數(shù)據(jù)開(kāi)放中的政府職能轉(zhuǎn)向與實(shí)現(xiàn)路徑

山茂峰

〔摘要〕 政務(wù)數(shù)據(jù)的特殊性和數(shù)據(jù)開(kāi)放工程的系統(tǒng)性、復(fù)雜性、技術(shù)性，給政府職能提出了新要求。同時(shí)數(shù)據(jù)開(kāi)放的事實(shí)行為屬性也決定了數(shù)據(jù)安全管理在于預(yù)防，加之?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的公共產(chǎn)品（服務(wù)）性質(zhì)，使得政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開(kāi)放供給低效幾乎成為必然。為擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放，應(yīng)為政府釋能，適時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制。從全面負(fù)責(zé)、嚴(yán)密監(jiān)管到政企合作治理，政府應(yīng)在盡可能激發(fā)數(shù)字市場(chǎng)機(jī)能與有效數(shù)據(jù)安全防控之間尋求平衡。在政企合作治理模式下，企業(yè)負(fù)責(zé)擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放，政府的主要職能則在于以脫敏為中心的安全防控。在脫敏機(jī)制上，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一平臺(tái)統(tǒng)一技術(shù)處理雙重主體脫敏之格局；在脫敏要求上，應(yīng)窮盡現(xiàn)有可獲得技術(shù)；在程序控制上，應(yīng)建立科學(xué)民主的數(shù)據(jù)脫敏審查程式；在保障手段上，應(yīng)建立健全政府問(wèn)責(zé)的監(jiān)督機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 數(shù)據(jù)開(kāi)放；政企合作治理；安全防控

〔中圖分類號(hào)〕 F012 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕 A 〔文章編號(hào)〕 1008 2689（2022）04 0469 09

一、問(wèn)題的提出

國(guó)務(wù)院先后頒布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》等多部文件，全面推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放和應(yīng)用。不少省市已經(jīng)或即將有相應(yīng)規(guī)范落地，譬如《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》（2017）、《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》（2019）、《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》（2020）、《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》（2021）、《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）等。建立健全數(shù)據(jù)開(kāi)放的規(guī)則體系及其運(yùn)行機(jī)制是全面推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的基本制度要求。

學(xué)界對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放廣泛關(guān)注，在以下幾個(gè)方面展開(kāi)研究。在立法模式上，認(rèn)為應(yīng)修改信息公開(kāi)法和制定專門法相結(jié)合，適時(shí)制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例》[1]；應(yīng)將數(shù)據(jù)開(kāi)放納入《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)范范圍，在其基礎(chǔ)上制定《政府信息數(shù)據(jù)公開(kāi)法》[2]；應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一專門立法，先行制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例》，時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》[3]等選擇方案。在制度目的層面，有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)開(kāi)放是繼政府信息公開(kāi)后，進(jìn)一步強(qiáng)化透明政府、提升行政效率、保障公眾權(quán)利、改進(jìn)公共服務(wù)的重要手段[4]。還有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)涵和目標(biāo)已經(jīng)超越了對(duì)公眾知情權(quán)的滿足而上升至強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的利用與再利用[5]。就治理邏輯而言，有學(xué)者認(rèn)為可將數(shù)據(jù)開(kāi)放整合進(jìn)入傳統(tǒng)政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，形成信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)開(kāi)放“并行運(yùn)作”的雙路徑模式[6]。與之不同，有學(xué)者認(rèn)為二者在制度形成基礎(chǔ)和制度目標(biāo)上的區(qū)別表明，數(shù)據(jù)開(kāi)放是與信息公開(kāi)有本質(zhì)區(qū)別的獨(dú)立制度[7]。對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放中的安全防控問(wèn)題，學(xué)者就隱私保護(hù)[8]、個(gè)人信息保護(hù)[9]、商業(yè)秘密保護(hù)[10]、國(guó)家秘密保護(hù)[11]等都進(jìn)行了專門深入的分析與探討。

可以發(fā)現(xiàn)，前述問(wèn)題的探討往往是通過(guò)與政府信息公開(kāi)的對(duì)比展開(kāi)的。誠(chéng)然，在一定程度上二者的表現(xiàn)形式上都呈現(xiàn)信息的公開(kāi)，在內(nèi)容上也都可滿足公眾知情權(quán)的要求，而且二者也都涉及隱私保護(hù)等信息安全問(wèn)題，但是不同于信息公開(kāi)促進(jìn)政府透明、強(qiáng)化公共問(wèn)責(zé)的目的[7]，數(shù)據(jù)開(kāi)放的基本目標(biāo)是盡可能的擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放。因?yàn)閷?shí)踐中，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要生產(chǎn)要素、有價(jià)值的公司資產(chǎn)、重要的經(jīng)濟(jì)投入和新型商業(yè)模式的基石[12]20。通過(guò)開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)，不僅可以增強(qiáng)政府的透明性與服務(wù)能力建設(shè)，從而打造數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)，還可以激勵(lì)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)并以此賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（2021）第46條明確，公共數(shù)據(jù)應(yīng)“在法律、法規(guī)允許范圍內(nèi)最大限度開(kāi)放”①。超脫于外在的表現(xiàn)形式，政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放與政府信息公開(kāi)在制度目的上的巨大差異，使得二者有了本質(zhì)區(qū)別，這也意味著作為二者共同神經(jīng)中樞的政府的職能定位應(yīng)有所不同。而學(xué)界多基于二者區(qū)別與聯(lián)系，徑直討論數(shù)據(jù)開(kāi)放的立法模式、制度目的、安全控制等數(shù)據(jù)開(kāi)放各層面的重要問(wèn)題。卻對(duì)政府這一關(guān)鍵變量和目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素，缺乏深入細(xì)致且系統(tǒng)的分析，只是在探討二者區(qū)別的過(guò)程中偶有涉及[13]。政府的角色和職能定位直接關(guān)涉數(shù)據(jù)開(kāi)放的目標(biāo)、治理邏輯，以及數(shù)據(jù)安全控制，對(duì)立法模式的選擇亦有重要影響。

與此同時(shí)，從我國(guó)各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐來(lái)看，仍有大量地區(qū)存在開(kāi)放數(shù)據(jù)范圍過(guò)窄、體量較小、質(zhì)量不高、時(shí)效性差等問(wèn)題，尤其是絕大多數(shù)高需求、高價(jià)值的政務(wù)數(shù)據(jù)仍沒(méi)有開(kāi)放[14]。而且，開(kāi)放實(shí)踐中還存在數(shù)據(jù)泄露導(dǎo)致的隱私保護(hù)、商業(yè)秘密保護(hù)等問(wèn)題，實(shí)證研究表明我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)用戶隱私保護(hù)整體表現(xiàn)較差[15]。2021年6月10日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）第五章“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開(kāi)放”雖為數(shù)據(jù)開(kāi)放中的數(shù)據(jù)安全治理指明了方向，但囿于其立法目的，實(shí)際上難以應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放不足的問(wèn)題。由此，鑒于擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放的目的導(dǎo)向，無(wú)論是從為數(shù)據(jù)開(kāi)放的制度建構(gòu)提供理論準(zhǔn)備，還是從為數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐提供理論指導(dǎo)的角度來(lái)講，充分研討數(shù)據(jù)開(kāi)放中政府的職能定位都具有十分重要的意義。通過(guò)對(duì)政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開(kāi)放不足的制因分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)由政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開(kāi)放面臨諸多理論與實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)約束，難以實(shí)現(xiàn)盡可能擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放之目的。為擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放，政府不得不在數(shù)據(jù)開(kāi)放中調(diào)適自己的角色，進(jìn)而重新厘定其在數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中的基本職責(zé)，在盡可能擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與有效安全防控之間審慎而為。

二、職能轉(zhuǎn)向之因由：數(shù)據(jù)開(kāi)放不足的制因分析

政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放不足的原因來(lái)自于兩個(gè)方面：一是技術(shù)層面，政務(wù)數(shù)據(jù)的特殊性使得數(shù)據(jù)開(kāi)放工程具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、技術(shù)性。二是制度層面，數(shù)據(jù)開(kāi)放的行政事實(shí)行為屬性使得數(shù)據(jù)的安全管理主要在于預(yù)防，開(kāi)放程度越小則安全管理越簡(jiǎn)單。這與數(shù)據(jù)開(kāi)放的公共產(chǎn)品（服務(wù)）性質(zhì)相結(jié)合，揭示了政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開(kāi)放不足的制度成因。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放不足的制約因素分析，可以發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的數(shù)據(jù)開(kāi)放很難實(shí)現(xiàn)其意欲追求的經(jīng)濟(jì)效益，此時(shí)監(jiān)管本位的政府面臨職能的轉(zhuǎn)向。

（一） 政務(wù)數(shù)據(jù)及其開(kāi)放工程的特殊性

政務(wù)數(shù)據(jù)的特殊性決定數(shù)據(jù)開(kāi)放工程具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性、技術(shù)性。數(shù)據(jù)由代碼構(gòu)成，具有類型多樣、數(shù)量廣大、價(jià)值低密度等特征[16]，與政府信息內(nèi)容的直觀性、數(shù)量的單一化、來(lái)源的易追溯形成鮮明對(duì)比。但實(shí)際上數(shù)據(jù)的價(jià)值在于其所承載的信息。政務(wù)數(shù)據(jù)是各級(jí)政府部門在履行公共職能的過(guò)程中產(chǎn)生的，歸屬于多系統(tǒng)、多部門、各區(qū)域的數(shù)據(jù)資源，其可能與個(gè)人信息及隱私、商業(yè)秘密、國(guó)家秘密有某種關(guān)聯(lián)。這就決定了數(shù)據(jù)開(kāi)放工程具有復(fù)雜性。其一，數(shù)據(jù)開(kāi)放的準(zhǔn)備工作復(fù)雜。數(shù)據(jù)開(kāi)放涉及多個(gè)部門，數(shù)據(jù)開(kāi)放的廣度決定了數(shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值，也決定了脫敏工程的復(fù)雜與困難程度。其二，數(shù)據(jù)安全管理復(fù)雜。數(shù)據(jù)開(kāi)放中不同數(shù)據(jù)的聚合效應(yīng)可能使得各部門已經(jīng)分別脫敏的數(shù)據(jù)重新建立聯(lián)系，從而呈現(xiàn)出與個(gè)人信息、商業(yè)秘密甚至國(guó)家秘密的特定關(guān)聯(lián)。而且，數(shù)據(jù)蘊(yùn)含信息的隱匿性、個(gè)人隱私的抽象性和商業(yè)秘密、國(guó)家秘密的秘密性，使得實(shí)踐中涉秘?cái)?shù)據(jù)的泄露、濫用往往不易被發(fā)覺(jué)。數(shù)據(jù)開(kāi)放工程還具有系統(tǒng)性，只有運(yùn)用系統(tǒng)性思維和方法才能有效應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)安全管理等各項(xiàng)數(shù)據(jù)開(kāi)放工程中的復(fù)雜性問(wèn)題。數(shù)據(jù)開(kāi)放是持續(xù)性的、多環(huán)節(jié)配合與協(xié)調(diào)的，而非一次性的。數(shù)據(jù)開(kāi)放需要各系統(tǒng)各區(qū)域的各職能部門搜集數(shù)據(jù)，分門別類開(kāi)放，對(duì)不同的數(shù)據(jù)采取不同的安全審查。數(shù)據(jù)開(kāi)放后采用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等一系列安全管理措施，各個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連、環(huán)環(huán)相扣，失之一環(huán)，風(fēng)險(xiǎn)可能隨之而來(lái)。數(shù)據(jù)開(kāi)放工程還具有技術(shù)性。數(shù)據(jù)的搜集、分類、脫敏、脫密、數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防控等都需要算法等人工智能技術(shù)的支持，由此產(chǎn)生對(duì)政府相應(yīng)技術(shù)能力的要求，實(shí)際上超出了政府本身的職能定位。而且，技術(shù)開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新具有天生的市場(chǎng)性，政府的政治系統(tǒng)和組織機(jī)構(gòu)很難培育出與時(shí)俱進(jìn)的技術(shù)水平。數(shù)據(jù)開(kāi)放工程的復(fù)雜性、系統(tǒng)性、技術(shù)性對(duì)政府提出了新要求。而且，數(shù)據(jù)開(kāi)放還有經(jīng)濟(jì)效能的新面向?？梢?jiàn)，政務(wù)數(shù)據(jù)及其開(kāi)放工程的特殊性，都對(duì)政府的體制、機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。

（二） 數(shù)據(jù)開(kāi)放的行政事實(shí)行為屬性

數(shù)據(jù)開(kāi)放的事實(shí)行為屬性決定了數(shù)據(jù)開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)控制面臨很大不確定性，使得數(shù)據(jù)開(kāi)放的安全保障工作十分繁重，阻礙數(shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)程。從行為的法律屬性上來(lái)講，數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)當(dāng)屬于服務(wù)性行政事實(shí)行為①。行政法律行為系行政主體行使行政權(quán)力，形成、變更或消滅當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)或者確認(rèn)某項(xiàng)法律地位，進(jìn)而產(chǎn)生法律效果以實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目的的行為。而行政事實(shí)行為是不以實(shí)現(xiàn)某種特定的法律效果為目的，而以直接影響或者改變事實(shí)狀態(tài)為目的的行為[17]。數(shù)據(jù)開(kāi)放不以特定的法律效果為目的，不涉及法律關(guān)系的改變。而且該行為缺乏強(qiáng)制力，直接影響的主體及相應(yīng)效果亦面臨不確定性。如是，作為行政事實(shí)行為的數(shù)據(jù)開(kāi)放一經(jīng)做出，即表現(xiàn)為一種客觀存在，不能像具體行政行為那樣，在行政機(jī)關(guān)做出決定后，經(jīng)由法律關(guān)系的改變，而后產(chǎn)生事實(shí)效果。而且，具體行政行為還可以變更、撤銷。缺少了法律關(guān)系的改變這一中間緩沖層，政務(wù)數(shù)據(jù)一經(jīng)開(kāi)放直接產(chǎn)生事實(shí)效果，事實(shí)效果可能意味著某種數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。而且，數(shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)相對(duì)人并沒(méi)有法律約束力，開(kāi)放內(nèi)容也是非調(diào)整性的，即使造成某相對(duì)人事實(shí)上的損害，也非開(kāi)放機(jī)關(guān)的本意，相對(duì)人亦缺乏及時(shí)有效的法律救濟(jì)路徑[18]。是故，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放中的數(shù)據(jù)安全控制來(lái)講，重點(diǎn)在于預(yù)防。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防具有不確定性，工作繁重自是當(dāng)然。這樣，數(shù)據(jù)開(kāi)放的行政事實(shí)行為屬性對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放中的政府提出了更高要求，也使得數(shù)據(jù)的擴(kuò)大開(kāi)放面臨更大的困難。

（三） 數(shù)據(jù)開(kāi)放的公共產(chǎn)品（服務(wù)）屬性

數(shù)據(jù)開(kāi)放本質(zhì)上是一種公共服務(wù)②，而數(shù)據(jù)開(kāi)放這一公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率決定了數(shù)據(jù)的利用率、數(shù)據(jù)的價(jià)值增值效果。數(shù)據(jù)開(kāi)放已經(jīng)暴露出與傳統(tǒng)政府公共產(chǎn)品的供給行為類似的弊病。其一，政務(wù)數(shù)據(jù)這種公共產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值難以衡量，無(wú)法對(duì)相關(guān)部門形成有效的“業(yè)績(jī)”激勵(lì)。其二，數(shù)據(jù)開(kāi)放的成本主要來(lái)自于預(yù)算，相關(guān)部門缺乏降低成本的激勵(lì)。其三，從政府官員的工作實(shí)踐看，數(shù)據(jù)開(kāi)放是一項(xiàng)復(fù)雜性、技術(shù)性、系統(tǒng)性的工程，擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放的選擇實(shí)施性難度較大。其四，開(kāi)放數(shù)據(jù)的初步供給都是由單個(gè)較低級(jí)別的職能部門負(fù)責(zé)的，職能部門間沒(méi)有相互競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)。其五，數(shù)據(jù)開(kāi)放部門的風(fēng)險(xiǎn)防范工作有很大的不確定性，數(shù)據(jù)開(kāi)放量越小，風(fēng)險(xiǎn)控制工作越簡(jiǎn)單，隨著開(kāi)放量的擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)防范的不確定性將成倍增加，這容易催生推諉或低效。其六，數(shù)據(jù)開(kāi)放的系統(tǒng)性、復(fù)雜性使得外界無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)價(jià)其運(yùn)行效率，也難以對(duì)相應(yīng)機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行充分的監(jiān)督和制約[19]65。概言之，從組織、機(jī)制、人員等各方面可以看出，政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開(kāi)放供給不足。

綜上，在系統(tǒng)、復(fù)雜且面臨風(fēng)險(xiǎn)制約的數(shù)據(jù)開(kāi)放中，政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開(kāi)放的供給不足幾乎是邏輯必然。公共產(chǎn)品的供給歷史告訴我們，政府作為政治組織在公共產(chǎn)品供給這一經(jīng)濟(jì)性較強(qiáng)的市場(chǎng)行為中具有天然的體制局限，適時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制往往是必要的制度選擇③。如果說(shuō)，政務(wù)數(shù)據(jù)及其開(kāi)放工程的特殊性，僅僅是給政府帶來(lái)職能亟待優(yōu)化以獲得效能的現(xiàn)實(shí)性困難，那么如何在盡可能擴(kuò)大開(kāi)放的同時(shí)確保有效的安全防控是政府面臨的根本性制約。質(zhì)言之，在盡可能擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放的政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，政府本身很難妥善應(yīng)對(duì)有效數(shù)據(jù)安全防控的制度需求。無(wú)疑，政府面臨兩難困境。因此，我們需要反思，政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放中必須扮演怎樣的角色，面臨怎樣的職能調(diào)適，也即什么才是政府不可不能的職責(zé)定位。相應(yīng)的，市場(chǎng)機(jī)制存在怎樣的功能空間，如何引入市場(chǎng)機(jī)制化解政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放中面臨的二元矛盾。

三、職能轉(zhuǎn)向：從政府全面負(fù)責(zé)到政企合作治理

實(shí)際上，《數(shù)據(jù)安全法》第40條已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放中市場(chǎng)機(jī)制的存在空間，但“嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序”“遵守法規(guī)中的數(shù)據(jù)安全義務(wù)”等要求過(guò)于嚴(yán)格，顯示出政府的謹(jǐn)慎與保守。數(shù)據(jù)開(kāi)放中的政府應(yīng)從被動(dòng)到主動(dòng)，其職能定位應(yīng)從全面負(fù)責(zé)、嚴(yán)密監(jiān)管到政企合作治理。應(yīng)在盡可能激發(fā)數(shù)字市場(chǎng)機(jī)能與數(shù)據(jù)安全防控之間尋求平衡，探尋并限定政府必須為和市場(chǎng)更能有所作為的職能空間。政府必須有所作為的職能空間是數(shù)據(jù)安全防控，而市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在特質(zhì)使其更適于實(shí)現(xiàn)盡可能擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放之目標(biāo)，如是分工與合作，方可有效應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放工程特殊性與公共產(chǎn)品（服務(wù)）屬性制約下，政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)供給低效問(wèn)題，以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全保障問(wèn)題。

（一） 思路轉(zhuǎn)換：從被動(dòng)公開(kāi)到主動(dòng)開(kāi)放

數(shù)據(jù)開(kāi)放中的政府應(yīng)具有主觀能動(dòng)性，而不是處于被動(dòng)地位。在行政法框架內(nèi)，“法無(wú)授權(quán)即禁止”，政府一般處于保守地位，作為公權(quán)力的政府不會(huì)主動(dòng)介入公眾的生活，除非有違反行政法的社會(huì)管理失序行為。從行政法的控權(quán)邏輯可以看出，傳統(tǒng)行政法上的政府處于被動(dòng)地位，政民關(guān)系是對(duì)抗性的。具體來(lái)看，信息公開(kāi)的工作重心在政府層面，它是政府為了滿足行政、政治任務(wù)而做的被動(dòng)工作。但是就數(shù)據(jù)開(kāi)放而言：開(kāi)放一詞多表示張開(kāi)、釋放、解除限制等含義；數(shù)據(jù)開(kāi)放的方式是允許公眾均等性、自助式、易得性地獲取政府職能履行過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開(kāi)放中的政府與公眾關(guān)系實(shí)際上是一種合作共贏而非對(duì)抗的關(guān)系[13]。這樣，開(kāi)放中的政府應(yīng)具有主觀能動(dòng)性。實(shí)踐中，較早出臺(tái)的《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》中的數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)則幾乎完全是被動(dòng)式的“控權(quán)型信息公開(kāi)模式”，晚近出臺(tái)的《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》與《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》中的政府則呈現(xiàn)較大程度的主動(dòng)傾向。

基于數(shù)據(jù)開(kāi)放的目的，政府應(yīng)秉持一種主動(dòng)性的職能觀念。一方面，因?yàn)檎钦?wù)數(shù)據(jù)這種公共產(chǎn)品的第一線供給者，沒(méi)有充足、高質(zhì)的數(shù)據(jù)原料，數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化利用是空中樓閣。前文在數(shù)據(jù)開(kāi)放不足的制因分析也表明，數(shù)據(jù)開(kāi)放全流程由政府全面負(fù)責(zé)，不利于擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放，這需要政府主動(dòng)地適時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制。另一方面，數(shù)據(jù)開(kāi)放的事實(shí)行為屬性也要求政府主觀能動(dòng)地進(jìn)行數(shù)據(jù)的安全管理。能動(dòng)政府是數(shù)據(jù)開(kāi)放工作效能發(fā)揮的必然要求。如是，數(shù)據(jù)開(kāi)放的功能面向，旨在激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)活力的市場(chǎng)導(dǎo)向，已經(jīng)不僅要求控制政府權(quán)力、保障公眾權(quán)利，還要求堅(jiān)持行政效能①，即在盡可能釋放數(shù)字市場(chǎng)機(jī)能的同時(shí)規(guī)范政府在數(shù)據(jù)安全防控中的行為。

（二） 職能定位：政企合作治理下數(shù)據(jù)的擴(kuò)大開(kāi)放與安全控制

能動(dòng)型政府釋放空間，適度引入市場(chǎng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政企合作治理應(yīng)是數(shù)據(jù)開(kāi)放中政府的基本職能定位。不斷激發(fā)數(shù)字市場(chǎng)機(jī)能是能動(dòng)政府的應(yīng)有之義，而數(shù)據(jù)開(kāi)放與數(shù)據(jù)安全防控又是一體兩面，所以數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)在盡可能擴(kuò)大開(kāi)放與有效安全防控間平衡。數(shù)據(jù)安全的防控效果是衡量政府履職能力的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放，進(jìn)而為數(shù)字經(jīng)濟(jì)提速增效是數(shù)據(jù)開(kāi)放這一公共服務(wù)的基本目標(biāo)。數(shù)據(jù)開(kāi)放工作不僅需要通過(guò)控權(quán)來(lái)履行權(quán)益保障的行政職能，更要關(guān)注其市場(chǎng)性需求。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，明確政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放工作中的權(quán)力邊界，是深化“放管服”改革的應(yīng)然之意，是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的必然要求[20]。這意味數(shù)據(jù)開(kāi)放中政府與市場(chǎng)的進(jìn)一步融合，不是單純的政府讓位于市場(chǎng)，而是有能政府與有效市場(chǎng)的功能聚合，進(jìn)而尋求控權(quán)與釋能的有機(jī)統(tǒng)一。具體來(lái)講，政府不應(yīng)將自己?jiǎn)渭兊囟ㄎ粸閳?zhí)法者、監(jiān)管者，政府亦是重要參與者。市場(chǎng)和政府本質(zhì)上是社會(huì)資源配置系統(tǒng)的兩個(gè)子系統(tǒng)[21]，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，在政府與市場(chǎng)功能及其作用力限閾上應(yīng)表現(xiàn)為“限定政府、余外市場(chǎng)”模式[22]。市場(chǎng)能做得更好的東西由政府來(lái)做，就會(huì)表現(xiàn)為效率低下甚至政府失靈。所以，應(yīng)找到政府必須為或政府比市場(chǎng)更能有所作為的職能空間。

可以根據(jù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的各環(huán)節(jié)依次具體來(lái)看政府和市場(chǎng)的角色分工。首先，誰(shuí)來(lái)初步提供數(shù)據(jù)？這個(gè)最好由政府來(lái)做，因?yàn)楦髡毮懿块T都接觸第一手的不同數(shù)據(jù)，市場(chǎng)過(guò)度介入政府的權(quán)力領(lǐng)域，不僅會(huì)使政府喪失自主性的權(quán)威，而且很容易引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)。而且，標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)要求，而這只有通過(guò)政府協(xié)調(diào)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)條目來(lái)實(shí)現(xiàn)。從已經(jīng)出臺(tái)的規(guī)范如《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》等來(lái)看，數(shù)據(jù)開(kāi)放主體均為各級(jí)公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)。其次，誰(shuí)來(lái)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)？至少應(yīng)該主要由企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)。這部分成本如果由公共財(cái)政來(lái)支付，會(huì)嚴(yán)重入不敷出，同時(shí)會(huì)嚴(yán)重制約擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放目的之實(shí)現(xiàn)?；谛实目紤]，凡是市場(chǎng)配置更有效的，就應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)化[21]。數(shù)據(jù)開(kāi)放市場(chǎng)效益的獲得主要依靠商主體，而商主體對(duì)市場(chǎng)需求反應(yīng)靈敏，能增進(jìn)資源配置效率。日本數(shù)據(jù)開(kāi)放的典型特征即是官民合作的制度建構(gòu)[4]。我國(guó)實(shí)踐中也有政府和企業(yè)利用共享數(shù)據(jù)的合作治理等模式[23]。在地方規(guī)范中，《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》提出引入社會(huì)資本促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放，《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法 （征求意見(jiàn)稿）》提到政企合作等促進(jìn)數(shù)據(jù)利用的方式，二者均一定程度上認(rèn)識(shí)到了企業(yè)在數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用中的重要性，但規(guī)定都不夠明確、過(guò)于原則。再次，企業(yè)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的激勵(lì)問(wèn)題。貴州的“一企一基地”的計(jì)劃模式使得數(shù)據(jù)開(kāi)放增加了“契約式開(kāi)放”和“孵化式開(kāi)放”兩類增值型開(kāi)放[24]，解決了數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的激勵(lì)問(wèn)題，可資借鑒。有一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的壟斷性平臺(tái)，大量中小開(kāi)發(fā)者即可在平臺(tái)上進(jìn)行開(kāi)發(fā)，產(chǎn)生的價(jià)值呈級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，也避免了招標(biāo)投標(biāo)帶來(lái)的麻煩[25]。但應(yīng)當(dāng)注意的是，必須保證服務(wù)的均質(zhì)化，即使是僅需要獲取數(shù)據(jù)在自有或其他平臺(tái)上的開(kāi)發(fā)者，也應(yīng)當(dāng)可以獲取均質(zhì)的數(shù)據(jù)下載服務(wù)。當(dāng)然，平臺(tái)運(yùn)營(yíng)者涉嫌濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行差別對(duì)待等限制競(jìng)爭(zhēng)行為抑或進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的，將接受競(jìng)爭(zhēng)法的審查。最后，政府是數(shù)據(jù)安全控制體制機(jī)制的構(gòu)建者、數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定者、數(shù)據(jù)安全的把關(guān)者。

如前所述，在數(shù)據(jù)開(kāi)放中建立了政企分工的合作治理模式，這需要政府將自己的角色從監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?、服?wù)者，在“統(tǒng)籌開(kāi)放與開(kāi)發(fā)、開(kāi)放與安全”的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放。通過(guò)引入平臺(tái)企業(yè)這種組織，可以減少政府單方直接作用于私人的傳統(tǒng)方式在維系數(shù)據(jù)開(kāi)放秩序中社會(huì)預(yù)期不穩(wěn)定的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)[26]。而且，引入企業(yè)讓市場(chǎng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)價(jià)，還能對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的工作形成有效的結(jié)果控制、評(píng)價(jià)或者追責(zé)機(jī)制。因?yàn)?，開(kāi)放工作有很大不確定性，“開(kāi)放”的重點(diǎn)在于政府與公眾之間形成良性有效的溝通交流機(jī)制，并注重在開(kāi)放與利用之間建立穩(wěn)定持續(xù)的平衡[5]。技術(shù)不斷發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)不斷升級(jí)，安全控制也有不確定性，所以政企之間數(shù)據(jù)安全控制的各項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)需要在契約機(jī)制的溝通交流、反饋中不斷改進(jìn)。這樣，就需要規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)則體系的建立和修改，并由此提升規(guī)則信號(hào)的可觀測(cè)性和可證實(shí)性，進(jìn)而維系政企信任系統(tǒng)的有效性。如是，對(duì)于企業(yè)來(lái)講，應(yīng)主要負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)擴(kuò)大開(kāi)放，企業(yè)的數(shù)據(jù)安全義務(wù)主要來(lái)源于契約化的數(shù)據(jù)安全控制標(biāo)準(zhǔn)與程式。對(duì)于政府來(lái)講，需要建立健全可觀測(cè)、可預(yù)期的數(shù)據(jù)安全控制的體制機(jī)制。

四、政府職責(zé)定位：構(gòu)建安全導(dǎo)向的數(shù)據(jù)開(kāi)放控制機(jī)制

誠(chéng)如前述，數(shù)據(jù)安全控制是政府應(yīng)為當(dāng)為的職能空間，《數(shù)據(jù)安全法》第39條予以明確，即國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)開(kāi)放的行政事實(shí)行為屬性使得數(shù)據(jù)安全控制的重點(diǎn)在于預(yù)防，相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全控制制度應(yīng)以脫敏為中心，具體應(yīng)從脫敏機(jī)制、脫敏要求、程序控制和監(jiān)督保障手段四個(gè)方面予以建立健全。在立法模式選擇層面，現(xiàn)階段對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放統(tǒng)一專門立法不具有現(xiàn)實(shí)性。結(jié)合各地方政府制定的數(shù)據(jù)開(kāi)放辦法來(lái)看，由各省級(jí)政府制定相應(yīng)規(guī)則，通過(guò)制度競(jìng)爭(zhēng)及優(yōu)化反而更有利于探索出符合數(shù)據(jù)開(kāi)放目的的規(guī)則體系。由于《數(shù)據(jù)安全法》的相關(guān)規(guī)定僅具有指導(dǎo)意義，缺乏可操作性，現(xiàn)階段數(shù)據(jù)開(kāi)放中數(shù)據(jù)安全控制的體制機(jī)制由地方政府通過(guò)規(guī)章或其他規(guī)范性文件來(lái)構(gòu)建比較合適，但規(guī)章或規(guī)范文件的制定也需要進(jìn)行必要性、協(xié)調(diào)性、參與度、規(guī)范性、預(yù)期影響等指標(biāo)評(píng)估以保證科學(xué)性[27]。相應(yīng)的，各級(jí)政府組織則是規(guī)章制度的執(zhí)行主體。待條件成熟后，應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或全國(guó)人大常委會(huì)予以立法，其時(shí)政府組織的職能則主要在于執(zhí)行數(shù)據(jù)安全控制的規(guī)則體系。

（一） 脫敏機(jī)制：由統(tǒng)一平臺(tái)統(tǒng)一技術(shù)處理與雙重脫敏

1. 統(tǒng)一的負(fù)責(zé)平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一的技術(shù)處理?！稊?shù)據(jù)安全法》第42條規(guī)定，國(guó)家構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放利用。統(tǒng)一負(fù)責(zé)平臺(tái)的要求是在較大區(qū)域內(nèi)有一個(gè)統(tǒng)一的對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)，同時(shí)需要一個(gè)有能力的控制主體。其一，這是為了避免出現(xiàn)多部門負(fù)責(zé)/無(wú)部門負(fù)責(zé)的局面。譬如，由網(wǎng)信、公安、公共數(shù)據(jù)、保密等主管部門履行公共數(shù)據(jù)安全監(jiān)督管理職責(zé)，極其容易導(dǎo)致脫敏工作重復(fù)進(jìn)行，交叉地帶無(wú)人脫敏等現(xiàn)象。其二，充分集約開(kāi)放力，盡可能釋放數(shù)據(jù)開(kāi)放效能，控制數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)價(jià)值密度低，大量數(shù)據(jù)才能形成價(jià)值的聚合效應(yīng)。各單位若各自為戰(zhàn)，無(wú)法發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，各自技術(shù)脫敏無(wú)法做到脫敏的專業(yè)化，無(wú)法保障數(shù)據(jù)處理的科學(xué)性。譬如，《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》第17條、《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》第38條和《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第33條都規(guī)定開(kāi)放應(yīng)通過(guò)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。其中，《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第33條特別強(qiáng)調(diào)，地級(jí)市及以下政府及其有關(guān)部門不得再新建數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，已建成運(yùn)行的開(kāi)放平臺(tái)應(yīng)當(dāng)與省數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接。根據(jù)2019下半年《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告》，中國(guó)51.61%的省級(jí)行政區(qū)、66.67%的副省級(jí)和24.21%的地級(jí)行政區(qū)已推出了政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)[28]。各地級(jí)市建立數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)對(duì)外開(kāi)放，不利于充分激發(fā)數(shù)據(jù)開(kāi)放的市場(chǎng)效能。現(xiàn)階段省級(jí)層面的開(kāi)放平臺(tái)不僅有利于開(kāi)放集約，還能通過(guò)各省的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)開(kāi)放效能。其三，技術(shù)使用的統(tǒng)一性是脫敏完全性的重要保證，也有利于安全管理與責(zé)任追究。其四，統(tǒng)一平臺(tái)才能充分與市場(chǎng)接軌，探索多元的政企合作機(jī)制，充分引入市場(chǎng)機(jī)制并發(fā)揮其資源配置效能。

2. 雙重脫敏控制。第一層安全控制由數(shù)據(jù)開(kāi)放主體負(fù)責(zé)?！稊?shù)據(jù)安全法》第6條即規(guī)定，各地區(qū)、各部門對(duì)其工作中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)。數(shù)據(jù)開(kāi)放主體，也就是各職能部門，負(fù)責(zé)第一步脫敏，各部門最了解自己搜集到的數(shù)據(jù)的敏感性，由其負(fù)責(zé)，并上傳至統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。第二層安全控制由數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)負(fù)責(zé)。由數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)負(fù)責(zé)統(tǒng)一運(yùn)用算法等人工智能技術(shù)進(jìn)行第二步脫敏。各部門各自脫敏的數(shù)據(jù)和其他部門數(shù)據(jù)的混合可能與某個(gè)人、某企業(yè)建立特定關(guān)聯(lián)，進(jìn)而造成信息泄露。如若各職能部門完全負(fù)責(zé)脫敏，直接對(duì)外開(kāi)放，那么脫敏標(biāo)準(zhǔn)不易控制，脫敏能力不一，也無(wú)法對(duì)外保證數(shù)據(jù)可獲得的便利性，很難實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的擴(kuò)大開(kāi)放。對(duì)原始數(shù)據(jù)不適當(dāng)?shù)恼虾头治鲆部赡墚a(chǎn)生數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，安全風(fēng)險(xiǎn)往往是在不經(jīng)意間的數(shù)據(jù)匯集之后產(chǎn)生的，由不同職能部門對(duì)本部門提供的政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬、格式與質(zhì)量、隱私與安全等進(jìn)行全面監(jiān)管難免力所不逮①。各職能部門和數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)分別在不同層面對(duì)不同數(shù)量級(jí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏是比較優(yōu)化的脫敏分工。實(shí)行雙重主體脫敏是在對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)特殊性、數(shù)據(jù)開(kāi)放工作系統(tǒng)性和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)特殊性綜合把握的前提下保證數(shù)據(jù)脫敏效果的必然要求。

（二） 脫敏要求：窮盡現(xiàn)有可獲得技術(shù)

窮盡現(xiàn)有可獲得技術(shù)是實(shí)行脫敏技術(shù)處理的基本要求。其一，這是高效便民原則的必然要求。窮盡現(xiàn)有技術(shù)處理是技術(shù)脫敏的有效保障，也才能讓數(shù)據(jù)接入者放心，免除數(shù)據(jù)利用主體的后顧之憂。由第三方數(shù)據(jù)接入主體以低成本試錯(cuò)，不僅是對(duì)敏感信息擁有者的不負(fù)責(zé)任，也是對(duì)第三方主體的不負(fù)責(zé)任。其二，這是保護(hù)公民信賴?yán)嬖瓌t的內(nèi)在要求。對(duì)于政府在行政職能履行過(guò)程中收集的數(shù)據(jù)，行政相對(duì)人有合理理由信賴政府為其嚴(yán)守秘密。所以，在數(shù)據(jù)開(kāi)放的過(guò)程中，無(wú)論行政相對(duì)人是否參與數(shù)據(jù)的脫敏處理，基于信賴保護(hù)的原則，相關(guān)負(fù)責(zé)主體應(yīng)窮盡現(xiàn)有處理技術(shù)。這和前述由統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)一技術(shù)處理的要求是一脈相承的。數(shù)據(jù)的不斷聚集，才能逐漸發(fā)現(xiàn)技術(shù)處理的弊端，不斷地開(kāi)發(fā)技術(shù)，統(tǒng)一的平臺(tái)才更可能不斷追求技術(shù)進(jìn)步，保證脫敏質(zhì)量，保護(hù)信賴?yán)?。其三，窮盡技術(shù)應(yīng)是窮盡現(xiàn)有可獲得技術(shù)。這是基于比例原則的要求。數(shù)據(jù)技術(shù)處理的成本不能無(wú)限擴(kuò)大，應(yīng)在一定程度上遵循成本收益原則。這是對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放主體與數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的基本要求，也是其免責(zé)的依據(jù)之一。譬如，未來(lái)技術(shù)發(fā)展造成的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，自無(wú)須擔(dān)責(zé)，但責(zé)任主體應(yīng)作出相應(yīng)的合理解釋。

（三） 程序控制：科學(xué)民主的數(shù)據(jù)脫敏審查

在雙重脫敏環(huán)節(jié)中，第一次脫敏，可以參照行政信息公開(kāi)進(jìn)行，并建立健全相應(yīng)的聽(tīng)證程序。而第二次脫敏的控制比較復(fù)雜，不可避免地要使用算法等人工智能技術(shù)，涉及算法的透明度或可解釋權(quán)問(wèn)題。因?yàn)檫@不僅是對(duì)政府限權(quán)的必要，也為監(jiān)督平臺(tái)運(yùn)營(yíng)所必須。算法擁有者必然擁有算法權(quán)力，算法權(quán)力的正當(dāng)行使必須要滿足正當(dāng)程序的要求。這要求：第一，程序本身是公開(kāi)的；第二，程序的設(shè)計(jì)本身是正當(dāng)?shù)摹？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)算法的輸入端、輸出端來(lái)評(píng)價(jià)算法的正當(dāng)性[29]，進(jìn)而檢驗(yàn)數(shù)據(jù)脫敏審查工作的科學(xué)性。此外，還可以增強(qiáng)算法的可見(jiàn)性，引入中立仲裁者進(jìn)行監(jiān)督與裁判[30]，借助獨(dú)立的第三方力量來(lái)控制數(shù)據(jù)脫敏質(zhì)量。

（四） 保障手段：完備的問(wèn)責(zé)機(jī)制

可通過(guò)市場(chǎng)選擇來(lái)評(píng)估數(shù)據(jù)開(kāi)放企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況，進(jìn)而評(píng)價(jià)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的成效；通過(guò)對(duì)政府履行數(shù)據(jù)安全職責(zé)過(guò)程中規(guī)范化、程式化等規(guī)則遵守與法治思維、法治方法應(yīng)用情況的內(nèi)外監(jiān)督兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行政府問(wèn)責(zé)。盡管《數(shù)據(jù)安全法》第6條要求各地區(qū)、各部門對(duì)其工作中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)，但對(duì)于多部門組織參與的復(fù)雜性、系統(tǒng)性工程，政府缺乏充分的聲譽(yù)約束機(jī)制，引入市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的評(píng)價(jià)進(jìn)而對(duì)政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，更有利于完善政府評(píng)價(jià)、監(jiān)督或追責(zé)。即使引入市場(chǎng)，作為數(shù)據(jù)開(kāi)放這項(xiàng)公共服務(wù)的供給者，政府也需要發(fā)揮規(guī)劃全局的作用。完備的問(wèn)責(zé)機(jī)制，無(wú)疑是政府壓力之所在。這里的問(wèn)責(zé)，不僅包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)，還包括市場(chǎng)主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及相關(guān)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督?？梢陨屏脊芾砣说臉?biāo)準(zhǔn)要求政府，這一標(biāo)準(zhǔn)不僅與公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)在內(nèi)涵上一脈相承，也有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一。前述數(shù)據(jù)開(kāi)放中政府職責(zé)的基本規(guī)則體系和標(biāo)準(zhǔn)的遵守情況是善意履職與否的基本形式標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)則需要綜合考慮履職過(guò)程的可驗(yàn)證性、可說(shuō)明性，履職方法的科學(xué)可靠性、可解釋性，處理結(jié)果的可預(yù)期性等法治化方式的運(yùn)用情況。

五、結(jié)論

“數(shù)據(jù)開(kāi)放是數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)一體建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，“為有效發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的制度功能，應(yīng)盡可能開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)資源供社會(huì)利用”[31]，應(yīng)“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”[32]，盡可能的擴(kuò)大開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)①。技術(shù)層面上政務(wù)數(shù)據(jù)的特殊性和數(shù)據(jù)開(kāi)放工程的系統(tǒng)性、復(fù)雜性、技術(shù)性與制度層面上數(shù)據(jù)開(kāi)放的行政事實(shí)行為屬性、數(shù)據(jù)開(kāi)放的公共產(chǎn)品屬性相結(jié)合，揭示了數(shù)據(jù)開(kāi)放不足的制因。并且，數(shù)據(jù)開(kāi)放的擴(kuò)大，往往意味著數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的增加。為盡可能擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放的同時(shí)保障數(shù)據(jù)安全，傳統(tǒng)政府治理邏輯下政府之功能面臨調(diào)適的必要。數(shù)據(jù)開(kāi)放中的政府應(yīng)從被動(dòng)到主動(dòng)，從全面統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、嚴(yán)密監(jiān)管到精誠(chéng)合作與周全服務(wù)，在激發(fā)數(shù)字市場(chǎng)機(jī)能與數(shù)據(jù)安全防控之間尋求平衡。在引入市場(chǎng)機(jī)制、政企合作治理?xiàng)l件下，政府應(yīng)按照法治原則和契約規(guī)則行使職權(quán)、履行職責(zé)。政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放中的主要職責(zé)在于建立健全以安全為導(dǎo)向以脫敏為中心的數(shù)據(jù)安全控制體制機(jī)制。在明確政府職能后，數(shù)據(jù)開(kāi)放的政企合作之路則需要在契約實(shí)施機(jī)制下不斷協(xié)調(diào)、延展。

〔參考文獻(xiàn)〕

[ 1 ]肖衛(wèi)兵. 論我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法模式[J]. 當(dāng)代法學(xué)，2017，31（3）：42-49.

[ 2 ]陳尚龍. 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法研究[J]. 地方立法研究，2019，4（2）：103-117.

[ 3 ]劉權(quán). 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法路徑[J]. 暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2021，43（1）：92-102.

[ 4 ]崔瑜，曹鎏. 行政程序、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的新課題 第十七屆海峽兩岸行政法學(xué)學(xué)術(shù)研討會(huì)暨第十二屆東亞行政法學(xué)會(huì)國(guó)際學(xué)術(shù)大會(huì)綜述[J].行政法學(xué)研究，2017（2）：94-101.

[ 5 ]薛智勝，艾意. 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的概念及其范圍界定[J].財(cái)經(jīng)法學(xué)，2019（6）：13-23.

[ 6 ]胡業(yè)飛，孫華俊. 政府信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)開(kāi)放的關(guān)聯(lián)及治理邏輯辨析 基于“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”關(guān)系變遷視角[J]. 中國(guó)行政管理，2021（2）：31-39.

[ 7 ]宋爍. 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放宜采取不同于信息公開(kāi)的立法進(jìn)路[J]. 法學(xué)，2021（1）：91-104.

[ 8 ]陳美. 開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私風(fēng)險(xiǎn)控制： 美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]. 情報(bào)雜志，2021，40（8）：81-86.

[ 9 ]商希雪，韓海庭. 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中個(gè)人信息保護(hù)路徑研究[J]. 電子政務(wù)，2021（6）：113-124.

[10]陳吉利，鄭海山. 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的商業(yè)秘密數(shù)據(jù)保護(hù)路徑探討[J]. 電子政務(wù)，2021（7）：91-100.

[11]侯曉麗，彭靖，趙需要. 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中國(guó)家秘密的泄露風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)策略[J]. 情報(bào)理論與實(shí)踐，2018，41（7）：53-59.

[12]維克托·邁爾·舍恩伯格， 肯尼思·庫(kù)克耶. 大數(shù)據(jù)時(shí)代 生活、工作與思維的大變革[M]. 盛楊燕， 周濤，譯. 杭州： 浙江人民出版社， 2013.

[13]王萬(wàn)華. 論政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與政府信息公開(kāi)的關(guān)系[J].財(cái)經(jīng)法學(xué)，2020（1）：13-24.

[14]杜荷花. 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)隱私保護(hù)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究[J]. 情報(bào)雜志，2020，39（3）：172-179.

[15]張炯強(qiáng). 國(guó)內(nèi)首個(gè)針對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的專業(yè)報(bào)告在滬發(fā)布[EB/OL]. （2019-05-27）[2022-01-04].https：// baijiahao.baidu.com/s id=1634650680146063845&wfr= spider&for=pc..

[16]林揚(yáng)千. 關(guān)于大數(shù)據(jù)意識(shí)形態(tài)問(wèn)題的思考： “數(shù)字利維坦”的生成與治理[J]. 北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，37（5）：576-582.

[17]王鍇. 論行政事實(shí)行為的界定[J].法學(xué)家，2018（4）：51-65，192-193.

[18]邢會(huì)強(qiáng). 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法律責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制[J]. 行政法學(xué)研究，2021（4）：41-54.

[19]李慧. 公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的市場(chǎng)機(jī)制[D]. 天津： 南開(kāi)大學(xué)， 2010.

[20]習(xí)近平. 關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明[J]. 求是，2013（22）：19-27.

[21]張守文. 政府與市場(chǎng)關(guān)系的法律調(diào)整[J].中國(guó)法學(xué)，2014（5）：60-74.

[22]陳甦. 商法機(jī)制中政府與市場(chǎng)的功能定位[J]. 中國(guó)法學(xué)，2014（5）：41-59.

[23]何淵. 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的整體法律框架[J]. 行政法學(xué)研究，2017（6）：58-68.

[24]李海敏. 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的法律屬性與開(kāi)放之道[J]. 行政法學(xué)研究，2020（6）：144-160.

[25]胡凌. 論地方立法中公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的法律性質(zhì)[J]. 地方立法研究，2019，4（3）：1-18.

[26]唐清利. 公權(quán)與私權(quán)共治的法律機(jī)制[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2016（11）：111-128，207-208.

[27]張富利，袁鎮(zhèn). 生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法前評(píng)估機(jī)制探索 以福州三江口濕地立法前評(píng)估為樣本[J]. 北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，36（3）：95-103.

[28]陳靜. 全國(guó)已有逾百個(gè)地級(jí)及以上地方政府上線數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)[EB/OL]. （2020-01-11）[2022-01-05]. http：// www.chinanews.com/gn/2020/01-11/9057259.shtml..

[29]陳景輝. 算法的法律性質(zhì)： 言論、商業(yè)秘密還是正當(dāng)程序 [J]. 比較法研究，2020（2）：120-132.

[30]張凌寒. 算法權(quán)力的興起、異化及法律規(guī)制[J]. 法商研究，2019，36（4）：63-75.

[31]宋爍. 論政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中個(gè)人信息保護(hù)的制度構(gòu)建[J].行政法學(xué)研究，2021（6）：78-89.

[32]丁曉東. 從公開(kāi)到服務(wù)： 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法理反思與制度完善[J]. 法商研究，2022，39（2）：131-145.

The Transformation and Realization Path of Government Duty in Data Opening

SHAN Mao-feng

（School of Law， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）

Abstract：The particularity of data and the systemacity and complexity of data openness raise new requirements for government duty. At the same time， the factual behavioral attributes of data openness determine the dependence of data security management on prevention. Besides， the nature of public products （services） supply out of data opening inevitably determines the inefficiency of the supply from government-led data opening. In order to expand data opening， the government should release its energy， introduce market mechanisms in due course.From comprehensive responsibility， close supervision to the cooperative governance， the dynamic government should seek a balance between maximizing the function of the digital market and the most effective data security prevention and control. Under the mode of government-enterprise cooperative governance， enterprises are responsible for the maximization of openness， while the main duty of the government lies in desensitizationcentered safety monitoring and controlling. For the desensitization system， a unified platform and unified technology should be innovated to tackle the dual subject desensitization. As for the desensitization requirements， available technology should be exhausted. For the program control， a scientific and democratic data desensitization examination program should be established. As for the assurance measure， a sound supervision mechanism should be established to showcase government accountability.

Key words：data opening；government-enterprise cooperative governance；safety monitoring and controlling

① 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》經(jīng)深圳市第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議于2021年6月29日通過(guò)，自2022年1月1日起施行，其第46條規(guī)定，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)當(dāng)遵循分類分級(jí)、需求導(dǎo)向、安全可控的原則，在法律、法規(guī)允許范圍內(nèi)最大限度開(kāi)放。

① 服務(wù)性行政事實(shí)行為，是行政機(jī)關(guān)基于服務(wù)行政的法治精神，基于行政職權(quán)為社會(huì)或者特定的行政相對(duì)人提供服務(wù)的行為。參見(jiàn)姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》（第七版），一書的第324頁(yè)。此外，章劍生教授在《現(xiàn)代行政法總論》（第2版）中也認(rèn)為，信息提供行為是行政事實(shí)行為，第208頁(yè)。

② 《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》和《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》都將數(shù)據(jù)開(kāi)放定位為公共服務(wù)。也有學(xué)者將其定位為公共服務(wù)，參見(jiàn)鄭磊在《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第9期發(fā)表的文章《開(kāi)放不等于公開(kāi)、共享和交易：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與相近概念的界定與辨析》；與王萬(wàn)華在財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020年第1期的文章《論政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與政府信息公開(kāi)的關(guān)系》。

③ 黨的十八屆三中全會(huì)要求在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，如“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。學(xué)界亦廣泛贊成適時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制、政企合作等拓展多元的公共服務(wù)供給方式。參見(jiàn)宋世明發(fā)表在《政治學(xué)研究》2000年第2期的《工業(yè)化國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化對(duì)中國(guó)行政改革的啟示》；沈志榮，沈榮華發(fā)表在《中國(guó)行政管理》2016年第3期的《公共服務(wù)市場(chǎng)化：政府與市場(chǎng)關(guān)系再思考》等相關(guān)文章。

① 北京大學(xué)法學(xué)院沈巋教授發(fā)表在《清華法學(xué)》2019年第4期的《論行政法上的效能原則》系統(tǒng)提出了作為行政法一般原則的行政效能原則，用以支撐的理由為：制定法持續(xù)不斷地向行政機(jī)關(guān)提出效能要求，代表機(jī)關(guān)和行政系統(tǒng)內(nèi)部都在加強(qiáng)對(duì)政府效能的監(jiān)督審查，法院對(duì)行政行為合法性的審查判斷也在一定情形中應(yīng)用效率原則。

① 相比之下，《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》第19條規(guī)定平臺(tái)建設(shè)者制定開(kāi)放平臺(tái)管理制度，對(duì)平臺(tái)上開(kāi)放數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、傳輸、利用等環(huán)節(jié)建立全過(guò)程管理機(jī)制的平臺(tái)負(fù)責(zé)制，比《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》第34條規(guī)定的開(kāi)放主體負(fù)責(zé)建立數(shù)據(jù)開(kāi)放的預(yù)測(cè)、預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)控制等管理機(jī)制的數(shù)據(jù)開(kāi)放主體負(fù)責(zé)制更具有合理性。

① 不少學(xué)者認(rèn)同“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”數(shù)據(jù)開(kāi)放的觀點(diǎn)。參見(jiàn)趙潤(rùn)娣發(fā)表在《中國(guó)行政管理》2018年第3期的《美國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)范圍研究》；薛智勝，艾意發(fā)表在《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019年第6期的《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的概念及其范圍界定》；王萬(wàn)華發(fā)表在《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020年第1期的《論政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與政府信息公開(kāi)的關(guān)系》等相關(guān)文章。