減稅降費與地方財政風險防范
——基于“營改增”的準自然實驗

劉建民，趙 桁，唐 暢

(1.長沙理工大學 經(jīng)濟與管理學院，湖南 長沙 410000； 2.湖南大學 經(jīng)濟與貿(mào)易學院，湖南 長沙 410000；3. 中南大學 公共管理學院，湖南 長沙 410075)*

一、引 言

“十三五”期間，我國累計減稅降費超過7.6萬億元，在激發(fā)市場主體活力和推動供給側改革上發(fā)揮了重要作用?！笆奈濉逼陂g，我國將繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策和新的結構性減稅舉措，并清理收費基金。2022年政府工作報告也強調(diào)“積極的財政政策要更加注重精準、可持續(xù)”。可見，減稅降費仍將是我國未來較長一段時間要貫徹實施的積極財政政策。減稅降費政策的確能有效減輕市場主體負擔，但因受財政支出剛性增長的影響，我國地方財政收支矛盾逐漸凸顯。許多地方政府通過負債來維持財政運轉，甚至有的地方政府不斷“借新債還舊債”，收支矛盾加劇和債務負擔過重增大了地方財政風險。防范化解重大風險是黨的十九大提出的三大攻堅戰(zhàn)之一。張?zhí)鸷筒芡⑶?2022)指出，財政風險在對地方財政可持續(xù)性造成負面影響的同時，甚至可能轉化為金融風險，因此，繼續(xù)施行減稅降費政策還需要防范和化解財政和金融風險，需要重視減稅降費政策對地方財政風險的影響。為此，本文視“營改增”這一減稅降費政策為準自然實驗，探究其對地方財政風險的影響，并對其影響機制進行分析后提出政策建議，以助于今后更好地發(fā)揮減稅降費政策的積極效應和防范地方財政風險。

學界對地方財政風險進行了內(nèi)涵界定，并對其影響因素進行了較為全面的研究。劉尚希(2003)認為，地方財政風險是指政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務, 以至于經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性。研究發(fā)現(xiàn)，PPP項目的開展、地方財政壓力的增大都可能增加地方財政風險，而公共支出效率和財政透明度的提升有助于降低地方政府債務風險。在“營改增”的政策效應方面，大多數(shù)的研究充分肯定了其對企業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的正面影響，如激勵企業(yè)創(chuàng)新、推動制造業(yè)與服務業(yè)融合和促進城市發(fā)展等。此外，也有研究探討了“營改增”可能對政府行為產(chǎn)生的負向影響，如導致地方政府債務增長、地方財政壓力增大等?，F(xiàn)有文獻分別針對“營改增”和地方財政風險展開了豐富的探討，但仍存在以下不足：一是雖對“營改增”的正向效用探討較為豐富，但對其可能給地方財政帶來的負面效應研究相對較少，缺乏聚焦“營改增”的地方財政風險效應的研究。二是大多數(shù)的研究基于地方政府債務視角考察地方財政風險，而對地方財政收支缺口帶來的風險研究有所忽視。雖然李振和王秀芝(2020)探討了財政收支困難和政府債務引發(fā)的風險，但仍缺乏衡量整體財政風險的綜合指標。三是針對地方財政風險的實證分析偏少，且大多基于省級層面數(shù)據(jù)開展研究，城市和企業(yè)層面的經(jīng)驗證據(jù)研究有待進一步補充。

“營改增”這一重要減稅降費舉措是否增大了地方財政風險？“營改增”對不同維度的地方財政風險的影響是否存在結構性特征？影響效應在不同城市間是否存在異質性？針對這些問題，本文首先立足我國繼續(xù)實施減稅降費和防范化解重大風險的現(xiàn)實需要，構建DID模型探討“營改增”通過影響稅收收入、地方政府投資行為進而影響地方財政風險的理論機制。其次，構建包含財政收支缺口和政府債務水平的地方財政風險指標，以更全面地衡量地方財政風險，基于城市面板數(shù)據(jù)進行回歸分析，以增加來自城市層面的經(jīng)驗證據(jù)。最后，基于財政風險維度和城市經(jīng)濟規(guī)模對影響效應進行異質性分析，以考察“營改增”這一減稅降費政策的地方財政風險效應在城市間的差異，為地方政府基于實情實施差異化減稅降費政策提供參考。

二、理論分析與研究假設

地方財政風險是指地方財政擁有的資源不足以負擔與之對應的支出責任，導致地方財政無法維持正常運轉的可能性。李振和王秀芝(2020)認為，財政風險主要有財政赤字風險、財政收入風險、財政支出風險和地方政府債務風險。這幾種風險可歸納為兩方面：一是由于地方財政收入難以覆蓋支出引發(fā)的收支缺口風險，二是由地方財政債務負擔過重引發(fā)的債務風險?！盃I改增”是我國重要的減稅降費舉措，指的是對原繳納營業(yè)稅的服務業(yè)企業(yè)改征增值稅。在其試點期間，納入“營改增”的行業(yè)主要包括交通運輸業(yè)及以生產(chǎn)性服務業(yè)為主的六個現(xiàn)代服務業(yè)(研發(fā)和技術服務、信息技術服務、文化創(chuàng)意服務、物流輔助服務、有形動產(chǎn)租賃服務、鑒證咨詢服務)，這些服務行業(yè)大多與制造業(yè)存在著較為緊密的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)，因此，“營改增”打通了增值稅在服務業(yè)與制造業(yè)企業(yè)之間的抵扣鏈條，能夠促進資源在二、三產(chǎn)業(yè)之間的合理流動和提升資源配置效率。

1.“營改增”、稅收收入減少與地方財政風險。從營業(yè)稅和增值稅(兩稅)收入來看，“營改增”會通過減少地方財政的兩稅收入增大其財政收支缺口風險。郭慶旺(2019)指出，持續(xù)性的減稅降費政策會給各級財政帶來壓力；段龍龍和葉子榮(2021)也認為，在當前財稅制度優(yōu)勢尚未有效轉化為國家治理效能的情況下，減稅降費引發(fā)了較為嚴重的地方財政失衡困境。首先，“營改增”對地方財政兩稅收入的影響與其實際減稅效果緊密關聯(lián)?！盃I改增”不僅會顯著減少來自服務業(yè)的兩稅收入，還會對與服務業(yè)具備產(chǎn)業(yè)互聯(lián)的企業(yè)產(chǎn)生明顯的增值稅減稅效應，顯著減少來自制造業(yè)的增值稅收入。因此，從全行業(yè)的角度來看，“營改增”從總體上降低了企業(yè)的兩稅實際稅率，在地方財政剛性支出不變的情況下，會增大地方財政收不抵支的風險。其次，取消營業(yè)稅后，地方主體稅種的缺失會對地方財政造成較大的減收沖擊。雖然在“營改增”試點期間，原營業(yè)稅繳稅企業(yè)改征增值稅部分的收入仍歸屬地方，且在全面推廣“營改增”的同時，將增值稅的歸屬改為中央和地方各占50%的比例，但總體稅率的下降可能使得這些配套措施難以完全彌補取消主體稅種給地方財政造成的巨大沖擊。雖然供給學派認為減稅可能會促進經(jīng)濟增長，進而擴大稅基促進所得稅收入增長，但“營改增”通過推動經(jīng)濟增長帶來的所得稅增加值相較于兩稅收入的減少相對較小，難以完全彌補“營改增”后地方財政的兩稅收入減少。因此，“營改增”后，地方財政面臨著兩稅收入減少和地方財政主體稅種缺失的雙重沖擊。雖然所得稅收入增加可能部分緩解這種沖擊，但總體上看，“營改增”會導致地方財政稅收收入顯著減少，增大地方財政收支缺口風險。

2.“營改增”、地方政府投資行為與地方財政風險?！盃I改增”改革會強化地方政府通過舉債加強基礎設施建設的動機，導致地方財政債務風險增大。首先，“營改增”通過促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展擴大了地方政府加強基礎設施建設的需求。城市是二、三產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體，“營改增”會推動制造業(yè)與服務業(yè)的集聚，對城市發(fā)展有顯著的推進作用；會引發(fā)新一輪的城鎮(zhèn)化效應，刺激政府加強基礎設施建設。其次，“營改增”會強化地方政府以基礎設施投資拉動經(jīng)濟增長的行為傾向。一方面，“營改增”給地方政府帶來強烈的減收預期。在明確宏觀稅負下降的情況下，地方政府會選擇增加投資以促進經(jīng)濟增長，從而擴大稅基緩解減收壓力。另一方面，由于“營改增”的實施，感受到強烈晉升壓力的地方官員難以再通過稅收競爭吸引經(jīng)濟資源，會轉而傾向于加強基建投資帶動經(jīng)濟發(fā)展，以財政支出競爭獲取優(yōu)勢。在減收壓力和晉升壓力的雙重作用下，地方政府具有更強烈的投資沖動，在收入有限時很可能會增發(fā)債務以加強基礎設施建設，這種債務的擴張在一定程度上增加了地方財政的債務風險。

綜上所述，“營改增”這一減稅降費舉措不僅會減少地方財政的稅收收入，還可能強化地方政府通過舉債增加政府投資的行為。因此，“營改增”后，地方財政風險可能會顯著增大?；诖?，提出研究假設1。

“營改增”后，地方財政風險顯著增大。

3．“營改增”對地方財政風險的影響，在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域可能存在差異。首先，“營改增”主要影響來自服務業(yè)和與之緊密關聯(lián)的制造業(yè)的稅收收入。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)更易吸引服務業(yè)和制造業(yè)企業(yè)共同組成產(chǎn)業(yè)集群，財政收入與這兩個行業(yè)的關聯(lián)更緊密，且對中央轉移支付依賴程度較低，因此，受到“營改增”稅收收入減少的沖擊較大。其次，得益于良好的基礎設施，在同等條件下，“營改增”后，制造業(yè)與服務業(yè)企業(yè)更傾向于在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進一步集聚，會增大經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的政府加強產(chǎn)業(yè)相關基礎設施建設的需求。同時，經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的稅費征管效率和參加經(jīng)濟晉升錦標賽的積極性相對較高，在受到“營改增”減收沖擊后，稅費征管效率的提升空間相對較小，難以通過加強財政努力程度彌補收入損失。因此，經(jīng)濟相對景氣的地區(qū)在原本雄厚的經(jīng)濟基礎支持下，更傾向于通過發(fā)行政府債務加強基礎設施建設，更可能在“營改增”沖擊下強化投資動機，擴大城投債規(guī)模，加劇地方財政風險?；诖?，提出研究假設2。

“營改增”對地方財政風險的影響，在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域存在異質性，對經(jīng)濟發(fā)達的大城市影響更大。

三、研究設計和變量選取

(一)計量模型設定

將“營改增”試點視為減稅降費的一個準自然實驗，構建多時點DID模型如式(1)所示。

,=+,+,++

+,

(1)

其中，表示地區(qū)，表示時間，,表示地區(qū)第年的地方財政風險；,為政策實施虛擬變量，表示地區(qū)第年是否受到政策沖擊，在“營改增”試點實施之前為0，在試點實施當年及之后年份為1；,為一系列控制變量，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、財政分權水平(含財政支出分權水平和財政收入分權水平)、城鎮(zhèn)化水平、人口密度、就業(yè)水平、固定資產(chǎn)投資水平、對外開放水平；為時間固定效應，表示地區(qū)固定效應，,為隨機誤差項。

(二)變量選取和數(shù)據(jù)來源

1.被解釋變量：地方財政風險()。根據(jù)已有文獻的研究結果，地方財政風險主要表現(xiàn)在兩個方面，分別是財政收不抵支引發(fā)的地方財政收支缺口風險和地方政府債務負擔帶來的財政債務風險。因此，構建包含當年財政收支缺口與地方政府債務水平的地方財政風險指標，這項指標的數(shù)值隨著地方財政風險的增大而變大。具體計算公式為：=ln [(一般公共預算支出 - 一般公共預算收入+城投債余額)/地區(qū)GDP]。由圖1可知，總體上看，我國地方財政風險在2012年之前數(shù)值較小，且變化不大；在2012年之后呈現(xiàn)較為明顯的增長趨勢。在2012年之前，我國的地方財政風險主要來自地方財政收支缺口，而非城投債余額，其變動趨勢也與地方財政收支缺口占GDP比重較為一致；在2012年以后，地方財政風險呈現(xiàn)出較為明顯的上升趨勢，且來自城投債余額占GDP比重明顯增大。這可能是由于2012年開始逐步實施“營改增”后，增強了地方政府通過負債進行基礎設施投資的動機，因此，城投債余額增長速度較快，地方財政風險總體呈現(xiàn)增大的趨勢。

圖1 我國地方財政收支缺口及 城投債余額占GDP比重

2.核心解釋變量：“營改增”政策試點實施變量()。如果地區(qū)第年已加入試點，則取值為1，否則為0。我國“營改增”試點始于2012年，并分三個批次展開：自2012年1月起，上海市“1+6”行業(yè)開始實施試點；2012年8月起至年底，試點政策擴展到北京、浙江等八個省市；2013年8月起，“1+6”行業(yè)“營改增”政策正式在全國推廣。后來，其他的服務行業(yè)也被逐步列入“營改增”范圍，最終于2016年全面實行“營改增”，營業(yè)稅從此退出我國歷史舞臺。因此，本文將上海市改革實施時間設定為2012年；考慮到政策效果的時間滯后性，將第二批試點的八個省市的改革實施時間設定為2013年；其余地區(qū)改革時間設定為2014年。

3.控制變量：地方財政風險受到多重因素的影響。隨著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，城鎮(zhèn)化的推進，財政收入分權程度的提高和投資水平、對外開放程度的加深，地方財政能擁有更可持續(xù)的稅源，財政風險會有所降低。而當財政支出分權程度加大、人口密度增加和就業(yè)水平提升時，地方財政的支出責任會相應增大，可能會面臨更大的財政風險。為盡量避免上述因素影響回歸分析結果的準確性，參考相關研究，在回歸分析中控制以下變量：(1)經(jīng)濟發(fā)展水平(ln)：用地區(qū)生產(chǎn)總值的自然對數(shù)表示。(2)財政分權水平：包括財政支出分權()和財政收入分權()。(3)城鎮(zhèn)化水平()：用非農(nóng)人口占年末總人口數(shù)比重表示。(4)人口密度(ln)：用城市人口密度的自然對數(shù)表示。(5)就業(yè)水平(ln)：用全市單位從業(yè)人員數(shù)量的自然對數(shù)表示。(6)固定資產(chǎn)投資水平(ln)：用人均固定資產(chǎn)投資額的自然對數(shù)表示。(7)對外開放水平(ln)：用外商實際投資額的自然對數(shù)表示。

本文基于全國267個城市的面板數(shù)據(jù)進行回歸分析，為避免2016年的增值稅“五五分成”改革對回歸分析結果造成干擾，樣本區(qū)間選擇2006-2015年，城投債指標采用曹婧等(2019)的公開數(shù)據(jù)，其余被解釋變量及控制變量數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》及各省份統(tǒng)計年鑒。各變量的描述性統(tǒng)計見表1。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

四、實證檢驗結果及分析

(一)基準回歸分析結果

為確保研究結論的穩(wěn)健性，基準回歸分析控制了時間和城市層面的固定效應?；鶞驶貧w分析結果(見表2)表明，在逐步加入控制變量、控制時間和地區(qū)固定效應之后，“營改增”政策變量的回歸系數(shù)始終在1%水平上顯著為正。這說明在“營改增”試點實施后，地方財政風險顯著增大。可能是地方財政因稅收減少、強化基礎設施建設而增加負債，面臨了更大的風險，“營改增”在激發(fā)經(jīng)濟活力的同時，也增大了地方財政風險。從控制變量來看，經(jīng)濟增長能夠有效降低地方財政風險，這是因為經(jīng)濟增長擴大了稅基，能為政府征收穩(wěn)定、持久的稅收提供保障；財政收入分權對地方財政風險有顯著的緩解作用，財政支出分權則會加劇地方財政風險，這與以往的研究結論一致；城鎮(zhèn)化水平能夠有效降低地方財政風險，人口密度的增大會帶來財政風險的增加，而固定資產(chǎn)投資水平和對外開放程度均未對地方財政風險產(chǎn)生顯著影響。

表2 基準回歸分析結果

(二)平行趨勢檢驗

雙重差分模型檢驗結果可靠的前提是控制組和實驗組在政策沖擊發(fā)生之前滿足平行趨勢假設，借鑒朱文濤等(2022)的多期雙重差分平行趨勢檢驗做法，引入模型(2)驗證平行趨勢：

(2)

其中，,為政策虛擬變量，在對應城市被納入“營改增”的第年取值為1，其他任何年份取值為0。如果變量至的系數(shù)均不顯著，則表明在“營改增”政策實施之前，控制組和實驗組的地方財政風險不存在顯著差別，滿足平行趨勢假定。表3的檢驗結果表明，“營改增”實施前六年的回歸系數(shù)均不顯著，模型通過了平行趨勢檢驗。此外，在政策實施當年，“營改增”的回歸系數(shù)顯著為正，且在政策實施后三年內(nèi)始終顯著，表明“營改增”這一減稅降費舉措增大了地方財政風險，且這種影響存在一定的持續(xù)性。

表3 平行趨勢檢驗

(三)穩(wěn)健性檢驗

1.更換被解釋變量的度量方式。為確?；貧w分析結果的穩(wěn)健性，采取更換被解釋變量的度量方式進行穩(wěn)健性檢驗?？紤]到地方財政風險很大程度上受收入規(guī)模的影響，當財政收入規(guī)模逐漸降低或者增速遲緩，會削弱未來地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的能力，從而對地方政府的正常運轉以及財政可持續(xù)性造成負面影響，因此，重新構建地方財政風險指標為：=ln [(一般公共預算支出-一般公共預算收入+城投債余額)/一般公共預算收入]。將作為被解釋變量納入方程重新進行回歸，見表4中列(1)，發(fā)現(xiàn)“營改增”對地方財政風險的影響依舊顯著為正，表明“營改增”的實施的確增大了地方財政風險，給地方財政的持續(xù)運轉帶來了負面影響。

表4 更換被解釋變量和樣本數(shù)據(jù)的穩(wěn)健性檢驗

2.剔除部分樣本數(shù)據(jù)。由于我國直轄市在獲取中央財政轉移支付方面具有一定優(yōu)勢，剔除四大直轄市樣本數(shù)據(jù)后，分別對兩個被解釋變量重新進行回歸，見表4中列(2)(3)，發(fā)現(xiàn)核心解釋變量的回歸系數(shù)仍顯著為正。考慮到省會城市通常較非省會城市具有更大的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，在去除直轄市和省會城市數(shù)據(jù)后再次進行回歸，見表4中列(4)(5)，發(fā)現(xiàn)核心解釋變量的系數(shù)始終顯著為正。證明了“營改增”減稅降費增大了地方財政風險這一研究結論的穩(wěn)健性。

3.控制土地出讓收入水平的影響?！盃I改增”政策實施后，地方政府可能會通過獲取土地出讓收入緩解收支矛盾。因此，土地出讓情況可能會對回歸結果造成影響。將各地級市土地出讓收入的對數(shù)作為控制變量納入回歸，見表5中列(1)(2)。結果表明，分別將兩個被解釋變量納入回歸均可得到相同結論：土地出讓收入對地方財政風險的回歸系數(shù)顯著為負，在加入土地出讓收入控制變量后，“營改增”變量對地方財政風險的影響系數(shù)仍顯著為正，說明地級市的土地出讓收入在一定程度上有效緩解了地方財政的收支困難，但在剔除土地出讓收入的影響之后，“營改增”對地方財政風險的影響系數(shù)仍然顯著為正，回歸結果依然穩(wěn)健。

4.將控制變量一階滯后項納入回歸。為盡量減少被解釋變量與控制變量相互影響而引發(fā)的內(nèi)生性問題，將控制變量的一階滯后項納入回歸，見表5中列(3)，發(fā)現(xiàn)“營改增”變量的回歸系數(shù)仍顯著為正，證明了回歸結果的穩(wěn)健性。

表5 控制土地出讓收入水平和控制變量一階滯后項的穩(wěn)健性檢驗

5.安慰劑檢驗。為進一步檢驗回歸結果是否受到某些不可控因素的干擾，采取對“營改增”實施年份虛擬變量隨機抽樣的方式進行安慰劑檢驗，10000次隨機抽樣的安慰劑檢驗結果如圖2(回歸系數(shù)與值的分布圖)所示。安慰劑檢驗結果表明，“營改增”政策實施年份虛擬變量在抽樣中的回歸系數(shù)及其對應的值均呈現(xiàn)出0均值、正態(tài)分布的特征。本文的真實估計系數(shù)位于遠離均值的位置，屬于安慰劑檢驗中的明顯異常值，表明回歸結果確實來自“營改增”減稅降費的實施而非其他因素的影響。

圖2 基于隨機抽樣的安慰劑檢驗

五、異質性分析和影響機制檢驗

(一)異質性分析

1．基于地方財政風險維度的異質性分析。本文從財政收支缺口和地方政府債務風險兩個維度出發(fā)度量地方財政風險。為進一步探究“營改增”加劇地方財政收不抵支局面是增大了財政收支缺口風險，還是增大了地方政府債務風險，分別檢驗“營改增”對地方財政收支缺口和地方政府城投債余額的影響。地方財政收支缺口=(一般公共預算支出 - 一般公共預算收入)/地區(qū)GDP。由表6的回歸結果可知，不論是否包含直轄市樣本數(shù)據(jù)，“營改增”政策變量對地方財政收支缺口的回歸系數(shù)均顯著為負，但數(shù)值很小。這說明“營改增”后，地方財政收支缺口的變化不大。可能的原因在于：首先，在改革試點期間，為穩(wěn)定財力、緩解主體稅種缺失給地方財政帶來的減收壓力，營業(yè)稅改征增值稅的稅收并不參與分成，仍歸地方所有，因此，地方財政受到“營改增”減收效應的沖擊并不大。其次，“營改增”減稅降費政策會給地方政府帶來強烈的減收預期，加強財政努力程度，并傾向于增加非稅收入以緩解財政收支矛盾，能夠部分改善改革后地方財政收不抵支的窘境。因此，“營改增”后，由地方財政收支缺口引發(fā)的財政風險并未出現(xiàn)顯著變化。不論研究樣本是否包含直轄市數(shù)據(jù)，“營改增”后，各市的城投債余額均出現(xiàn)了明顯上升。這表明“營改增”增強了地方政府通過舉債增加投資的需求和沖動，增大了地方政府債務風險。首先，在整體稅率下降和政治晉升激勵背景下，地方政府難以通過稅收提升參加晉升錦標賽，會更傾向于通過增加城投債用于投資參與支出競爭。其次，“營改增”后，生產(chǎn)性服務業(yè)與制造業(yè)加強分工協(xié)作，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集聚，需要當?shù)卣峁└玫幕A設施支持，在財政增收困難的減稅背景下，地方政府更傾向于擴張城投債投資基建，增大了地方財政債務風險。

表6 “營改增”對地方財政收支缺口和城投債余額的影響

2．基于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的異質性分析。受“營改增”影響的企業(yè)大多集中于經(jīng)濟發(fā)達的大城市，這些大城市在“營改增”后有更強的動力通過負債加強基礎設施建設，參與經(jīng)濟競爭。因此，“營改增”減稅降費政策對地方財政風險的影響可能在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市間存在差異。依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平對樣本城市進行劃分：將人均GDP位于后1/3分位數(shù)的城市定義為大城市，其余城市為中小城市，分別檢驗“營改增”對其地方財政壓力、財政收支缺口和城投債余額的影響(見表7)。結果顯示，“營改增”主要對大城市的地方財政風險產(chǎn)生影響：改革后，大城市的地方財政風險顯著增大，這主要來源于城投債余額增加引發(fā)的債務風險，而財政收支缺口風險變化不大；中小城市的地方財政風險在“營改增”后總體變化不大。可能的原因在于：首先，受“營改增”影響較大的服務業(yè)和與之關聯(lián)緊密的制造業(yè)企業(yè)大多聚集在經(jīng)濟相對發(fā)達的大城市，因此，大城市受到的政策沖擊效應更顯著；而產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對較小的中小城市受影響不大。其次，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，財政支出競爭對經(jīng)濟增長的拉動作用越大。大城市受“營改增”的沖擊更強烈，且經(jīng)濟基礎雄厚、財政償債能力更強，舉債風險相對較小，在減收沖擊和產(chǎn)業(yè)集聚引發(fā)的投資需求綜合影響下，較中小城市有更強烈的意愿通過擴大政府投資拉動經(jīng)濟增長，從而通過發(fā)行城投債滿足產(chǎn)業(yè)集聚對基礎設施建設的需求，增大了地方財政的債務風險。

表7 基于城市經(jīng)濟發(fā)展水平的異質性分析

(二)“營改增”影響地方財政風險的機制檢驗

1．基于地方財政收入的機制檢驗。本文將不同經(jīng)濟發(fā)展水平城市的稅收收入和非稅收入的對數(shù)值分別作為被解釋變量進行回歸分析，進一步檢驗“營改增”影響財政收不抵支風險的具體路徑(見表8)?；貧w分析結果顯示，“營改增”后，大城市的稅收收入顯著減少，非稅收入?yún)s明顯增加；中小城市則在改革后稅收收入略有增加，非稅收入變動不大。可能的原因在于：大城市作為制造業(yè)和服務業(yè)集聚的主要載體，“營改增”所引發(fā)的稅收收入減少增大了其地方財政風險。由于大城市的稅收征管效率提升空間較小，因此，僅依靠稅收征管強度的提升無法完全緩解地方財政面臨的減收壓力，只能積極尋求非稅收入以降低財政收不抵支導致的財政收支缺口風險。而中小城市受到“營改增”的減收沖擊相對較小，且征稅力度的提升空間更大，因此，能通過提高對稅款的征繳力度實現(xiàn)稅款的應收盡收，彌補整體稅率下降帶來的收入減少。

表8 “營改增”對地方財政收入結構的影響

2．基于地方政府投資行為的機制檢驗。為檢驗“營改增”是否增大了地方政府的投資需求，并進而增大地方政府的債務風險，將地方政府投資水平作為被解釋變量進行回歸分析。參照現(xiàn)有文獻采用的逐項剔除法，綜合考慮地級市指標獲取的可行性，將政府預算內(nèi)財政支出扣除教育、科學事業(yè)費用支出作為地方政府投資水平的代理變量(見表9)。結果表明：“營改增”后，經(jīng)濟發(fā)達的大城市政府投資力度顯著增大，這種效應在經(jīng)濟欠發(fā)達的中小城市則不顯著?？赡艿脑蛟谟冢阂环矫?，“營改增”減稅降費政策引發(fā)的產(chǎn)業(yè)集聚效應會增強相關產(chǎn)業(yè)對城市基礎設施的需求，從而推動地方政府的投資行為?！盃I改增”試點地區(qū)的制造業(yè)在外購服務時可進行進項稅額抵扣，因此，會吸引制造業(yè)企業(yè)的集聚。在相同條件下，制造業(yè)更傾向于向經(jīng)濟發(fā)展水平更高、基礎設施建設更完善的大城市集聚，增強了這些城市強化基礎設施適配產(chǎn)業(yè)規(guī)模的需求，因此，“營改增”減稅降費引發(fā)的政府投資需求增加在大城市更加顯著，在中小城市不顯著。另一方面，大城市的償債能力相對較強，在“營改增”后的稅收收入減少與晉升壓力雙重作用下，相較于中小城市有更強的動機通過發(fā)行城投債加強基礎設施建設參與支出競爭，中小城市則因償債能力相對較弱而不傾向于通過負債增加基建投資。這與前文的研究結論一致。

表9 “營改增”對地方政府投資的影響

六、結論和政策建議

本文視“營改增”為減稅降費的準自然實驗，基于城市面板數(shù)據(jù)，構建包含財政收支缺口和債務水平的地方財政風險指標，采用多期雙重差分模型實證檢驗“營改增”對地方財政風險的影響，得到以下研究結論：首先，“營改增”顯著增大了地方財政風險。這種變化主要是因為實行“營改增”后，地方稅收收入的減少刺激了城投債規(guī)模的增加，而地方財政收支缺口風險未出現(xiàn)顯著變化。其次，上述效應在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的大城市較為顯著，而在經(jīng)濟相對欠發(fā)達的中小城市并不明顯。再次，“營改增”通過減少稅收收入和刺激地方政府投資行為增大了地方財政風險。“營改增”實施后，地方財政收入下降，但財政努力程度的提升尤其是非稅收入的顯著增加緩解了改革帶來的財政收支失衡。此外，改革加大了地方政府擴大城投債規(guī)模進行基礎設施建設的行為傾向?？傮w而言，財政風險也相應增加。

綜上可知，我國在執(zhí)行減稅降費的同時，要警惕其可能引發(fā)的地方財政風險。要采取相應的配套措施，在發(fā)揮減稅降費的經(jīng)濟效應的同時防范財政風險。

一是要增強新老減稅降費政策的協(xié)同調(diào)控，緩解地方財政面臨的收入減少的壓力。雖然減稅降費實施后，地方財政努力程度的提升部分緩和了財政收不抵支的矛盾，但財政努力程度的提升空間有限，且主要來源于非稅收入的增加，不具備長期可持續(xù)性，必須重視減稅降費引發(fā)的財政減收效應。不同減稅降費措施的側重點存在差異，在推出新的減稅降費措施的同時，應結合經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，適當退出部分以前推出的、過時的政策，避免無限度減稅降費。同時，要加快推進稅制改革，為地方政府培育穩(wěn)定的稅源。適當調(diào)整中央和地方財政在增值稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅上的分成比例，增強地方財力。加快完善財產(chǎn)稅相關稅制，開征房產(chǎn)稅并將其主要收入劃歸地方政府，賦予地方政府更大的征管權限。進一步擴大資源稅的征收范圍，為地方財政建立穩(wěn)定的稅源，降低地方財政運行過程中收不抵支的風險。

二是在實施減稅降費時，適當減輕基層政府的財政支出負擔。一方面，加快轉變政府職能，進一步厘清政府與市場之間的職能邊界，減少政府對競爭性領域的干預，將支出集中于市場難以發(fā)揮作用的非競爭性領域。在安排財政支出時要堅持量力而行，推動各地方政府向“有限政府”和“有為政府”轉變。另一方面，進一步明確省級以下各級地方政府的財政權責，重建省級以下地方稅制，將跨區(qū)域、溢出效應明顯的財政支出責任上收，減輕基層財政負擔，化解地方財政運行風險。

三是對地方政府的負債風險進行定期監(jiān)察，建立預警機制。將地方政府尤其是經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的地方政府因負債而承擔的風險控制在與政府財力相匹配的范圍內(nèi)。一方面，加強對地方政府負債情況的摸排統(tǒng)計。加快對地方政府債務信息的收集，盡快理清各地方政府現(xiàn)有的資產(chǎn)數(shù)量和實際負擔的顯性、隱性債務規(guī)模，并建立信息系統(tǒng)進行相關數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和存儲、管理，實現(xiàn)地方政府資產(chǎn)、負債的可視化。另一方面，建立地方政府債務風險周期性檢查和不定期抽檢相結合的動態(tài)管理機制，并設定債務規(guī)模臨界點及時預警。嚴控地方政府債務規(guī)模，重視經(jīng)濟較為發(fā)達、舉債動機較強區(qū)域的地方政府債務變化情況，在地方政府債務風險達到臨界點時及時預警，強化對不規(guī)范的地方政府債務的問責力度，避免地方政府過度舉債。

四是進一步完善預算績效管理制度。在預算編制過程中，認真審查各項財政支出的必要性、可行性；在預算執(zhí)行過程中，非必要不得隨意調(diào)整或追加預算資金；在項目結束后及時評價財政資金的使用績效，并以此為重要參考安排下一周期的預算，及時收回預算結余資金并進行統(tǒng)籌管理，避免資金閑置。通過預算績效管理削減不必要的財政支出，提高資金使用效益，從而避免因持續(xù)性減稅降費而增加地方財政收支缺口、強化地方政府舉債的動機，降低地方財政債務風險。

① http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/08/content_5598273.htm．