CPTPP國企規(guī)則與我國國企改革實踐

文/張琳 蘇慶義 編輯/王亞亞

2021年9月16日，中國正式提交書面信函，宣布申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）。深度融入亞太地區(qū)一體化進程、進一步推動更高水平的對外開放是中國加入CPTPP的基本出發(fā)點。CPTPP協(xié)定共包括30章，代表著全面、高標準的新型國際經貿規(guī)則。我國在國有企業(yè)、電子商務、知識產權、勞工和環(huán)境保護等規(guī)則領域面臨著較大的挑戰(zhàn)，尤其在國有企業(yè)改革領域。

2022年3月，我國商務部副部長兼首席貿易談判代表王受文出席新聞發(fā)布會時表示：“中國的國有企業(yè)按照市場化、法治化原則進行經營活動，公平參與民營企業(yè)、外資企業(yè)的競爭。中國具備了履行CPTPP有關國企規(guī)則義務的條件?！盋PTPP國企規(guī)則與我國國企的市場化改革方向是一致的。遵循CPTPP國企規(guī)則，不僅有利于我國國企深層次改革，也有助于實現(xiàn)高質量發(fā)展。

CPTPP國企規(guī)則演進與最新進展

CPTPP并不反對設立和發(fā)展國企，而是通過約束國企的經營行為，確保各類企業(yè)公平競爭。CPTPP國企規(guī)則的三大紀律是非歧視性原則、非商業(yè)支持以及透明度原則。

第一，針對國企的純商業(yè)性經營，CPTPP明確提出對國企和私營企業(yè)、外資企業(yè)應實行無差別待遇。國企不能直接或間接從政府獲得財政、補貼或其他方面的支持，使其相對私營企業(yè)擁有不公平的競爭優(yōu)勢；禁止對國企進行專門的免稅，不得明顯降低產品與服務的成本價格；禁止國企排擠外國企業(yè)，與本國企業(yè)實行優(yōu)先交易。

第二，CPTPP成員國承諾不向本國國企提供非商業(yè)支持，避免對其他成員國的私營企業(yè)造成不良影響。如發(fā)生明顯替代了他國產品在本國的銷售或替代了他國商品的進口；國企的產品或服務價格明顯過低，不符合市場規(guī)律；本國國企接受政府支持后，服務或產品的市場份額明顯上升，而他國的私營企業(yè)市場份額顯著減少；如果缺少了政府的非商業(yè)支持，國企市場份額明顯下降等情況，均認為不符合CPTPP條款。

第三，CPTPP強調透明度原則。CPTPP規(guī)定在政府采購、金融和財政補貼等多個領域提高透明度，以保證更加公平的市場準入和競爭環(huán)境；規(guī)范政府和企業(yè)行為，明確規(guī)定取消國企特惠融資措施、撤銷政府采購偏好以及國企的優(yōu)勢投資及貿易地位；明確規(guī)定國企應提高財務、會計等企業(yè)信息的透明性，要求國企實行“監(jiān)管中性”“稅收中性”和“債務中性”。

從淵源來看，CPTPP國企規(guī)則源于“競爭中性”規(guī)則。“競爭中性”作為約束公共部門競爭優(yōu)勢的規(guī)則，最早由澳大利亞提出。澳大利亞《聯(lián)邦競爭中性政策聲明》指出，“競爭中性是指政府的商業(yè)活動不得因其公共部門所有權地位而享受私營部門競爭者所不能享受的競爭優(yōu)勢”。經濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布了《競爭中性與國有企業(yè)：挑戰(zhàn)和政策選擇》《競爭中性與各國實踐》等一系列研究報告，明確了競爭中性的“八大支柱”，即八個標準，包括基于商業(yè)回報率的國企經營行為、非商業(yè)性行為和承擔公共服務義務、市場環(huán)境透明、稅收中性、監(jiān)管中性、債務中性以及政府采購等。CPTPP第17章“國有企業(yè)和指定壟斷”繼承了OECD的基本框架，但在具體規(guī)則上更加嚴苛。它將國有企業(yè)的經營行為與競爭政策、反壟斷法、投資規(guī)則、金融服務、政企關系、營商環(huán)境等相聯(lián)系，對國有企業(yè)在全球經濟環(huán)境中的經營活動做出詳細規(guī)定。CPTPP國有企業(yè)章節(jié)的核心要義是要確保國有企業(yè)在參與競爭、追求利潤，維持正常商業(yè)回報率的過程中，不得享有因其所有權而發(fā)生的資源傾斜或政策優(yōu)惠。

近年來，與CPTPP國企規(guī)則緊密相關的補貼、透明度以及公平競爭等議題持續(xù)發(fā)酵，用于約束非市場經濟體的相關行為，是世界貿易組織（WTO）改革的熱點領域之一。自2017年至今，美歐日共發(fā)布了8份三方貿易部長聯(lián)合聲明，涉及WTO改革、產業(yè)補貼、國有企業(yè)等多個問題，旨在“建立新的國際規(guī)則，以限制國有企業(yè)扭曲市場的行為，減少有害的補貼做法，阻止強制轉讓技術和盜竊知識產權”，明確提出要保證以市場為導向，確立公平競爭的重要性。

美歐日聯(lián)合聲明詳細地列舉了企業(yè)行為符合市場調節(jié)的基本條件，明確提出對國有企業(yè)享有的優(yōu)惠政策應進行限制和約束，如國有銀行對不符合信用條件的企業(yè)提供的貸款，包括政府隱性擔保；政府或政府控制的投資基金進行的非商業(yè)性質股權投資；非商業(yè)性的債轉股，包括雙重定價和過低成本；對沒有可靠重組計劃、陷入困境的企業(yè)提供補貼；以及導致產能過剩的補貼。

與此同時，美國借規(guī)范“非市場經濟行為”為由，通過實施一系列的對外經濟政策，使“市場經濟”概念被泛化和政治化。其一，美國貿易代表辦公室（USTR）2021年、2022年報告連續(xù)指出中國“政府主導的非市場政策和做法”不符合WTO規(guī)則，通過提供非競爭性補貼、限制市場準入等方式，造成了不公平的反競爭行為。其二，美國在《美墨加協(xié)定》（USMCA）中首次嵌入了對非自貿協(xié)定成員之外的第三方國家的認定和約束。條款規(guī)定：締約方與非市場經濟國家達成自由貿易協(xié)定需要至少在談判前三個月，告知其他締約方。與傳統(tǒng)貿易協(xié)定相比，USMCA更具封閉性和排外性。其三，美國加快推進與歐盟的合作。美歐貿易和技術委員會（TTC）在2022年5月發(fā)表的聯(lián)合聲明指出：為了應對扭曲貿易的政策，以及非市場經濟體造成的不公平貿易，TTC正在推進建設性議程并制定新的規(guī)則。所謂“非市場經濟行為”的規(guī)范，已經不再是針對國企的經營行為、維護市場公平競爭的一項國際規(guī)則或指導原則，而是演化為美國否定他國市場經濟體制、遏制發(fā)展的“政治武器”。

我國對標國企規(guī)則的改革實踐

在百年變局和世紀疫情交織的關鍵節(jié)點，中國加入CPTPP、對接競爭中性國企規(guī)則具有更為深刻的戰(zhàn)略意義。首先，加入CPTPP，把握好國內規(guī)則與國際標準的對接關系，能夠推動中國進一步深化改革，有助于堅持并完善社會主義市場經濟體制。其次，加入CPTPP，加速構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，可以兌現(xiàn)中國實行高水平制度型開放的承諾，向世界證明中國的開放發(fā)展道路。最后，加入CPTPP是中國堅定立足于亞太國家，深度融入區(qū)域經濟一體化進程的重要舉措，實行亞太區(qū)的發(fā)展、繁榮與合作。

不過中國對標CPTPP國企規(guī)則，并非是完全迎合協(xié)定標準，而是基于深化自身國企改革、積極參與高標準國際經貿規(guī)則制定的考慮。當前，我國對標CPTPP國企規(guī)則的改革實踐，可從市場和企業(yè)兩個維度來理解：一是市場維度，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；二是企業(yè)維度，讓國企成為真正的市場主體。

第一，從市場維度來看，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)建良好市場環(huán)境。黨的十九大報告明確指出：“堅持社會主義市場經濟改革方向，更加尊重市場經濟一般規(guī)律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用?！笔袌鲶w系是社會主義市場經濟體制有效運轉的基礎，這從根本上厘清了政府與市場的關系?！笆奈濉币?guī)劃明確提出“建設高標準市場體系”，健全市場體系基礎制度，堅持平等準入、公正監(jiān)管、開放有序、誠信守法，形成高效規(guī)范、公平競爭的國內統(tǒng)一市場。2022年4月11日，中共中央、國務院發(fā)布《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，重點任務包括打造統(tǒng)一的要素和資源市場，推進市場監(jiān)管公平統(tǒng)一，明確將進一步規(guī)范不當市場競爭和市場干預行為。中國正在加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，依法促進各類生產要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭。

通過對標國際規(guī)則，中國正在加緊從公平競爭、營商環(huán)境、提高透明度等各個領域推動市場經濟改革，中國公平競爭的法治環(huán)境和政策體系不斷完善。2019年，國務院發(fā)布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，明確提出堅持市場化、法治化、國際化原則，對標國際先進水平，為各類市場主體投資興業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境。2022年6月24日，首次修訂后的《反壟斷法》對外公布，新法于8月1日施行，競爭政策的基礎地位不斷強化，關于公平競爭的審查、投訴、處罰等機制建設不斷完善。

第二，從企業(yè)維度來看，通過國企改革讓國企成為真正的市場主體。2015年國務院頒布《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，提出分類推進國有企業(yè)改革、實施國企信息公開和加強社會監(jiān)督等改革措施。2020年6月習近平總書記主持召開中央深改委第十四次會議，審議通過了《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，這是面向新發(fā)展階段我國深化國有企業(yè)改革的綱領性文件?！缎袆臃桨浮访鞔_提出積極推動國有企業(yè)公平參與市場競爭，優(yōu)化營商環(huán)境，確保各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環(huán)境。

為了提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性，促進國有企業(yè)經濟效益和社會效益有機統(tǒng)一，目前我國將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類，實行了分類改革、分類監(jiān)管。對于處于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)，要全面推進市場化、國際化；對于關系國家安全、國民經濟命脈重要行業(yè)的國有企業(yè)、承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要聚焦關鍵領域，更好服務國家戰(zhàn)略、完成重大專項任務；對于公益類企業(yè)，要聚焦保障民生、服務社會，高效率提供公共產品和服務，做好優(yōu)質服務的提供者。根據國務院國有資產監(jiān)督管理委員會網站的信息，目前央企集團層面和子企業(yè)已經全面完成功能界定與分類，這是實現(xiàn)我國對接CPTPP國企規(guī)則、實施“競爭中性”的首要基礎。由于CPTPP國企規(guī)則僅對商業(yè)類國有企業(yè)的經營行為做出限定要求，因此清晰界定了受監(jiān)管的主體，才能進一步推進補貼、稅務、債務等領域的改革。

需注意的是，商業(yè)銀行是CPTPP國企規(guī)則對標的難點之一。我國《商業(yè)銀行法》第34條規(guī)定：“商業(yè)銀行根據國有經濟和社會發(fā)展的需要，在國家產業(yè)政策指導下開展貸款業(yè)務。銀行納入公共實體范圍包括國開行、進出口銀行等?！边@一規(guī)定與CPTPP“金融服務”章節(jié)所涉及“公共實體”的定義有所沖突。根據CPTPP對公共實體的定義，中國的商業(yè)銀行也應被納入公共實體，這將導致商業(yè)銀行對企業(yè)的正常貸款被劃入補貼范疇，從而引發(fā)國外的反補貼。為此，中國一方面在談判中爭取自身的商業(yè)銀行不應被納入公共實體，比如僅將政策性銀行納入；另一方面也可修改相關法律法規(guī)，明確商業(yè)銀行經營的市場主體地位。

總之，在雙邊、區(qū)域和多邊平臺，國企規(guī)則都是發(fā)達國家力圖主導建立的重要規(guī)則之一。我國一方面應力避發(fā)達國家泛化和政治化國企規(guī)則，另一方面應積極參與國企規(guī)則制定，同時深化自身國企改革。當前，我國國企改革已取得明顯成效。未來，還將進一步完善國企分類改革和分類管理，建立全面的稅務中立、債務中立和監(jiān)管中立的制度環(huán)境，建立更加透明的國企信息披露機制，以全面對接CPTPP國企規(guī)則。