治理視域下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策優(yōu)化
——基于上海市的政策文本分析

吳曉寅，羅 歡

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620）

一、選題背景與意義、文獻(xiàn)綜述及研究思路

（一）選題背景與意義

上海市是我國(guó)人口老齡化最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，上海市統(tǒng)計(jì)局抽樣數(shù)據(jù)整理，截至2019年底，上海市60歲及以上人口占全市總?cè)丝诘谋戎丶s為35.2%，已遠(yuǎn)超出聯(lián)合國(guó)制定的老齡社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。老年人口的快速增加將導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)不斷加重，政府亟須一種經(jīng)濟(jì)有效的養(yǎng)老方式來(lái)應(yīng)對(duì)老齡人口的養(yǎng)老問(wèn)題，社區(qū)養(yǎng)老由此誕生。

社區(qū)養(yǎng)老具有低成本、高效率、針對(duì)性強(qiáng)、滿足老年人心理等諸多益處，是應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段人口老齡化問(wèn)題的有效舉措。在國(guó)家養(yǎng)老事業(yè)實(shí)踐中，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)積極創(chuàng)新社會(huì)治理體系、激發(fā)社會(huì)組織活力，以其綜合利用社區(qū)資源的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，成為政府、社會(huì)組織等多元主體提供養(yǎng)老服務(wù)的必然途徑。

從治理視域出發(fā)，以上海市社區(qū)養(yǎng)老政策為切入點(diǎn)，探究人口老齡化背景下上海市社區(qū)養(yǎng)老政策的特征現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有問(wèn)題，并提出優(yōu)化之選，以期提升老年養(yǎng)老質(zhì)量，促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。

（二）文獻(xiàn)綜述

我國(guó)對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老的探索相對(duì)較晚，在借鑒大量國(guó)外社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，自1994年開(kāi)始出現(xiàn)相關(guān)研究，研究背景大多與人口老齡化相關(guān)，在界定社區(qū)養(yǎng)老內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探討社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)越性、必要性，也有對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老供需的研究。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵尚存爭(zhēng)議，從供給主體的角度，可以分為廣義與狹義兩部分；從養(yǎng)老場(chǎng)所的角度，則可以分為“在社區(qū)養(yǎng)老”和“由社區(qū)養(yǎng)老”；而另外一種觀點(diǎn)是將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)地點(diǎn)與供給主體相混合，認(rèn)為其是結(jié)合了家庭養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)的混合型養(yǎng)老方式。

供需方面，現(xiàn)有研究著重于調(diào)查社區(qū)養(yǎng)老供需以了解老年人社區(qū)養(yǎng)老的需求類(lèi)型及需求優(yōu)先次序。總體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出供需不匹配的特征，主要表現(xiàn)在財(cái)力資源匱乏、物力資源短缺、人力資源專(zhuān)業(yè)化程度低與組織資源行政化四個(gè)方面。

綜上，本文以治理的視域看待社區(qū)養(yǎng)老政策的屬性，可以將老年人生活狀態(tài)、發(fā)展與他們的基本權(quán)利相聯(lián)系，具有一定理論價(jià)值。本文在人口老齡化日益嚴(yán)重的背景下對(duì)上海市社區(qū)養(yǎng)老政策進(jìn)行研究，在梳理政策邏輯、關(guān)聯(lián)性的基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化建議，以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足。

（三）研究思路

本文以上海市社區(qū)養(yǎng)老政策為研究對(duì)象，在回溯已有研究文獻(xiàn)和相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，以政策工具和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容為分析維度對(duì)政策文本進(jìn)行編碼分析，進(jìn)而闡釋、比較上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策的特征，基于社會(huì)治理視域分析社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策的問(wèn)題及成因，以期提出優(yōu)化建議。

二、上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策的內(nèi)容分析

（一）政策文本選擇

本文選取的政策文本來(lái)源于上海市人民政府辦公廳、民政廳（局）等官方網(wǎng)站，在明確社區(qū)養(yǎng)老的概念的基礎(chǔ)上，以“社區(qū)養(yǎng)老”“居家養(yǎng)老”等與社區(qū)養(yǎng)老直接相關(guān)的關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，政策類(lèi)型上選擇以法律法規(guī)、規(guī)劃、通知、意見(jiàn)等為主的規(guī)范性文件。共梳理有效政策文獻(xiàn)樣本共計(jì)46份。

（二）上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策出臺(tái)概況

從政策出臺(tái)時(shí)間來(lái)看，上海市社區(qū)養(yǎng)老政策數(shù)量呈現(xiàn)波動(dòng)上升的趨勢(shì)。2001—2011年期間涉及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策僅2項(xiàng)，自2012年起呈現(xiàn)出連續(xù)性的波段上升，并于2015年起加速上升，于2017年達(dá)到相對(duì)平穩(wěn)狀態(tài)，2017年起每年都有10項(xiàng)左右的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策出臺(tái)。

從發(fā)文單位來(lái)看，上海市社區(qū)養(yǎng)老政策的主要頒布機(jī)構(gòu)有上海市政府、民政局、財(cái)政局、老齡辦等。民政局單獨(dú)發(fā)布的政策占總數(shù)的34.78%，民政局與老齡辦共同發(fā)布的政策占總數(shù)的30.43%，民政局、老齡辦聯(lián)合其他部門(mén)共同發(fā)布的政策占比10.87%。

民政局和老齡辦在上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)推進(jìn)過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，呈現(xiàn)出部門(mén)聯(lián)動(dòng)的特征。部門(mén)聯(lián)動(dòng)可以加速社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)，提供更高質(zhì)量的服務(wù)，因?yàn)槠溆卸鄠€(gè)視角去看待社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，既可以從老齡化角度去推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老，也可以從服務(wù)角度進(jìn)行供給。

從文件種類(lèi)種角度來(lái)說(shuō)，上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策涉及的文件種類(lèi)類(lèi)型全面，但指引性政策占絕大多數(shù)。46份政策中，意見(jiàn)占比50%，通知占比26.09%，方案占比8.7%，規(guī)劃占比4.35%，條例、指南、計(jì)劃、指引各占2.17%。過(guò)多的指引性政策會(huì)導(dǎo)致政策效力低，從而需要不斷出臺(tái)針對(duì)相同內(nèi)容的政策去達(dá)成政策目標(biāo)，上海市政府亟須制定更多、更完善的法律規(guī)章來(lái)約束社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域惡性發(fā)展的可能。

（三）分析框架構(gòu)建

政策工具不僅是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，也是進(jìn)行政策分析的重要工具。美國(guó)的達(dá)爾等人將其分為規(guī)制性和非規(guī)制性兩大類(lèi)，加拿大的霍萊特將其分為自愿性、強(qiáng)制性和混合型政策工具，羅斯韋爾和澤貝爾德則是將政策工具分為供給型、環(huán)境型以及需求型三類(lèi)。本文借鑒羅斯韋爾和澤貝爾德則分類(lèi)法以及國(guó)內(nèi)已有的對(duì)于養(yǎng)老政策的研究成果，將政策工具分為供給型、環(huán)境型以及需求型三個(gè)維度。

供給型政策主要表現(xiàn)為對(duì)社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的直接推動(dòng)力，即政府通過(guò)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、資金、人才等要素的供給，推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的不斷發(fā)展與進(jìn)步。

環(huán)境型政策工具是間接性推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老的政策，即政府通過(guò)金融稅收、法律規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃等政策優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的宏觀環(huán)境。

需求型政策工具包括政府購(gòu)買(mǎi)、外包等措施，刺激老年人的被服務(wù)需求，減少社區(qū)養(yǎng)老市場(chǎng)中的不確定性，以拉動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)與利用。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容維度（Y維度）的構(gòu)建參照滬蘇浙皖《老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等老齡事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)性政策，根據(jù)各個(gè)階段的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展目標(biāo)及任務(wù)，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容劃分為生活照料、醫(yī)療護(hù)理、安全保障、精神慰藉與社會(huì)參與五個(gè)方面。生活照料方面涵蓋老年人的衣食住行，具體有老年助餐服務(wù)、家政服務(wù)等；醫(yī)療護(hù)理包括術(shù)后恢復(fù)指導(dǎo)、日常護(hù)理、家庭病床等；安全保障主要指維護(hù)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，消除老年人使用社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施或服務(wù)中的安全隱患；精神慰藉包括陪聊、陪同服務(wù)等；社會(huì)參與包括組織老年人旅游、參加老年大學(xué)、老年人義務(wù)勞動(dòng)等。

依據(jù)政策工具理論，觀察所選取的政策樣本分別使用了怎樣的政策工具，屬于何種類(lèi)型。同時(shí)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容也是其政策制定過(guò)程中必須考慮的重要因素。只有把社區(qū)養(yǎng)老的特點(diǎn)和政策工具結(jié)合起來(lái)分析，才能對(duì)整個(gè)社區(qū)養(yǎng)老政策體系做一個(gè)比較客觀的理解和評(píng)價(jià)。因此，從政策工具以及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容維度建立X、Y兩個(gè)分析維度，構(gòu)建二維分析框架，如圖1所示。

圖1 長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市社區(qū)養(yǎng)老政策二維分析框架

（四）上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策的要點(diǎn)與特征分析

上海市以使用生活照料、醫(yī)療護(hù)理方面的供給型政策為主，需求型政策工具的運(yùn)用存在嚴(yán)重不足。從上海市的政策分布表來(lái)看，供給型政策工具占比達(dá)68.5%，環(huán)境型政策工具占比為74.13%，需求型政策工具占比最少，僅占2.36%，如表1所示。

表1 上海市社區(qū)養(yǎng)老政策工具分布表

可以看出，上海市政府傾向于采用直接和間接擴(kuò)大供給的方式促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，在供給型政策工具中，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入為主，人才培養(yǎng)和信息技術(shù)支持方面的政策工具運(yùn)用存在不足。在上海市的46份有效政策文本中，僅6份政策文本涉及信息技術(shù)支持，9份政策涉及人才培養(yǎng)。隨著老齡化程度的不斷加深以及社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的推進(jìn)，社會(huì)對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)人才以及信息技術(shù)的需求不斷擴(kuò)大，而目前上海市政府對(duì)于這兩方面的政策工具運(yùn)用過(guò)少，僅占政策總數(shù)的33%。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容方面，生活照料以及醫(yī)療護(hù)理方面的政策工具使用占據(jù)絕大多數(shù)，在安全保障（7.87%）、精神慰藉（9.84%）以及社會(huì)參與（5.91%）這三項(xiàng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容中，上海市政府對(duì)于精神慰藉最為關(guān)注，在已有的政策文本中，有17份政策文本對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老的精神慰藉方面分別提出了具體要求及措施，但總體上來(lái)說(shuō)，相對(duì)于生活照料與醫(yī)療護(hù)理、安全保障與精神慰藉，以及社會(huì)參與方面的關(guān)注仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策存在的問(wèn)題

（一）政策目標(biāo)上重供給側(cè)輕需求側(cè)

46份政策中涉及的政策工具條款絕大多數(shù)都是供給型政策工具（68.50%），而需求型政策工具比例僅占政策工具總量的2.36%，供給型政策工具使用過(guò)溢，需求型政策工具的使用嚴(yán)重不足。

（二）服務(wù)內(nèi)容上重照料護(hù)理輕精神關(guān)愛(ài)

上海市的大多數(shù)政策工具多運(yùn)用于社區(qū)養(yǎng)老中的生活照料（55.51%）、醫(yī)療護(hù)理（20.87%）。安全保障（7.87%）、精神慰藉（9.84%）、社會(huì)參與（5.91%）三部分累計(jì)份額僅占政策工具總量的23.62%，不及運(yùn)用生活照料類(lèi)政策工具的一半，說(shuō)明現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)仍處于保障老年人生存的階段，而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的根本目的是讓老年人更好地生活，包括了對(duì)于老年人的照料護(hù)理以及精神關(guān)愛(ài)，而現(xiàn)階段在滿足老年人基本生活需求的條件下，應(yīng)逐步提升對(duì)于老年人精神世界建設(shè)的力度，以實(shí)現(xiàn)老年人真正意義上的安度晚年。

（三）法律規(guī)章較少，難以進(jìn)行有效監(jiān)管

在上海市的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策中僅一部與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律。在多元主體供給社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的背景下，供給主體的多樣化雖然減輕了政府的負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也增加了政府在監(jiān)管方面的難度。監(jiān)管困難一方面是因?yàn)槎嘣┙o主體難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去要求，另一方面是由于相關(guān)法律的缺失，導(dǎo)致在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中出現(xiàn)無(wú)法可依的情況。法律規(guī)章的出臺(tái)可以明確各主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境，提升服務(wù)供給質(zhì)量，是一種直接有效提升監(jiān)管質(zhì)量的措施。

（四）政府干預(yù)過(guò)度，市場(chǎng)難以獨(dú)立發(fā)展

政府的性質(zhì)決定了其在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)這一公共產(chǎn)品上的主導(dǎo)權(quán)，但在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，政府表現(xiàn)出干預(yù)過(guò)度而制約社會(huì)組織發(fā)展的可能。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐過(guò)程中，政府掌握了一切相關(guān)項(xiàng)目的審批權(quán)，市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件是政府的支持，市場(chǎng)與政府之間逐漸形成依附關(guān)系，其很難脫離政府的幫助獨(dú)立運(yùn)行。

如在上海市推行“銀發(fā)無(wú)憂”計(jì)劃中，政府呈現(xiàn)出過(guò)度干預(yù)的特征。在此過(guò)程中，政府涉及了整個(gè)計(jì)劃的方方面面，涵蓋計(jì)劃的設(shè)計(jì)、實(shí)施以及監(jiān)督全過(guò)程，而社會(huì)組織在其中發(fā)揮的作用極少，表現(xiàn)為“聽(tīng)令行事”，缺乏獨(dú)立決策以及實(shí)施的可能。

四、上海市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策的優(yōu)化建議

（一）優(yōu)化供給政策工具組合結(jié)構(gòu)，提高需求型政策工具使用頻率

降低供給型政策工具的使用頻率，增加需求型政策工具的使用。供給型政策工具可以直接促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，但過(guò)度地使用供給型政策工具會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)。而適當(dāng)增加需求型政策工具的使用頻率，可以起到很好的拉動(dòng)作用。通過(guò)政府采購(gòu)、外包等方式，創(chuàng)造穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，釋放老年人需求，刺激社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效減輕政府負(fù)擔(dān)。

（二）重視家庭的作用，加強(qiáng)政策工具在精神慰藉環(huán)節(jié)的運(yùn)用

傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老在老年人的精神慰藉方面可以發(fā)揮重要作用。首先，傳統(tǒng)的養(yǎng)老思維形成了老年人對(duì)于家庭的依賴，相較于享受專(zhuān)業(yè)人員的服務(wù)，老年人更傾向得到家庭成員的照護(hù)；其次，社區(qū)養(yǎng)老作為一種新型的養(yǎng)老模式，并不為所有老年人所了解，重視家庭在社區(qū)養(yǎng)老中的作用，可以加速政府對(duì)社區(qū)老年人的服務(wù)目標(biāo)從“老有所養(yǎng)”向“老有所依”轉(zhuǎn)型；最后，強(qiáng)化家庭的作用，可以有效降低社區(qū)服務(wù)組織服務(wù)量，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織服務(wù)結(jié)構(gòu)，更好地為有需要的老年人提供幫助。

（三）政府適度干預(yù)，促進(jìn)養(yǎng)老市場(chǎng)良性發(fā)展

在政府主導(dǎo)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，政府包攬了項(xiàng)目審批、資金投放等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的管理工作，導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老市場(chǎng)對(duì)于政府過(guò)度依賴。政府應(yīng)下放項(xiàng)目審批權(quán)給部分有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)組織，在減輕自身負(fù)擔(dān)的同時(shí)促進(jìn)機(jī)構(gòu)組織的獨(dú)立發(fā)展。同時(shí)，政府亟須完善及更新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律，推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)良性發(fā)展，培育壯大健康社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)主體。