對(duì)隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整工作的思考

沈大煒

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)工作，把生態(tài)文明建設(shè)擺在重要位置，而劃定生態(tài)保護(hù)紅線是當(dāng)前國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，是踐行生態(tài)文明建設(shè)和推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。2019 年7 月，自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作方案》，對(duì)《廣西生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》（2018 年）進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，重點(diǎn)核查矛盾沖突、應(yīng)劃盡劃情況，有針對(duì)性地提出優(yōu)化調(diào)整方案，確保生態(tài)保護(hù)紅線更加權(quán)威、科學(xué)、可執(zhí)行。根據(jù)自治區(qū)部署安排，隆安縣于2019 年7 月開展生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作，筆者依據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作的具體情況，對(duì)隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整策略進(jìn)行初探。

一、隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線現(xiàn)狀

隆安縣位于廣西西南部，右江中游河谷。東南與南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)毗鄰，東連南寧市武鳴區(qū)，南接崇左市江州區(qū)、扶綏縣，西臨崇左市大新、天等兩縣，北靠百色市平果市。隆安地處桂西南巖溶山地，兩面高山環(huán)繞，中部沿右江河谷較低，屬典型的山區(qū)縣。轄4 鄉(xiāng)6 鎮(zhèn)，118 個(gè)行政村，14 個(gè)社區(qū)。全縣總面積2 306 km2，常住人口32.5 萬人。隆安縣屬南亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候，炎熱多雨，冬短夏長。年平均降雨量1 301 mm，多年平均氣溫21.8℃。隆安縣持續(xù)做強(qiáng)做優(yōu)火龍果、香蕉、柑橘等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造特優(yōu)水果產(chǎn)業(yè)集群，2020 年隆安縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值99.39 億元。

據(jù)《隆安縣生態(tài)保護(hù)劃定紅線方案》（2018 年）顯示，隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線面積740.66 km2，占縣域面積的32.12%，主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是生物多樣性和水源涵養(yǎng)。生態(tài)保護(hù)紅線集中分布在縣域西南部及東北部區(qū)域，涉及都結(jié)鄉(xiāng)、布泉鄉(xiāng)、屏山鄉(xiāng)、古潭鄉(xiāng)、南圩鎮(zhèn)和喬建鎮(zhèn)等地。自然保護(hù)地主要包括廣西龍虎山自然保護(hù)區(qū)、廣西西大明山自然保護(hù)區(qū)。廣西龍虎山自然保護(hù)區(qū)總面積為22.95 km2，其中核心區(qū)7.86 km2，緩沖區(qū)4.51 km2，實(shí)驗(yàn)區(qū)10.58 km2，主要分布在屏山鄉(xiāng)。廣西西大明山自然保護(hù)區(qū)（隆安轄區(qū)）總面積為92.87 km2，主要分布在布泉鄉(xiāng)及屏山鄉(xiāng)。

二、隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線劃定存在的問題

（一）應(yīng)劃入而未劃入生態(tài)保護(hù)紅線的問題

根據(jù)國家生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整規(guī)則要求，國家公園，自然保護(hù)區(qū)，森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)（自然類），地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)，世界自然遺產(chǎn)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)，飲用水水源地的一級(jí)保護(hù)區(qū)，水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)，國家一級(jí)公益林，極小種群物種分布的棲息地，重要濕地（含濱海濕地），野生植物集中分布地，水土流失、石漠化、沙化土地的封禁保護(hù)區(qū)等陸域敏感區(qū)和脆弱區(qū)，海岸帶自然岸線、紅樹林、珊瑚礁、海草床等海域敏感區(qū)和脆弱區(qū)等15類生態(tài)空間需要重新核實(shí)，未劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍的生態(tài)空間應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線。隆安縣存在自然保護(hù)區(qū)、公益林、水源地等主要生態(tài)空間未劃入生態(tài)保護(hù)紅線的情況。例如，通過銜接自治區(qū)林業(yè)局下發(fā)的自然保護(hù)地范圍數(shù)據(jù)，廣西西大明山自然保護(hù)區(qū)（隆安轄區(qū)）存在3 349.43 hm2生態(tài)空間未納入現(xiàn)有隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線的情況。因此，此次評(píng)估調(diào)整將廣西西大明山自然保護(hù)地應(yīng)劃未劃的生態(tài)空間劃入隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線，保障廣西西大明山自然保護(hù)區(qū)的空間完整性。

（二）應(yīng)扣未扣的矛盾沖突問題

根據(jù)國家生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整規(guī)則要求，重點(diǎn)核實(shí)劃入生態(tài)保護(hù)紅線的重要生態(tài)用地與永久基本農(nóng)田、耕地、人工商品林、林糧間作、基本草原、承包草原、鎮(zhèn)村、基礎(chǔ)設(shè)施、合法礦業(yè)權(quán)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源區(qū)域、國家規(guī)劃礦區(qū)、海域海島使用權(quán)、海島原住居民生產(chǎn)生活設(shè)施等數(shù)據(jù)交叉重疊情況，評(píng)估研判重疊區(qū)是否劃入生態(tài)保護(hù)紅線。隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線與建設(shè)審批用地、礦業(yè)權(quán)發(fā)展用地、集中連片耕地、人工商品林交叉重疊，生態(tài)保護(hù)與生產(chǎn)生活空間存在一定矛盾沖突。例如，通過將現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線方案與隆安縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地審批范圍及相關(guān)重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間進(jìn)行空間疊加分析，筆者發(fā)現(xiàn)位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目面積有1 976.73 hm2，通過分析研判，建設(shè)項(xiàng)目調(diào)出未對(duì)全縣生態(tài)功能造成明顯影響。此次評(píng)估調(diào)整擬將生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)與建設(shè)發(fā)展用地重疊沖突的區(qū)域予以扣除，保障隆安縣重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

（三）生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果未能完全體現(xiàn)地方實(shí)際

劃定生態(tài)保護(hù)紅線工作涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等多個(gè)部門。在推進(jìn)原生態(tài)保護(hù)紅線方案劃定工作的過程中，各部門之間存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享不暢、對(duì)接協(xié)調(diào)不足的問題，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果與隆安縣實(shí)際情況存在差異。例如，隆安縣在推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作中，多部門之間聯(lián)動(dòng)性不足，導(dǎo)致原生態(tài)保護(hù)紅線與鎮(zhèn)村、重大項(xiàng)目設(shè)施等建設(shè)審批用地存在矛盾沖突，影響和制約了后續(xù)發(fā)展建設(shè)和生態(tài)保護(hù)紅線方案的落地實(shí)施。

三、隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整工作的思路及成果

在國家及自治區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整規(guī)則要求的基礎(chǔ)上，隆安縣遵循合理性、可行性原則，以生態(tài)優(yōu)先的理念為導(dǎo)向，保障縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。一方面要把生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案中漏劃的生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域，補(bǔ)充納入生態(tài)保護(hù)紅線，并核實(shí)各類保護(hù)地的范圍，將漏劃的自然保護(hù)地優(yōu)化調(diào)整后全部納入生態(tài)保護(hù)紅線。另一方面，應(yīng)保障重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重要民生產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，預(yù)留發(fā)展空間。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)其對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。評(píng)估調(diào)整后形成新的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案，確保調(diào)整后的生態(tài)保護(hù)紅線與其他相關(guān)成果不沖突。

按照《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估技術(shù)方案》的評(píng)估調(diào)整基本原則與生態(tài)保護(hù)紅線管控要求，隆安縣此次生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整遵循部門協(xié)同、科學(xué)合理、正向優(yōu)化的原則，進(jìn)一步補(bǔ)劃各類自然保護(hù)地，充分考慮矛盾沖突和發(fā)展空間問題，既保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生態(tài)空間的連續(xù)性，又合理保障地方新階段發(fā)展訴求，為地方可持續(xù)發(fā)展奠定空間基礎(chǔ)。

根據(jù)此次隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整階段性成果（2020 年），隆安縣補(bǔ)劃生態(tài)保護(hù)紅線面積共12 815.36 hm2，調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線的面積為7 731.62 hm2。調(diào)整后，隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線面積共79 149.68 hm2，比調(diào)整前生態(tài)保護(hù)紅線面積增加了5 083.74 hm2，占隆安縣土地總面積的34.33%。通過進(jìn)一步優(yōu)化完善生態(tài)保護(hù)紅線，調(diào)整后的隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線格局更優(yōu)、邊界更準(zhǔn)、矛盾更少，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)功能不降低、性質(zhì)不改變、面積不減少的要求。

四、建 議

（一）堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，重要生態(tài)保護(hù)空間應(yīng)劃盡劃

在自治區(qū)政府的總體部署要求下，由自然資源主管部門和生態(tài)環(huán)境部門牽頭，明確自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等主要部門的工作任務(wù)，在做好分工協(xié)作的前提下，各部門從職責(zé)角度提出生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整建議。自然資源主管部門負(fù)責(zé)處理永久基本農(nóng)田、合法礦業(yè)、鎮(zhèn)村居民點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線的矛盾沖突問題。生態(tài)環(huán)境部門審核生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)，以及其他具有重要生態(tài)功能、潛在重要生態(tài)價(jià)值及飲用水源保護(hù)地等應(yīng)劃盡劃情況。林業(yè)部門負(fù)責(zé)評(píng)估自然保護(hù)地、商品林、公益林等涉及生態(tài)保護(hù)紅線的合理性、科學(xué)性。各部門將評(píng)估形成的生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整范圍數(shù)據(jù)匯交到自然資源主管部門，自然資源主管部門協(xié)同各部門做好進(jìn)一步的評(píng)估與核查工作，形成劃定范圍成果報(bào)上級(jí)審查。

通過整合分析，隆安縣重新核實(shí)15 類生態(tài)空間，涉及補(bǔ)劃的生態(tài)空間主要為自然保護(hù)區(qū)、公益林、飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)，其中自然保護(hù)區(qū)主要為廣西西大明山自然保護(hù)區(qū)（隆安轄區(qū)）。在補(bǔ)劃上述生態(tài)空間的基礎(chǔ)上，依據(jù)隆安縣“雙評(píng)價(jià)”（資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)）成果，將“雙評(píng)價(jià)”生態(tài)極重要區(qū)也納入此次生態(tài)保護(hù)紅線范圍，充分保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生態(tài)空間的連續(xù)性，具有較強(qiáng)的示范作用。隆安縣應(yīng)劃盡劃的自然保護(hù)區(qū)主要包括廣西龍虎山自然保護(hù)區(qū)、廣西三十六弄—隴均自然保護(hù)區(qū)、廣西西大明山自然保護(hù)區(qū)、公益林、縣城水源地保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)等，調(diào)入總規(guī)模為12 815.36 hm2，補(bǔ)劃后全縣生態(tài)格局更加完善，水源涵養(yǎng)功能更加穩(wěn)固，全縣生態(tài)安全屏障更為堅(jiān)實(shí)，將為我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）化解矛盾沖突，保障生態(tài)空間與其他空間不交叉重疊

結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線與其他重要控制線交叉沖突情況分析，隆安縣與生態(tài)保護(hù)紅線存在矛盾沖突的區(qū)域主要有集中連片耕地、人工商品林、鎮(zhèn)村、合法礦業(yè)權(quán)及重大基礎(chǔ)設(shè)施工程等，調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線總規(guī)模為7 731.62 hm2，調(diào)出區(qū)域并非生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。調(diào)出后生態(tài)保護(hù)紅線與發(fā)展空間不再交叉重疊，同時(shí)也保障了重大建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展的空間需求，順應(yīng)了地方發(fā)展需求，提高了隆安縣自然資源管理效率。

（三）落實(shí)正向優(yōu)化，助力地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

調(diào)整后，隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線面積有所提升，實(shí)現(xiàn)了縣域生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整的正向優(yōu)化，生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整成果能滿足地方生態(tài)保護(hù)紅線管控要求。隆安縣生態(tài)保護(hù)紅線的正向優(yōu)化調(diào)整，既落實(shí)了國家生態(tài)文明建設(shè)新要求，又滿足了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，體現(xiàn)了科學(xué)合理的調(diào)整原則，為隆安縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。