公共利益與行政者角色：分析“為官不為”的新視角
——基于“黑堡宣言”的研究

文/華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院 蔡顥

2014年10月，黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)大會(huì)上，習(xí)近平指出：“當(dāng)前，‘為官不為’問題引起社會(huì)關(guān)切，要深入分析，搞好正面引導(dǎo)，加強(qiáng)責(zé)任追究。”在十二屆全國人大三次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)提出針對“為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦”的現(xiàn)象，明確要求“對為官不為、懶政怠政的，要公開曝光、堅(jiān)決追究責(zé)任。”治理“為官不為”成為當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。“為官不為”的內(nèi)涵分為狹義和廣義。狹義是指干部在其位、不謀其政的行為。廣義是指干部因主觀原因?qū)е虏煌耆⒉患皶r(shí)、不有效履職履責(zé)的現(xiàn)象，包含動(dòng)因、行為及后果三個(gè)維度。本文是指廣義的內(nèi)涵。

目前，治理“為官不為”的對策大都從制度層面展開，如解決好權(quán)力運(yùn)行機(jī)制問題，完善干部選任制度、考核制度、問責(zé)制度、公務(wù)員薪酬制度、公務(wù)員分類改革制度、反腐倡廉制度，深化行政體制改革等。也有學(xué)者提到要加強(qiáng)個(gè)人思想道德建設(shè)，營造良好文化氛圍。甚至有學(xué)者認(rèn)為“為官不為”是隱性的，難以量化為考核指標(biāo)，較難治理?！盀楣俨粸椤辈皇且粋€(gè)簡單的問題，不能僅從表面上進(jìn)行分析。本文立足于“黑堡宣言”中關(guān)于公共利益內(nèi)涵和行政者定位的論述，深入隱含在制度之中的理論元素，來分析“為官不為”問題，并提出建立以公共利益為核心的公務(wù)員考核制度來加以治理。

一、公共行政與公共利益：“黑堡宣言”及分析框架

一般來說，“黑堡宣言”是由美國弗吉尼亞理工學(xué)院及州立大學(xué)公共行政與政策中心沃姆斯利(Gary L.Wamsley)、顧塞爾(Charles T.Goodsell)等5位教授在其合著的《公共行政與治理過程：改變政治對話》(Public Administration and the Governance Process: Shifting the Political Dialogue)論文中提出的，并以其所在地“黑堡”(Blacksburg)命名，稱為“黑堡宣言”。1990年，沃姆斯利等教授對此宣言進(jìn)行了整理和匯編，出版了《重建公共行政》。后來在《重建民主行政：現(xiàn)代的矛盾，后現(xiàn)代的挑戰(zhàn)》中進(jìn)行了系統(tǒng)論述。據(jù)此“黑堡宣言”的觀點(diǎn)也包括后來出版的兩本書中的重要論述。

“黑堡宣言”提出了針砭當(dāng)時(shí)美國時(shí)局的觀點(diǎn)，其主張產(chǎn)生了較大反響。概括來說，“黑堡宣言”主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：公共行政的定位、公共利益的內(nèi)涵、公共行政者的角色以及機(jī)構(gòu)?！昂诒ば浴闭J(rèn)為，公共行政應(yīng)該面向政治強(qiáng)調(diào)民主與公正?！昂诒ば浴敝鲝堊⒅剡^程而非結(jié)果，重視從多種角度、立場來衡量決策，并以長期觀點(diǎn)來計(jì)算利弊得失，通過收集豐富的信息和知識來避免政策失誤，將參與各方都考慮在內(nèi)?！昂诒ば浴睂W(xué)者認(rèn)為，公共行政者應(yīng)扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法、賢明少數(shù)、平衡輪、分析者與教育者的多重角色；由行政部門分工而成長起來的所有層次的公共機(jī)構(gòu)，是追求公共利益的工具。這四者之間的關(guān)系如圖1所示，公共行政最終的目的是實(shí)現(xiàn)最廣泛的公共利益，公共行政者及機(jī)構(gòu)則是實(shí)現(xiàn)公共利益的工具。

圖1 公共行政與公共利益的關(guān)系圖

“黑堡宣言”尊奉憲政主義，對公共行政者的定位是其核心觀點(diǎn)，其四個(gè)角色有別于傳統(tǒng)行政學(xué)其他學(xué)派的觀點(diǎn)。他們傾向于認(rèn)為公共行政者是公共利益的唯一實(shí)現(xiàn)者，四個(gè)角色就是公共行政者在公共利益實(shí)現(xiàn)中扮演主導(dǎo)者和決定者的具體體現(xiàn)。本文認(rèn)為，公共行政者需要承擔(dān)的這四個(gè)角色也構(gòu)成了“為官要為”的重要理由。

表1 公共行政者的四個(gè)角色

近年來，我國政府或?qū)W界提出“有限政府”“法治政府”“誠信政府”“透明政府”等概念，這些都是憲政主義公共行政的規(guī)范概念。因此，運(yùn)用“黑堡宣言”的重要論述來分析我國政府機(jī)構(gòu)存在的“為官不為”問題是較為恰當(dāng)?shù)摹?/p>

在“黑堡宣言”學(xué)者看來，公共行政人員在決策時(shí)需要注意：通過收集豐富的知識和信息，基于多方面的視角，結(jié)合沖突各方的訴求謀求長遠(yuǎn)利益。因此公共行政者的四個(gè)角色就是實(shí)現(xiàn)公共利益所必需的，其可保證行政者站在憲政的高度，實(shí)現(xiàn)整體的長遠(yuǎn)利益和民眾的個(gè)體利益。本文從這兩個(gè)方面來構(gòu)建“為官不為”的分析框架。

二、“為官不為”的危害：嚴(yán)重?fù)p害公共利益

在過度追求經(jīng)濟(jì)利益的導(dǎo)向下，個(gè)別公共部門逐漸成為強(qiáng)大的利益集團(tuán)，通過對資源的壟斷，制訂和維護(hù)有利于自身利益的政策，來追求自身狹隘的部門利益，從而損害了廣大人民群眾和國家的長遠(yuǎn)利益?！昂诒ば浴睂怖娴慕缍ㄖ卦谶^程，認(rèn)為公共利益在行政實(shí)踐中不斷得到增進(jìn)，公共行政人員和機(jī)構(gòu)就是扮演著公共利益增進(jìn)的角色?，F(xiàn)實(shí)中存在的“為官不為”問題表現(xiàn)在對公共利益增進(jìn)的嚴(yán)重?fù)p害。

（一）“為官不為”從憲政上損害公共利益的理念。有人將“為官不為”概括為三副面孔：“慢作為”——推諉拖延、效率低下；“庸作為”——把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)管不力；“懶作為”——消極怠工、紀(jì)律松弛、敷衍塞責(zé)。還應(yīng)該補(bǔ)充一個(gè)“亂作為”——無利不為，有利而往。這些個(gè)面孔無不與憲法對公務(wù)員的要求背道而馳。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，“為官不為”損害公共利益理念，進(jìn)而會(huì)破壞政府形象，影響黨和政府的合法性的執(zhí)政根基。

（二）“為官不為”損害了公共利益的實(shí)現(xiàn)?！昂诒ば浴辟x予公共行政者“賢明少數(shù)”“平衡輪”“分析者與教育者”的角色。這三個(gè)角色都與公共行政利益最大化實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)?！百t明少數(shù)”要求行政者追求長遠(yuǎn)利益且引導(dǎo)公民涉入治理過程。而“為官不為”的官員不思進(jìn)取、只求過得去，根本無法承擔(dān)引領(lǐng)民眾的重任。“平衡輪”要求行政者扮演平衡的機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)民眾對公共利益的需求。而“為官不為”的官員懶惰成性、庸碌無能，不能起到平衡者的作用?！胺治稣吲c教育者”要求行政者能夠長期教育民選官員、其他部門及有關(guān)公民，而“為官不為”的官員敷衍了事、威信掃地，根本不可能起到“正人正己”的教育者作用?！盀楣俨粸椤币噪[性的方式侵害公共利益，如同病毒于無形中破壞公共利益的價(jià)值及實(shí)踐。

三、建立以公共利益為核心的政績考核機(jī)制

在十二屆全國人大三次會(huì)議上，《政府工作報(bào)告》提出，用“完善政績考核評價(jià)機(jī)制”整治“為官不為”。本文認(rèn)為，根治“為官不為”，需要建立以公共利益為核心的考核機(jī)制，并發(fā)揮“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”作用，鞭策干部更好維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部考核：建立公共利益責(zé)任追究制度。多年以來，我國對官員的政績考核偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。指標(biāo)體系偏重GDP增速、投資規(guī)模等指標(biāo)。這種考核標(biāo)準(zhǔn)往往導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部盲目崇拜GDP。事實(shí)上，GDP指標(biāo)只反映了產(chǎn)出的結(jié)果，并不能完全反映出領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實(shí)績?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，糾正偏向單一的以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績。2014年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定：“群眾公認(rèn)度不高的干部不得列為考察對象”。在對領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要文件中，公共利益得到了一定的體現(xiàn)和重視。習(xí)近平曾提出：“每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都要拎著‘烏紗帽’為民干事，而不能捂著‘烏紗帽’為己做‘官’?！痹凇吨抡Z》中，習(xí)近平指出：“要始終堅(jiān)持把最廣大人民的根本利益放在首位，自覺用最廣大人民的根本利益來檢驗(yàn)自己的工作和政績，做到凡是為民造福的事就一定要千方百計(jì)辦好，凡是損害廣大群眾利益的事堅(jiān)決不辦?！秉h和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人的重要論述為建立公共利益責(zé)任追究制度提供了重要理論指引。2015年，根據(jù)憲法宣誓制度的決定明確：2016年1月1日起，各級人民代表大會(huì)及縣級以上各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行憲法宣誓。這是對公共利益的尊崇，是行政者承擔(dān)“執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色”的具體體現(xiàn)。李克強(qiáng)在2013夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上指出：“要理出‘責(zé)任清單’，‘法定職責(zé)必須為’……”總理從政府與市場的關(guān)系論述了政府怎么作為的問題。他對“責(zé)任清單”及“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”的論述，理清了三者之間的關(guān)系，為公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)提供了啟發(fā)。要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，就要用“權(quán)力清單”使領(lǐng)導(dǎo)干部做到“法無授權(quán)不可為”，用“責(zé)任清單”使領(lǐng)導(dǎo)干部做到“法定職責(zé)必須為”，同時(shí)用“負(fù)面清單”使群眾能“法無禁止皆可為”，從而保證公共利益最大化。用兩個(gè)“清單”來管束領(lǐng)導(dǎo)干部，若領(lǐng)導(dǎo)干部違反“清單”制度，則進(jìn)行責(zé)任追究，這就是治理“為官不為”首要之義。《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中規(guī)定了實(shí)行問責(zé)的七種情形，這些情形是對領(lǐng)導(dǎo)干部維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益不力的具體化。

（二）非領(lǐng)導(dǎo)干部考核：將公共利益納入考核指標(biāo)體系?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定》是對非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員進(jìn)行考核的制度根據(jù)?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》對公務(wù)員職位類別和職務(wù)級別進(jìn)行了分類?！豆珓?wù)員考核規(guī)定》對考核主體、內(nèi)容、程序、方式、結(jié)果應(yīng)用做了具體規(guī)定。對非領(lǐng)導(dǎo)成員來說，建立以公共利益為核心的公務(wù)員考核機(jī)制就是要將公共利益納入考核的具體指標(biāo)體系。首先，從考核主體來看，《公務(wù)員考核規(guī)定》規(guī)定了自我考核、直接領(lǐng)導(dǎo)考核、考核委員會(huì)考核。三級考核是現(xiàn)行公務(wù)員考核的基本形式。為了在考核中將公共利益作為其中重要的考量指標(biāo)，我們可以在三級考核的基礎(chǔ)上增加一級考核：群眾考核。引入群眾考核這樣的社會(huì)評價(jià)機(jī)制后，四級考核就比較完善了。其次，從考核內(nèi)容來看，《公務(wù)員考核規(guī)定》規(guī)定了德、能、勤、績、廉這五個(gè)方面的內(nèi)容要進(jìn)行分解，通過具體指標(biāo)來加以考核。這五個(gè)方面都可以基于公共利益，設(shè)置具體的指標(biāo)來加以量化。尤其是從行政者承擔(dān)賢明少數(shù)、平衡輪、分析者與教育者的三個(gè)角色，設(shè)立相應(yīng)的指標(biāo)，對公共利益的實(shí)踐情況加以考察。其三，從考核標(biāo)準(zhǔn)來看，規(guī)定了四個(gè)等次：優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職，并明確了相應(yīng)的條件。但令人遺憾的是，四個(gè)等次的條件中并沒有突出公共利益。應(yīng)該予以增加，如在優(yōu)秀等次中加入“維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益成績顯著”；在稱職等次中增加“能做到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益”；在基本稱職等次中增加“能基本做到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益”；在不稱職等次中增加“不能做到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，出現(xiàn)較嚴(yán)重問題”。

2014年12月，通過了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，這將進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大基層公務(wù)員的積極性，為公務(wù)員履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)公共利益提供新的動(dòng)力。2015年10月19日，李克強(qiáng)在中央黨校講“經(jīng)濟(jì)課”時(shí)指出：“要充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，堅(jiān)決整肅不作為，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性?！眻?bào)載，這是李克強(qiáng)10天內(nèi)再提“不作為”。由此可見，中央對“為官不為”的重視和治理決心。畢竟，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益是公共行政機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的主要原因，是公共行政人員的重要使命。在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，從建立以公共利益為核心的公務(wù)員考核機(jī)制入手，“為官不為”一定可以得到整治。