秦漢渠灌區(qū)基層用水組織改革探討

馬 瓊

（寧夏回族自治區(qū)秦漢渠管理處，寧夏 吳忠 751100）

0 引言

寧夏回族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱寧夏）秦漢渠灌區(qū)歷史悠久，最早可追溯到秦朝、漢朝，是寧夏引黃古灌區(qū)的重要組成部分，與都江堰、靈渠同屬我國(guó)早期的重點(diǎn)水利工程之一。該灌區(qū)從黃河引水，現(xiàn)有河?xùn)|總干渠1條，秦渠、漢渠、東干渠、馬蓮渠干渠4條，農(nóng)場(chǎng)渠、波浪渠支干渠2條，渠道總長(zhǎng)223 km。該灌區(qū)包括吳忠市利通區(qū)、銀川市靈武市、吳忠市青銅峽市3地的16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)163個(gè)行政村、農(nóng)墾系統(tǒng)3個(gè)農(nóng)林場(chǎng)、1個(gè)監(jiān)獄系統(tǒng)及部隊(duì)農(nóng)場(chǎng)，總灌溉面積7.2萬hm，其中利通區(qū)灌溉面積42 020 hm（含農(nóng)場(chǎng)），靈武市灌溉面積25 873 hm，青銅峽市灌溉面積3 880 hm。該罐區(qū)渠道總引水能力169 m/s，年均引水量10.2億m。灌區(qū)干渠共有各類水工建筑物1 077座，滯洪水庫4座。灌區(qū)自然條件優(yōu)越，灌排體系健全，旱澇無虞，以種植玉米和水稻為主（占作物種植面積的70%），小麥和經(jīng)濟(jì)果林占作物種植面積30%左右，是寧夏主要的糧食生產(chǎn)基地。

1 秦漢渠灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理情況

秦漢渠灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水實(shí)行“專管”和“群管”相結(jié)合的分級(jí)管理模式。灌區(qū)由寧夏水利廳直屬的水管單位秦漢渠管理處作為“專管”組織，負(fù)責(zé)干渠水量調(diào)度和供水管理；利通區(qū)、靈武市、青銅峽市的縣區(qū)水務(wù)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站所指導(dǎo)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)用水合作社、用水大戶等“群管”組織，負(fù)責(zé)干渠直開口以下到田間的用水管理。寧夏水利廳按照自治區(qū)政府水量分配和調(diào)度計(jì)劃，根據(jù)縣區(qū)年度用水計(jì)劃和干渠月、旬引水計(jì)劃統(tǒng)一調(diào)配干渠水量。水管單位實(shí)行“處、所、段”三級(jí)水量調(diào)度，基層水管組織根據(jù)用水戶需求向水管單位管理所、段申報(bào)用水計(jì)劃，并按照水管單位實(shí)際供水安排，合理組織用水戶進(jìn)行灌溉。

灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)收繳歷經(jīng)“量出定入”“按面積收費(fèi)”“計(jì)量收費(fèi)”3個(gè)階段。①量出定入時(shí)期。灌區(qū)水費(fèi)收繳自清代以來記述翔實(shí)，按照“以渠養(yǎng)渠”的原則“量出定入”，各渠各年之間不盡相同。收取方式上一般距工地近者繳納物料（稱“本色”），距工地遠(yuǎn)者折征現(xiàn)金（稱“折色”），昔有“七本三折”或“六本四折”的計(jì)征方式。②按面積收費(fèi)時(shí)期。1949年以后，灌區(qū)水費(fèi)統(tǒng)一按667 m計(jì)收水費(fèi)0.2元，人工半個(gè)。自此以后，灌區(qū)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)雖經(jīng)多次調(diào)整，但一直按面積計(jì)收。③計(jì)量收費(fèi)時(shí)期。1982年，灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水開始計(jì)量收費(fèi)，計(jì)收水費(fèi)0.000 5元/m，每0.1 hm征工1個(gè)，按每工日1.5元折收現(xiàn)金。截至2004年，灌區(qū)統(tǒng)一實(shí)行按用水量計(jì)量收費(fèi)，分別以干渠直開口或支渠直開口為計(jì)量點(diǎn)。2009年，自流灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、林草地）調(diào)整至3.05分/m（其中干渠2.50分/m，干 渠 以 下0.55分/m），超 定 額 加 價(jià)2.00分/m；水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)用水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為3.40分/m（其中干渠2.80分/m，干渠以下0.60分/m），超定額加價(jià)4.00分/m；旅游、城鎮(zhèn)、工礦等用水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5.95分/m（其中干渠3.74分/m，干渠以下1.61分/m），溝道排水費(fèi)0.60分/m，超定額加價(jià)8.00分/m。

2 秦漢渠灌區(qū)基層水利服務(wù)組織現(xiàn)狀

2.1 基層水利管理站現(xiàn)狀

2021年，利通區(qū)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站6個(gè)，全部設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公樓，均為地方財(cái)政全額撥款的公益性水利管理單位，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)涉水工作；核定全額事業(yè)編制總數(shù)16名，在崗農(nóng)民合同制工人8名，專業(yè)技術(shù)人員7名。利通區(qū)依托各類項(xiàng)目為各工作站配備了電腦、打印機(jī)及基層科技服務(wù)車等辦公設(shè)備與設(shè)施。靈武市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心7個(gè)，專干7名。水利工作站和農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心在承擔(dān)水利工作的同時(shí)，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分工作。水利管理站的人員受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，業(yè)務(wù)上接受水務(wù)部門指導(dǎo)。

2.2 農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)現(xiàn)狀

利通區(qū)原有農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)65個(gè)，在民政部門注冊(cè)65個(gè)，涉及91個(gè)行政村74 515個(gè)農(nóng)戶，覆蓋3.61萬hm（不含農(nóng)場(chǎng)）灌溉面積。2021年以前，利通區(qū)基層用水有協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)管理、村委會(huì)+協(xié)會(huì)管理、水管單位+協(xié)會(huì)管理3種管理模式，基本實(shí)現(xiàn)了按量收費(fèi)、收費(fèi)到戶，減輕了政府負(fù)擔(dān)，一定程度提高了水利工程運(yùn)行管理水平，但是運(yùn)行過程中也存在管理不規(guī)范、灌溉面積核實(shí)不準(zhǔn)及水量、水費(fèi)分?jǐn)偛还降葐栴}。截至2021年5月，利通區(qū)除保留3個(gè)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、1個(gè)聯(lián)合會(huì)外，其余協(xié)會(huì)均已經(jīng)停止業(yè)務(wù)，全面開展注銷工作。

2003—2007年，靈武市相繼成立了48家農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，共有200名成員。大部分協(xié)會(huì)實(shí)際運(yùn)行由當(dāng)時(shí)村委會(huì)班子成員承擔(dān)，水管員也是各隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，管理較為混亂，也無專職財(cái)務(wù)管理協(xié)會(huì)賬務(wù)，搭車收費(fèi)、白條子入賬等不規(guī)范行為層出不窮。截至2019年，靈武市有34家農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)因未按時(shí)年檢被民政部門強(qiáng)制注銷；截至2022年，當(dāng)?shù)孛裾块T根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體管理辦法》清出農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)10家，目前剩余4家正在辦理注銷。

2.3 新成立專業(yè)合作社情況

2021年，利通區(qū)啟動(dòng)末級(jí)渠系農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元組建了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理+水行政部門指導(dǎo)監(jiān)管+合作社自我管理運(yùn)行”的農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)專業(yè)合作社，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉水事務(wù)交由專業(yè)合作社統(tǒng)一管理。截至2021年底，利通區(qū)成立農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)專業(yè)合作社11個(gè)，基層服務(wù)組織工作人員達(dá)到377人；制定了《吳忠市利通區(qū)基層水利服務(wù)組織管理辦法》，水利服務(wù)組織管理逐步走向市場(chǎng)化、規(guī)范化、民主化，初步形成了基層水利多元化的管理模式。2020年，靈武市制定了《靈武市農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)專業(yè)合作社的實(shí)施方案》及章程，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位成立了7個(gè)灌溉服務(wù)專業(yè)合作社，每個(gè)合作社配備專業(yè)財(cái)務(wù)1名，目前成員有90名。2021年，靈武市就規(guī)范水費(fèi)收繳管理召開了4次推進(jìn)會(huì)，制定了《靈武市基層水利服務(wù)組織管理辦法》，提出了合作社要設(shè)立監(jiān)事會(huì)監(jiān)管合作社運(yùn)行、規(guī)范水費(fèi)收繳及使用等管理要求。

2.4 基層水利服務(wù)組織改革典型

利通區(qū)扁擔(dān)溝鎮(zhèn)金扁農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)專業(yè)合作社是一個(gè)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌域的服務(wù)單位，監(jiān)事會(huì)成員由利通區(qū)水務(wù)局下屬二四支渠管理站的管理人員兼任，理事會(huì)成員由當(dāng)?shù)赜盟畱暨x舉產(chǎn)生。該合作社灌溉服務(wù)渠道全長(zhǎng)12.6 km，灌域有園林場(chǎng)、金銀灘鎮(zhèn)、扁擔(dān)溝鎮(zhèn)3個(gè)單位，灌溉面積1 780 hm。該合作社于2012年實(shí)施了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目，2018年實(shí)施了現(xiàn)代化灌區(qū)計(jì)量設(shè)施改造項(xiàng)目。該合作社通過以下做法，使灌溉服務(wù)工作取得了良好成效，一是制定《支渠灌溉管理工作制度》《支渠配水計(jì)劃》《支渠灌區(qū)輪灌制度》并嚴(yán)格執(zhí)行，為做好管理工作奠定基礎(chǔ)。二是根據(jù)灌區(qū)特點(diǎn)，以鄉(xiāng)、村兩級(jí)為單位，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，用算賬對(duì)比的方式，讓用水戶充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意義。三是每年開灌前，召開灌區(qū)灌溉工作會(huì)議，學(xué)習(xí)、宣傳相關(guān)政策法規(guī)，了解當(dāng)年水情，與各用水單位簽訂供用水合同，明確用水指標(biāo)、供用水雙方責(zé)任和權(quán)利。四是實(shí)行輪灌制度和“灌水員”淌水制度，開發(fā)水費(fèi)收繳軟件，實(shí)行開票到戶做法，全面杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象，讓農(nóng)民“淌明白水，交放心費(fèi)”。五是通過實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目、現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目，對(duì)辦公場(chǎng)所、計(jì)量設(shè)施等進(jìn)行改造完善。特別是數(shù)字信息化的建設(shè)，使灌區(qū)的運(yùn)行管理水平大幅提升。六是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，實(shí)行收支兩條線，收繳水費(fèi)全額上繳財(cái)政，采用銀行二維碼收繳水費(fèi)和轉(zhuǎn)賬繳納水費(fèi)的收費(fèi)模式。七是制定嚴(yán)格的安全生產(chǎn)巡護(hù)制度，連續(xù)10年無水事糾紛、安全生產(chǎn)事故，減少用水戶的灌溉矛盾。八是結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的推進(jìn)，提高水費(fèi)收繳率，公開、公平收費(fèi)，避免出現(xiàn)搭車收費(fèi)的現(xiàn)象，消除水費(fèi)虛高的亂象。

3 秦漢渠灌區(qū)基層水利服務(wù)組織改革的做法與成效

3.1 理順管理體制

基層水利服務(wù)組織的工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，受縣區(qū)水務(wù)局的行業(yè)監(jiān)管和指導(dǎo)，由縣區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行考核。同時(shí)，利用信息化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)用水量信息實(shí)時(shí)共享，做到用水公開、公正。

3.2 明確管理職能

基層水利服務(wù)組織承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)涉水事務(wù)具體工作，主要職責(zé)是灌溉管理、河湖巡護(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水計(jì)劃制訂、用水監(jiān)測(cè)調(diào)度、開展節(jié)水與水權(quán)交易、水利工程管理、維護(hù)及技術(shù)性勞務(wù)服務(wù)?；鶎铀ぷ魅藛T實(shí)行“網(wǎng)格化”管理模式，即每人管理的范圍固定，固定范圍內(nèi)的所有涉水事務(wù)均由灌水員管理和服務(wù)，保證責(zé)任明晰，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

3.3 加強(qiáng)組織建設(shè)

一是制定《基層水利服務(wù)組織管理辦法》《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》，厘清相關(guān)部門和人員的職能與職責(zé)。二是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。建立健全“公開公正、競(jìng)爭(zhēng)上崗、定期考評(píng)、合理流動(dòng)”的基層水利人事管理制度，打造一批愿干事、能干事、干成事的基層水利管理隊(duì)伍。三是加強(qiáng)服務(wù)場(chǎng)所建設(shè)。依托改革建設(shè)項(xiàng)目，爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的支持，完善合作社現(xiàn)代化辦公設(shè)施及辦公環(huán)境。

4 秦漢渠灌區(qū)基層水利服務(wù)組織改革存在的問題

一是宣傳工作須加強(qiáng)。部分用水戶的自主意識(shí)、民主意識(shí)和參與意識(shí)不強(qiáng)，還存在著依靠政府部門派出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員管水的傳統(tǒng)思想。二是管理不規(guī)范。合作社雖然建立了各項(xiàng)規(guī)章制度，但在具體執(zhí)行過程中，其法人代表和管理人員未能嚴(yán)格按照制定的規(guī)章制度執(zhí)行，致使民主管理、科學(xué)管理、水務(wù)公開水平參差不齊。三是經(jīng)費(fèi)不足。各基層水利服務(wù)組織辦公場(chǎng)條件存在較大差距，部分組織不能滿足工作需要。經(jīng)費(fèi)不足制約了合作社的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，影響了工作人員的積極性。四是工作人員專業(yè)水平不高。就近聘用的灌水員素質(zhì)參差不齊，工作能力有待提高，不能滿足當(dāng)前現(xiàn)代化水利發(fā)展的需要。五是水費(fèi)收繳難。灌區(qū)低收入群體的水費(fèi)征收工作難度大，對(duì)于收不上來水費(fèi)問題缺乏有效的解決手段和措施。六是“一票到戶”政策執(zhí)行難。部分合作社交由村委會(huì)代收水費(fèi)，存在農(nóng)戶“見票難”現(xiàn)象。七是協(xié)調(diào)難度大。合作社剛成立，水量調(diào)配、水費(fèi)收繳、末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)、水量核算、水權(quán)交易等工作協(xié)調(diào)難度較大，需要上級(jí)水管單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等單位的大力配合。

5 秦漢渠灌區(qū)基層水利服務(wù)組織改革對(duì)策

第一，進(jìn)一步加大宣傳力度。采取開辦培訓(xùn)班宣講、電視專題宣傳、新媒體引導(dǎo)等方式激發(fā)用水戶的參與意識(shí)，積極培養(yǎng)、調(diào)動(dòng)村民參與合作社的意識(shí)，促進(jìn)合作社良性運(yùn)行。第二，加強(qiáng)對(duì)合作社的監(jiān)督管理。各縣區(qū)水務(wù)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門須發(fā)揮主體責(zé)任，制定相應(yīng)的監(jiān)管措施，主動(dòng)下沉督促指導(dǎo)合作社規(guī)范運(yùn)行。第三，加大基層水利服務(wù)組織建設(shè)力度。各級(jí)部門要加大對(duì)基層水利服務(wù)組織的支持力度，水務(wù)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門在合作社運(yùn)行初期可采取多種方式提供支持，如為合作社提供辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)備、交通工具等，為基層水利服務(wù)組織運(yùn)行奠定良好的基礎(chǔ)。第四，加強(qiáng)對(duì)基層水利人員的繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。相關(guān)部門可依托科研單位和專業(yè)學(xué)校定期舉辦培訓(xùn)班，通過實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)提高基層水利人員的服務(wù)能力和專業(yè)水平。第五，規(guī)范水費(fèi)收繳。按照《關(guān)于落實(shí)用水權(quán)改革 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水管理行動(dòng)方案》（寧水農(nóng)發(fā)〔2022〕10號(hào)），實(shí)行水費(fèi)“統(tǒng)一征收、分級(jí)管理”。各縣區(qū)設(shè)立水費(fèi)管理專賬，實(shí)行收支兩條線，實(shí)行水費(fèi)公示公開制度，將水費(fèi)公開到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層水管組織和用水戶；對(duì)于低收入群體的水費(fèi)，可由合作社利用結(jié)余資金解決。第六，針對(duì)“一票到戶”政策執(zhí)行難問題，可與專業(yè)銀行合作開立專用賬戶，推動(dòng)用水戶利用微信、支付寶、刷卡等方式繳納水費(fèi)，設(shè)立專門的信息化管理平臺(tái)，由水務(wù)局、供水單位統(tǒng)一出具結(jié)算電子票據(jù)。第七，加大協(xié)調(diào)力度。由各縣區(qū)政府、水利廳主管處室牽頭，各縣區(qū)水務(wù)局、供水管理單位配合，做好水量調(diào)配、水費(fèi)收繳、末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)、水量核算和水權(quán)交易等工作。