程中的腐敗問題被媒體曝光，其公正性引發(fā)社會(huì)輿論的廣泛質(zhì)疑，并引起相關(guān)部門的重視。黨的十八大以來，教育領(lǐng)域改革體現(xiàn)出國家本位范式的回歸[37]，基礎(chǔ)研究人才存量不足和發(fā)展遲滯成為當(dāng)前國內(nèi)科技崛起面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為黨和國家培養(yǎng)基礎(chǔ)學(xué)科拔尖型人才成為當(dāng)前我國高等教育招生制度的變革取向，這些都在一定程度上消解了自主招生政策選拔“偏才”和“怪才”政策初衷的合法性。然而，令人意外的是，“強(qiáng)基計(jì)劃”在試點(diǎn)過程中卻遭遇名額過剩和學(xué)生棄考等“遇冷”現(xiàn)象[38]，對(duì)廣大考生和家長的吸引力不足。

從政策激勵(lì)看，“強(qiáng)基計(jì)劃”在自主招生政策基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，采取“由點(diǎn)及面”的制度變遷邏輯，先將試點(diǎn)范圍初步限定為“雙一流”建設(shè)A 類高校，再根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。通常由教育管理部門選擇試點(diǎn)高校，對(duì)培養(yǎng)專業(yè)和考核標(biāo)準(zhǔn)作出宏觀政策指導(dǎo)，并結(jié)合人才評(píng)價(jià)破“五唯”和“雙一流”建設(shè)的政策取向提出基本措施。同時(shí)，鼓勵(lì)各高校結(jié)合自身的辦學(xué)定位和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，因地制宜地制定人才培養(yǎng)方案。但上述要求都屬于原則性的，主要采取自愿性和混合型政策工具，整體激勵(lì)強(qiáng)度不足。目前尚未形成學(xué)術(shù)交流、財(cái)政補(bǔ)貼、平臺(tái)建設(shè)等方面的制度關(guān)照，尤其是未能滿足考生及其家長在畢業(yè)就業(yè)、學(xué)業(yè)成就等方面的政策期待與現(xiàn)實(shí)訴求。從政策沖突看，科層組織發(fā)起的“強(qiáng)基計(jì)劃”與高校在人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新等關(guān)聯(lián)性價(jià)值之間并不構(gòu)成即時(shí)性的對(duì)立狀態(tài)，政策制定主體與執(zhí)行主體間沖突性不強(qiáng)，但是該政策未能對(duì)包括學(xué)生及家長在內(nèi)的政策受眾進(jìn)行制度上的利益調(diào)整，導(dǎo)致政策執(zhí)行與政策受眾之間產(chǎn)生兩種落差。第一，從共時(shí)性維度看，“強(qiáng)基計(jì)劃”面臨著國家宏觀愿景與個(gè)人發(fā)展期望之間的落差?！皬?qiáng)基計(jì)劃”主要針對(duì)基礎(chǔ)學(xué)科，該類學(xué)科的專業(yè)性和研究導(dǎo)向突出，具有就業(yè)適應(yīng)性差、培養(yǎng)周期長等特點(diǎn)，這導(dǎo)致基礎(chǔ)學(xué)科畢業(yè)生，尤其是本科畢業(yè)生在非科研領(lǐng)域的就業(yè)市場上競爭力較弱，缺乏“實(shí)用性”。第二，從歷時(shí)性維度看，“強(qiáng)基計(jì)劃”面臨美好政策愿景與實(shí)踐過程不確定性之間的價(jià)值落差?！皬?qiáng)基計(jì)劃”自誕生至今不足3 年時(shí)間，僅局限于少數(shù)高水平高校，獨(dú)特的人才選拔和培養(yǎng)模式成效還未能得以驗(yàn)證，加上“強(qiáng)基計(jì)劃”原則上禁止學(xué)生入學(xué)后變更專業(yè)，進(jìn)一步加劇了學(xué)生和家長對(duì)個(gè)人發(fā)展的擔(dān)憂和疑慮?？傮w而言，國家希望通過“強(qiáng)基計(jì)劃”實(shí)現(xiàn)國家需求、個(gè)人志向和高校育人職責(zé)相統(tǒng)一，試圖扭轉(zhuǎn)教育功利化取向，但由于沒有充分滿足政策受眾的利益訴求，導(dǎo)致該政策出現(xiàn)執(zhí)行阻滯現(xiàn)象。

近年來，此類政策在“雙一流”建設(shè)等政策領(lǐng)域也多有呈現(xiàn)。從政策激勵(lì)角度看，此類政策中教育管理部門并未形成短期的強(qiáng)激勵(lì)措施，而是傾向于采納混合型政策工具，以價(jià)值引導(dǎo)和愿景激勵(lì)為主。從沖突角度看，此類政策通常采取局部試點(diǎn)的方式消弭潛在的利益和價(jià)值沖突，因此行動(dòng)主體間對(duì)立性較弱；但是由于該政策的推進(jìn)具有階段性和周期性，面臨著理想目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)情境之間的差距，相關(guān)政策在推動(dòng)過程中未能獲得政策受眾的充分關(guān)注和積極參與，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯。鑒于此，相關(guān)政策設(shè)計(jì)者采取了動(dòng)態(tài)調(diào)適的行動(dòng)策略，試圖基于外在環(huán)境的變化，從消弭政策受眾的風(fēng)險(xiǎn)顧慮、提升政策受眾滿意度等方面對(duì)既定政策進(jìn)行修補(bǔ)和完善，使得該政策在長時(shí)段內(nèi)呈現(xiàn)出縫縫補(bǔ)補(bǔ)的調(diào)適狀態(tài)。

整體而言，本研究以“激勵(lì)-沖突”為分析框架，將高等教育政策執(zhí)行過程中的阻滯現(xiàn)象劃分為觀望執(zhí)行、形式執(zhí)行、選擇執(zhí)行和調(diào)適執(zhí)行四種類型，并形塑上下博弈、左右偽動(dòng)、自主選擇和動(dòng)態(tài)調(diào)整的行動(dòng)策略（見表2）。在政策激勵(lì)方面，四類政策中鼓勵(lì)和沖突的強(qiáng)弱匹配上存在明顯差異：規(guī)制型政策傾向于采納強(qiáng)制型政策工具，整體激勵(lì)性強(qiáng)，并呈現(xiàn)上下博弈的高沖突性樣態(tài)；倡導(dǎo)型政策采用強(qiáng)制型和混合型政策工具，以科層組織的積極干預(yù)為主，多元主體間對(duì)立性不強(qiáng)，但是利益分配和成本分擔(dān)問題需要引起關(guān)注；鼓勵(lì)型政策主要借助激勵(lì)號(hào)召等混合型和自愿性政策工具來引導(dǎo)主體行為，但未能消弭行動(dòng)主體間的差異化利益考量；長期型政策傾向于采納混合型政策工具，以價(jià)值引導(dǎo)和愿景激勵(lì)為主，但忽視政策受眾的現(xiàn)實(shí)訴求，政策的精準(zhǔn)性受到削弱。

表2 高等教育政策執(zhí)行阻滯的形成機(jī)理

四、對(duì)策建議

本研究運(yùn)用了“激勵(lì)-沖突”的分析框架，采取多案例研究方法，將高等教育政策進(jìn)行類型分析，系統(tǒng)地識(shí)別和審視了高等教育政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象，挖掘阻滯表象背后的多元行動(dòng)策略并揭示政策執(zhí)行阻滯的多重意涵。高等教育政策中的執(zhí)行阻滯植根于激勵(lì)與沖突的強(qiáng)弱耦合，既有受制于政策執(zhí)行者的目標(biāo)偏差，也有內(nèi)外部執(zhí)行者基于利益考量的手段異化，還有受制于政策受眾對(duì)制度供給的期待落差。通過比較不同政策類型的執(zhí)行過程，有助于揭示各類政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的主要癥結(jié)，進(jìn)而采取更具針對(duì)性的改進(jìn)策略。

（一）完善政策激勵(lì)的內(nèi)容設(shè)計(jì)

規(guī)制型政策的觀望執(zhí)行問題可以通過完善政策激勵(lì)內(nèi)容來實(shí)現(xiàn)。其一，應(yīng)明確高?？蒲泻陀说膰倚耘c人民性特征，堅(jiān)持高等教育政策以服務(wù)國家科技發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求為目標(biāo)，并通過政策學(xué)習(xí)的方式將國家利益內(nèi)化為學(xué)術(shù)共同體的行為準(zhǔn)則，使得組織利益與國家利益相融合。其二，以高校為突破點(diǎn)，給高校提供穩(wěn)定性的政策支持。教育管理部門應(yīng)盡快落實(shí)高校自主權(quán)下放的實(shí)施細(xì)則，并在部分高校進(jìn)行試點(diǎn)，在人才培養(yǎng)、科研評(píng)價(jià)和社會(huì)服務(wù)方面適當(dāng)放松績效管制，通過延長績效評(píng)價(jià)周期等方式調(diào)整科研與教學(xué)資源配置方式，消弭高校在此類政策執(zhí)行過程中的后顧之憂。其三，增加正向匯報(bào)的激勵(lì)表達(dá)。已有的制度表達(dá)以負(fù)向激勵(lì)措施為主，需要進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持高校在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等活動(dòng)中的自主權(quán)和主體地位，教育管理部門應(yīng)聯(lián)合科研部門、財(cái)務(wù)審計(jì)部門、人社部門跟進(jìn)教育評(píng)價(jià)配套政策供給，對(duì)改革效果優(yōu)異的地區(qū)和高校予以相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，以提升高校執(zhí)行相關(guān)政策的積極性。

（二）優(yōu)化政策執(zhí)行的外部環(huán)境

倡導(dǎo)型政策的形式執(zhí)行問題可以從優(yōu)化政策外部環(huán)境入手，增加成本分?jǐn)?、收益協(xié)調(diào)和信息傳遞等方面的配套制度設(shè)計(jì)。其一，建立清晰的成本分?jǐn)傄?guī)則，明確政府、高校和企業(yè)間的責(zé)任界限與投入比例，既要充分發(fā)揮高校內(nèi)部的資源優(yōu)勢(shì)，也要降低其他組織的支出成本，在稅收、土地等方面減輕企業(yè)投入壓力，在保障其滿足基本生產(chǎn)需求的前提下，提升他們的參與積極性。其二，搭建多主體間的收益協(xié)調(diào)機(jī)制。由于不同行動(dòng)者在組織目標(biāo)和組織收益方面存在差異，導(dǎo)致相關(guān)政策對(duì)不同主體間的激勵(lì)效果不一，應(yīng)該適當(dāng)彌補(bǔ)弱勢(shì)一方行動(dòng)者在探索過程中的成本損失，給予相關(guān)財(cái)政補(bǔ)償和項(xiàng)目支持，在收益分配中予以適當(dāng)傾斜，如提高企業(yè)的人才留用率、技術(shù)專利優(yōu)先供給等。其三，構(gòu)建信息交流平臺(tái)。及時(shí)、系統(tǒng)、科學(xué)的信息溝通渠道是發(fā)揮資源配置的硬件保障，可以依托大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建跨部門、跨層級(jí)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)平臺(tái)。在“供給-需求”端，企業(yè)通過該平臺(tái)將生產(chǎn)需求、人才需求等問題向高校傳遞；在“需求-供給”端，高?？梢詫厴I(yè)生的基本信息、科研成果等反饋至企業(yè)，由此二者之間形成良性互動(dòng)。此外，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)信息的全天候流動(dòng)，使相關(guān)參與者能夠及時(shí)就各類問題進(jìn)行反饋并協(xié)商解決。

（三）采取分類管理的執(zhí)行策略

鼓勵(lì)型政策的選擇執(zhí)行問題可以在加強(qiáng)激勵(lì)約束的同時(shí)，實(shí)施分類管理的執(zhí)行策略。其一，建立健全政策執(zhí)行的政府規(guī)制與約束機(jī)制，對(duì)于按期完成政策目標(biāo)的地方和高校，可在招生計(jì)劃、師資配置、專業(yè)設(shè)置和學(xué)位點(diǎn)申報(bào)等方面進(jìn)行優(yōu)先安排，同時(shí)鼓勵(lì)省級(jí)政府在土地供應(yīng)、人員編制和經(jīng)費(fèi)撥款等方面予以政策傾斜，使其更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。其二，以政府為主導(dǎo)，平衡多方利益沖突。在產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面，通過補(bǔ)充協(xié)議的形式對(duì)資產(chǎn)投入的規(guī)模、方式和分配比例進(jìn)行清晰界定，維護(hù)彼此間的正當(dāng)利益；在利益補(bǔ)償方面，明確相關(guān)補(bǔ)償金額的標(biāo)準(zhǔn)，采取分期辦理，逐步落實(shí)的辦法，降低轉(zhuǎn)設(shè)壁壘，避免法律糾紛。其三，由于鼓勵(lì)型政策是針對(duì)高校之間的關(guān)系調(diào)整，不同高校間在辦學(xué)類型和層次間存在現(xiàn)實(shí)差異，中央政府在制定政策時(shí)應(yīng)關(guān)照到地方及其高校的差異性，為避免“一刀切”而采取分類指導(dǎo)的形式。秉持“一事一議”的原則，針對(duì)不同高校的具體情況采取寬嚴(yán)相濟(jì)的策略，在滿足基本辦學(xué)條件的前提下，適當(dāng)放寬相關(guān)硬件設(shè)施的配置要求。

（四）秉持動(dòng)態(tài)調(diào)適的行動(dòng)邏輯

長期型政策的調(diào)適執(zhí)行需要考慮當(dāng)下的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，根據(jù)政策受眾的利益需求對(duì)政策目標(biāo)和工具進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)漏和糾偏，從而增強(qiáng)政策執(zhí)行的可靠性和精準(zhǔn)性。其一，采取試點(diǎn)推廣的執(zhí)行策略。此類高等教育政策需要秉持動(dòng)態(tài)調(diào)適的行動(dòng)策略，將既定政策目標(biāo)進(jìn)行階段性拆解，在執(zhí)行過程中要放緩政策擴(kuò)散步伐，先在部分高校展開試點(diǎn)，在完成一個(gè)試點(diǎn)周期后進(jìn)行歸納與總結(jié)，形成具有示范性的經(jīng)驗(yàn)再加以推廣。其二，在試點(diǎn)過程中與執(zhí)行者進(jìn)行溝通交流。為了避免政策制定者、執(zhí)行者與受眾在認(rèn)知方面出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺陷，政策設(shè)計(jì)者不能局限于領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，也不能停留在形式化的專家建議，而是要將相關(guān)政策知識(shí)和政策工具在政府官員、專家、高校教師及管理者、學(xué)生及家長之間進(jìn)行充分互動(dòng)與流通，采取“多中心”和“漸進(jìn)式”的決策方式，自下而上地聽取一線教師和學(xué)生的意見，并基于高校自身的發(fā)展特點(diǎn)實(shí)現(xiàn)本土化創(chuàng)新，循序漸進(jìn)地推進(jìn)政策的實(shí)施完善。其三，對(duì)于政策受眾予以關(guān)照。在人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)，需要提供充足且必要的保障平臺(tái)，對(duì)于入選“強(qiáng)基計(jì)劃”的專業(yè)，在師資、經(jīng)費(fèi)、平臺(tái)上予以適當(dāng)傾斜，尤其是在未來事業(yè)發(fā)展、工作待遇等方面予以照顧，消弭政策受眾的擔(dān)憂和顧慮。