法院“案多人少”的跨國(guó)比較
——對(duì)美國(guó)、日本和中國(guó)的實(shí)證分析

程金華

一、引論：法院“案多人少”的全球之憂

近年來(lái)，中國(guó)法院的訴訟案件量持續(xù)上升，先后幾任最高院院長(zhǎng)在每年全國(guó)“兩會(huì)”工作報(bào)告中，都明確提到法院系統(tǒng)“案多人少”和法官工作負(fù)荷重的問題。〔1〕當(dāng)然，從全球范圍看，中國(guó)法院系統(tǒng)所遇到的“人案矛盾”和工作壓力挑戰(zhàn)，并不是個(gè)例。

多年來(lái)，美國(guó)法院系統(tǒng)更是“案多人少”的重災(zāi)區(qū)。在20世紀(jì)下半葉，該問題尤為突出。曾有美國(guó)聯(lián)邦上訴法院的法官如此描述自己的工作：“早上4：30起床——在家工作到7：00——8：30到辦公室——下午6：00離開辦公室回家——晚上9：00休息——每個(gè)周六都要加班，有時(shí)候還搭上部分周日時(shí)間?！薄?〕進(jìn)入新世紀(jì)，美國(guó)法院系統(tǒng)工作量大的問題雖然有所緩解，但是壓力依然存在。為了應(yīng)對(duì)“人案矛盾”，美國(guó)法院系統(tǒng)早在1970年代就推出了“權(quán)重化案件量”（weighted caseload）方法來(lái)測(cè)量案件量以合理配置法院人力資源。聯(lián)邦法院系統(tǒng)近年來(lái)更是實(shí)施了一個(gè)被稱為“法官互助”（judges help judges）的項(xiàng)目，也就是讓一些通常是即將退休的資深聯(lián)邦法官作為志愿者到其他法院任職，幫助“友院”解決因案件過多或者法官空缺所積壓的工作量?！?〕

不僅中國(guó)和美國(guó)法院遇到了“案多人少”的問題，其他國(guó)家也有類似問題。比如，在韓國(guó)，2008年全韓共有法官2352人，法官一年人均至少要處理737件案件，在釜山地方法院法官年人均處理民事案件已經(jīng)達(dá)到890件，所以法院加班情況也比較普遍，“晚上辦公樓都亮著燈”〔4〕。2016年4月25日刊發(fā)的英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道了一則印度首席大法官“聲淚俱下”向莫迪政府請(qǐng)求幫助的消息：當(dāng)年全印度每位法官人均審理2600件案件，印度最高法院的31名法官共有6萬(wàn)件案件（人均約1900件）等待審理，全國(guó)另有3300萬(wàn)件案件有待審理，所以印度法官們“利用假期時(shí)間加班寫判決書”并且“身心狀況堪憂”〔5〕。

訴訟案件量巨大導(dǎo)致法官們工作負(fù)荷大、身心不堪重負(fù)，并進(jìn)一步妨礙法院及時(shí)作出公正判決的效能發(fā)揮，這已經(jīng)是全球性問題，并被稱為“司法能力危機(jī)”（judicial capacity crisis）〔6〕。法院司法能力危機(jī)最根本的原因是“人案矛盾”：訴訟案件量不僅巨大，而且常年居高不下甚至逐年上升，同時(shí)法官職數(shù)以及其他相關(guān)司法資源配備跟不上，導(dǎo)致法官的工作負(fù)荷巨大，因此影響了法官的司法產(chǎn)出，并有可能相應(yīng)地?fù)p害司法效率和司法公正。

在與“案多人少”和司法能力危機(jī)的斗爭(zhēng)中，各國(guó)法院都根據(jù)自己的國(guó)情進(jìn)行了探索。中國(guó)的法律理論和實(shí)務(wù)界也作了大量有益的思考，并提出了一些解決問題的途徑。〔7〕為了優(yōu)化現(xiàn)有解決途徑，我們除了要繼續(xù)對(duì)中國(guó)的真實(shí)問題進(jìn)一步開展實(shí)證研究以外，對(duì)其他國(guó)家——尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家——的法院類似問題進(jìn)行實(shí)證性的比較研究，也是幫助我們優(yōu)化解決方案的重要知識(shí)途徑?；谶@個(gè)考慮，本文的主要目的是通過跨國(guó)比較實(shí)證研究，把“中國(guó)問題”放在“世界眼光”下去審視。具體而言，主要是利用中國(guó)、美國(guó)和日本三個(gè)國(guó)家法院系統(tǒng)的長(zhǎng)時(shí)段量化數(shù)據(jù)，試圖尋找如下幾個(gè)問題的答案：美國(guó)和日本等國(guó)家法院系統(tǒng)的案件到底到了怎樣的量級(jí)，并采取了哪些舉措，改革效果如何？從其他國(guó)家應(yīng)對(duì)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中，能發(fā)現(xiàn)哪些一般性的規(guī)律和實(shí)踐做法？相對(duì)于其他國(guó)家而言，當(dāng)前中國(guó)法院系統(tǒng)“案多人少”問題的相對(duì)嚴(yán)重性怎樣，其核心的問題在哪里？

對(duì)于外國(guó)法院“案多人少”問題，中國(guó)司法理論和實(shí)務(wù)界一直非常關(guān)心①相關(guān)論述如曹士兵：《案多人少的韓國(guó)法院》，《人民司法》2009年第1期；江必新：《域外案件管理改革的借鑒與啟示》，《比較法研究》2013年第4期。，但是基于第一手?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間跨國(guó)實(shí)證研究比較罕見。正因如此，筆者選擇了美國(guó)和日本這兩個(gè)對(duì)中國(guó)比較有參考借鑒意義的國(guó)家。美國(guó)和日本都是大國(guó)，前者是英美法系的聯(lián)邦制國(guó)家，后者是大陸法系的單一制國(guó)家。這兩個(gè)法院司法體系如此迥異的大國(guó)，在應(yīng)對(duì)法院案件量和法官工作量這個(gè)共通問題上的做法，可以為解決中國(guó)法院的實(shí)際問題找到很好的參考坐標(biāo)。

二、“先行者”美國(guó)：聯(lián)邦法院應(yīng)對(duì)危機(jī)的百年歷程

針對(duì)“訴訟爆炸”所引發(fā)的法院“案多人少”與司法能力危機(jī)這一全球性問題，很多國(guó)家都有發(fā)言權(quán)。其中，美國(guó)是這個(gè)領(lǐng)域當(dāng)仁不讓的全球“先行者”。近百年來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)的改革史，在某種意義上，就是一部應(yīng)對(duì)法院司法能力危機(jī)的“斗爭(zhēng)史”。

1787年的《美國(guó)憲法》第3條指出了美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)的建設(shè)方向，即一個(gè)聯(lián)邦最高法院和議會(huì)根據(jù)需要適時(shí)設(shè)立層級(jí)和數(shù)量不定的下級(jí)法院。經(jīng)過將近100年的頻繁變化，1891年的“埃瓦茨法案”（The Evarts Act）決定在聯(lián)邦地區(qū)法院和聯(lián)邦最高法院之間創(chuàng)設(shè)新的上訴法院層級(jí)，基本上確立了當(dāng)代美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)的三層制度架構(gòu)：最上層是聯(lián)邦最高法院，中間層是上訴法院，以及最下層是基于各州州情設(shè)立的聯(lián)邦地區(qū)法院和專門法院?！?〕自19、20世紀(jì)之交以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益頻繁與創(chuàng)新、社會(huì)生活的日漸豐富與多元、“監(jiān)管型國(guó)家”的崛起和聯(lián)邦政府的持續(xù)擴(kuò)張，美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)不得不應(yīng)對(duì)大量新立法所帶來(lái)的司法問題，以及面對(duì)與之密切相關(guān)的法院收案量飆升和法官的工作負(fù)荷不斷加重的問題。

自此以后，尤其是1960年代以來(lái)，對(duì)（聯(lián)邦）法院系統(tǒng)案件量及其影響的理論與政策研究，成為美國(guó)（聯(lián)邦）法院研究與改革的主要焦點(diǎn)之一。為了方便讀者對(duì)美國(guó)改革的歷史背景有更好的了解，筆者對(duì)美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)（包括最高法院、上訴法院和地區(qū)法院）在1940—2021年間法官職數(shù)、立案/結(jié)案數(shù)量和法官人均案件量進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，并予以簡(jiǎn)要說明。①本文關(guān)于美國(guó)聯(lián)邦法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源不同。這些數(shù)據(jù)包括：（1）1940—2021年間聯(lián)邦最高法院、上訴法院和地區(qū)法院的（大）法官職數(shù)的數(shù)據(jù)來(lái)自美國(guó)法院管理辦公室（The Administrative Office of the United States Courts）公布的公開數(shù)據(jù)，https：//www.uscourts.gov/sites/default/files/allauth.pdf，2022年4月30日。（2）1940—2020年間聯(lián)邦最高法院的現(xiàn)存案件數(shù)據(jù)摘自Lee Epstein et al.，The Supreme Court Compendium：Two Centuries of Data，Decisions，and Developments，Thousand Oaks：CQ Press，2021，pp.64-70，Table 2-2，“The Supreme Court’s Caseload，1880-2019 Terms”。不過，因?yàn)長(zhǎng)ee Epstein等人在統(tǒng)計(jì)聯(lián)邦最高法院數(shù)據(jù)時(shí)，其所用“年份”指的是任期年份（如他們統(tǒng)計(jì)的2019年數(shù)據(jù)是2019—2020任期年份數(shù)據(jù)），所以本表把他們用的年份往后推一年（如把他們統(tǒng)計(jì)的2019年數(shù)據(jù)改為2020年數(shù)據(jù)），這樣和其他數(shù)據(jù)能夠統(tǒng)一。（3）1940—1991年間關(guān)于聯(lián)邦地區(qū)法院和上訴法院的年度立案數(shù)據(jù)來(lái)自Richard A.Posner，The Federal Courts：Challenge and Reform，Cambridge：Harvard University Press，1996，pp.391-393，Table A.2，“Federal Court Case Filings，1892—1995”。（4）1992—2021年間關(guān)于聯(lián)邦地區(qū)法院和上訴法院的年度立案和結(jié)案數(shù)據(jù)，以及2021年度聯(lián)邦最高法院的現(xiàn)存案件數(shù)據(jù)，來(lái)自美國(guó)法院管理辦公室公布的相關(guān)年份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，https：//www.uscourts.gov/statistics-reports/analysis-reports/federal-judicial-caseload-statistics，2022年4月30日。其中，對(duì)于美國(guó)聯(lián)邦最高法院而言，本文遵循美國(guó)學(xué)術(shù)界研究的常用做法，只統(tǒng)計(jì)了現(xiàn)存案件總量，而沒有統(tǒng)計(jì)結(jié)案量——最高法院審理結(jié)案的案件數(shù)量很少，但法律問題都很復(fù)雜，通過人均結(jié)案數(shù)量來(lái)評(píng)價(jià)大法官的工作量，意義不是很大。

根據(jù)本文的統(tǒng)計(jì)可見，自1940年以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)案件量呈現(xiàn)了快速增加的趨勢(shì)。就聯(lián)邦地區(qū)法院而言，年度立案數(shù)整體上持續(xù)上升，到2020年時(shí)達(dá)到歷史高峰的562342件，分別是1940年 立 案 數(shù)（68135件）、1970年 立 案 數(shù)（122624件）和2000年立案數(shù)（310346件）的8.25倍、4.59倍和1.81倍。聯(lián)邦地區(qū)法院2021年立案數(shù)（461478件）比2020年有所下降，但仍然比2019年立案數(shù)（412337件）以及之前年份更多，目前難以判斷是否已經(jīng)出現(xiàn)了下降的“拐點(diǎn)”。就聯(lián)邦上訴法院的年度立案量和最高法院存案量而言，也是一直在上升，直到2000年代初出現(xiàn)了歷史性“拐點(diǎn)”，才出現(xiàn)了下行的趨勢(shì)。具體而言，聯(lián)邦上訴法院在1940年、1970年和2000年的立案數(shù)分別是3446件、11440件和54697件，然后到2005年達(dá)到歷史峰值的68473件，之后整體呈逐年下行趨勢(shì)，到2020和2021年分別為48190件和44646件。

另外，雖然聯(lián)邦法院系統(tǒng)法官的職數(shù)在持續(xù)增加，但是法官人均案件量也出現(xiàn)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)變態(tài)勢(shì)。其中，聯(lián)邦上訴法院法官的人均立案量的增長(zhǎng)幅度最為驚人。在最高峰的2005年，聯(lián)邦上訴法院共收案68473件，上訴法院法官職數(shù)是167人，當(dāng)年法官人均立案量是410件，分別是1940年（60件）、1970年（118件）和2000年（328件）的6.83倍、3.47倍和1.25倍。到近幾年，雖然聯(lián)邦上訴法院法官的人均立案量比最高峰有所減少，但依然是1970年代人均立案量的兩倍左右。

這種歷史性的大變化，當(dāng)然會(huì)引發(fā)各界——尤其是法律職業(yè)共同體——的關(guān)注。早在1928年，費(fèi)利克斯·弗蘭克福特（后任美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官）和他的助手詹姆斯·蘭迪斯（后擔(dān)任哈佛法學(xué)院院長(zhǎng)和美國(guó)證監(jiān)會(huì)主席）就已經(jīng)關(guān)注到美國(guó)聯(lián)邦最高法院的工作量問題，并對(duì)大法官們的案件量進(jìn)行了系統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)整理。他們研究的關(guān)注點(diǎn)是1916和1925年兩個(gè)司法法案對(duì)大法官案件量是否有實(shí)質(zhì)性影響。1925年司法法案把最高法院的強(qiáng)制性管轄限定在憲法爭(zhēng)議案件，其他類型案件都可以進(jìn)行選擇性管轄。根據(jù)弗蘭克福特和蘭迪斯的統(tǒng)計(jì)，1925年司法法案實(shí)施以后，聯(lián)邦最高法院選擇性管轄案件占比達(dá)到80%以上。當(dāng)然，即便如此，兩位學(xué)者也認(rèn)為，這并不能夠徹底解決美國(guó)最高法院案件量大的問題。〔9〕從上文的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可見，后來(lái)的發(fā)展也正如他們的預(yù)料。

之后，隨著聯(lián)邦法院系統(tǒng)收案量的逐步上升，整個(gè)美國(guó)法律職業(yè)共同體感受到了其中問題的嚴(yán)重性。從1960年代后期開始，美國(guó)議會(huì)和法院系統(tǒng)等官方機(jī)構(gòu)開始支持相關(guān)領(lǐng)域的決策咨詢研究，為改革提供專家建言，并先后形成了四份比較有分量的改革報(bào)告。

1968年，保羅·卡林頓領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)給美國(guó)律師協(xié)會(huì)提交了一份關(guān)于如何應(yīng)對(duì)聯(lián)邦上訴法院案件量上升的報(bào)告。該報(bào)告的核心建議是設(shè)置數(shù)量更多、層級(jí)更加豐富的聯(lián)邦法院，包括設(shè)立一個(gè)新的“國(guó)家上訴法院”（National Court of Appeals）來(lái)分流聯(lián)邦最高法院需要審理的部分案件。〔10〕卡林頓的報(bào)告并沒有引發(fā)實(shí)質(zhì)性的改革，但促使了兩個(gè)更進(jìn)一步的官方改革研究報(bào)告的產(chǎn)生。其一是由沃倫首席大法官兼任主任的美國(guó)聯(lián)邦司法中心（Federal Judicial Center）任命保羅·弗洛恩德成立最高法院工作量專題研究小組，該小組在1972年提交了研究報(bào)告。①研究報(bào)告參見：Federal Judicial Center，Report of the Study Group on the Case Load of the Supreme Court，1972-12，http://www.law.berkeley.edy/wp-content/uploads/2019/03/Freund-Report-FJC-Report-of-the-Study-Group-on-the-Caseload-of-the-Supreme-Court-1972.pdf，2022-04-30。其二是議會(huì)正式成立一個(gè)跨黨派、跨部門的“聯(lián)邦上訴法院系統(tǒng)改革委員會(huì)”（Commission on Revision of the Federal Court Appellate System），該委員會(huì)由羅曼·魯斯卡領(lǐng)銜，對(duì)上訴法院系統(tǒng)的案件量和其他問題進(jìn)行專題研究，并于1975年給美國(guó)總統(tǒng)、參眾兩院和聯(lián)邦最高法院提交了改革建議。②相應(yīng)改革建設(shè)參見：Commission on Revision of the Federal Court Appellate System，Structure and Internal Procedure：Recommendations for Change，1975-06-20，http://www.ojp.gov/polffilesl/Digitization/25944NCJRS.pdf，2022-04-30。這兩個(gè)報(bào)告都從不同角度支持建設(shè)國(guó)家上訴法院的設(shè)想，也得到了包括沃倫首席大法官在內(nèi)的部分業(yè)界人士的支持。

但是，成立國(guó)家上訴法院以分流聯(lián)邦最高法院案件量的建議，也同樣遭到了很多批評(píng)和反對(duì)。在國(guó)會(huì)就魯斯卡報(bào)告進(jìn)行聽證時(shí)，當(dāng)時(shí)全美名望極高的第二上訴法院的亨利·弗蘭德里也公開發(fā)表了不同意見，并主張只有對(duì)上訴審判進(jìn)行專業(yè)化管轄，才能更加有效地緩解聯(lián)邦法院系統(tǒng)工作量的改革路徑?！?1〕最后，因?yàn)椴糠稚显V法院法官們的反對(duì)，司法部也沒有給予支持，國(guó)家上訴法院并未成立。

當(dāng)然，隨著聯(lián)邦法院系統(tǒng)——尤其是上訴法院系統(tǒng)——案件量的持續(xù)上升，卡林頓、弗洛恩德和魯斯卡領(lǐng)銜提交的三份報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問題與改革建議繼續(xù)發(fā)酵。在倫奎斯特首席大法官主政時(shí)期（1986—2005年），他繼續(xù)把工作量問題作為聯(lián)邦法院管理的重點(diǎn)工作之一，并在擔(dān)任首席大法官后不久組建了“聯(lián)邦法院研究委員會(huì)”（Federal Courts Study Committee）來(lái)評(píng)估聯(lián)邦法院的司法能力危機(jī)。該委員會(huì)是一個(gè)跨黨派、跨部門的組織，由曾先后擔(dān)任地區(qū)和上訴法院法官的約瑟夫·威斯擔(dān)任主席。該委員會(huì)歷經(jīng)15個(gè)月的研究后，在1990年提交了一份報(bào)告，該報(bào)告呼應(yīng)前述幾份報(bào)告的建議，建議聚焦上訴法院的改革，并通過設(shè)立專業(yè)化法院和新的上訴審級(jí)來(lái)舒緩上訴法院的工作壓力?！?2〕

上述四份研究報(bào)告的委托機(jī)構(gòu)不同，且所處的時(shí)代前后相差20年，提出改革的思路也不盡相同，但至少有兩個(gè)方面是一致的：其一，所有報(bào)告都承認(rèn)，美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)正在經(jīng)受龐大案件量所帶來(lái)的前所未有的司法能力危機(jī)，如果不及時(shí)采取有效舉措，恐怕會(huì)極大損害美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)的司法公信力；其二，雖然增加法官職數(shù)和其他司法資源投入是必要的，但是改革舉措必須是系統(tǒng)性的、結(jié)構(gòu)性的改革。

對(duì)聯(lián)邦法院系統(tǒng)司法能力危機(jī)既有深入研究又有切身體會(huì)的理查德·波斯納，在綜合了上述報(bào)告、相關(guān)研究與改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，歸納了包含漸進(jìn)改革和根本性改革的多項(xiàng)應(yīng)對(duì)聯(lián)邦法院案件量的舉措。波斯納主張的“治標(biāo)舉措”包括：提升聯(lián)邦法院的訴訟成本（訴訟費(fèi)）和立案門檻（爭(zhēng)議標(biāo)的額）；限制或者取消聯(lián)邦法院的多樣性管轄權(quán)；優(yōu)化法院管理，主要是優(yōu)化法官工作量與產(chǎn)出的測(cè)量統(tǒng)計(jì)及其應(yīng)用，以提升審判效率；鼓勵(lì)非訴訟糾紛解決程序，尤其是庭外和解；推進(jìn)律師執(zhí)業(yè)與收費(fèi)方式改革，讓律師更加有效地幫助法官篩選訴訟案件；設(shè)立專業(yè)化的法院。此外，在上述治標(biāo)舉措之外，波斯納還提出如下幾項(xiàng)治本舉措：重新配置聯(lián)邦和各州的司法管轄權(quán)限，主要是縮減聯(lián)邦政府的司法管轄范圍；增強(qiáng)聯(lián)邦司法的謙抑；提升法官的司法技藝?！?3〕

不過，到現(xiàn)在為止的歷史顯示，美國(guó)司法理論界和實(shí)務(wù)界提出的綜合性、系統(tǒng)性的改革舉措，更多還是法律職業(yè)共同體的“一頭熱”。上述四份決策咨詢報(bào)告并沒有促成美國(guó)議會(huì)“拯救”聯(lián)邦法院系統(tǒng)的大改革。到2000年以后，在美國(guó)持續(xù)了將近40年的司法能力危機(jī)理論研究與改革呼吁已經(jīng)有點(diǎn)“強(qiáng)弩之末”，再也沒有掀起更大的理論研究熱潮和改革波瀾。

對(duì)聯(lián)邦法院案件量問題的研究與改革的降溫原因是多重的。從美國(guó)聯(lián)邦法院改革的推動(dòng)者來(lái)說，已經(jīng)能夠慢慢適應(yīng)聯(lián)邦法院系統(tǒng)與大量案件共存的新常態(tài)。同時(shí)，掌握了“錢袋子”的美國(guó)議會(huì)通過不斷增加聯(lián)邦法官職數(shù)和其他人力資源配備來(lái)舒緩困難。通過這種努力，聯(lián)邦上訴法院和地區(qū)法院的法官人均案件量得到了緩解，尤其是前者更為明顯。對(duì)于高居頂端的聯(lián)邦大法官們而言，隨著議會(huì)在1988年原則上取消了強(qiáng)制性管轄權(quán)之后，聯(lián)邦最高法院可以根據(jù)自己的意愿決定是否聽審某個(gè)案件，也就意味著案件量的壓力明顯降低，因此對(duì)推動(dòng)聯(lián)邦法院司法能力危機(jī)改革的驅(qū)動(dòng)力也明顯降低。

當(dāng)然，對(duì)聯(lián)邦法院司法能力危機(jī)的關(guān)注度下降，并不等于問題已經(jīng)解決。文章開始舉例時(shí)提到美國(guó)聯(lián)邦法院在近年來(lái)實(shí)施的“法官互助”項(xiàng)目就能說明問題。近期，皮特·梅內(nèi)爾和瑞恩·瓦卡回顧了美國(guó)上述應(yīng)對(duì)聯(lián)邦法院司法能力危機(jī)的百年歷程，并呼吁美國(guó)議會(huì)成立一個(gè)“2030委員會(huì)”來(lái)解決該問題?！?4〕考慮到美國(guó)法律職業(yè)共同體在20世紀(jì)下半葉數(shù)十年的諸多努力而未果，該提議能否奏效，只能拭目以待。

三、司法人力資源改革與日本法院的“案/人”變化

雖然各國(guó)解決“案多人少”和司法能力危機(jī)的國(guó)情很不一樣，但增加司法人力資源通常是應(yīng)對(duì)危機(jī)的最直接對(duì)策之一。增加司法人力資源是否有效，以及增加多少才是恰當(dāng)?shù)模壳斑€存在較大爭(zhēng)議。不過，俗話說“人多力量大”。相對(duì)其他系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性的改革而言，增加法院各類人員的類型和數(shù)量比較容易操作，且易得到法院系統(tǒng)的支持。

在美國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的百年歷程中，議會(huì)雖然最終沒能對(duì)聯(lián)邦法院系統(tǒng)進(jìn)行大刀闊斧的結(jié)構(gòu)性改革，但是對(duì)法院的人事進(jìn)行了較大調(diào)整，包括設(shè)立聯(lián)邦治安法官（屬于司法事務(wù)輔助人員），新設(shè)法院公職律師并增加法官助理（屬于專業(yè)事務(wù)輔助人員），并新設(shè)巡回法院區(qū)域行政主管（屬于行政事務(wù)輔助人員），大大增加了聯(lián)邦法院的雇員人數(shù)。1940年，聯(lián)邦法院系統(tǒng)的法官職數(shù)總共是259名（含最高法院大法官9名、上訴法院法官57名和地區(qū)法院法官193名），到2003年達(dá)到856名（含最高法院大法官9名、上訴法院法官167名和地區(qū)法院法官680名），后者是前者的3倍左右。2003年至今，聯(lián)邦法院的法官職數(shù)基本維持在這個(gè)水準(zhǔn)。當(dāng)然，增加法官職數(shù)只是美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)增量改革的一部分。同樣重要的是，整個(gè)聯(lián)邦法院系統(tǒng)的雇員和財(cái)政預(yù)算在過去一個(gè)世紀(jì)也實(shí)現(xiàn)了大幅攀升。在1940年，美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)法官職數(shù)是259名，當(dāng)年聯(lián)邦法院的總雇員數(shù)是2171名，法官人數(shù)占11.8%。到2021年，聯(lián)邦法院的法官職數(shù)是853名，總雇員數(shù)是32995名，法官人數(shù)占2.6%左右。①關(guān)于美國(guó)聯(lián)邦法院的雇員人數(shù)，1940年數(shù)據(jù)摘自Richard A.Posner，The Federal Courts：Challenge and Reform，Cambridge：Harvard University Press，1996，pp.10-11，Table 1.1，“Personnel and Budget of the Federal Courts，1925—1995”；2021年數(shù)據(jù)摘自美國(guó)法院管理辦公室公布的2023年度預(yù)算申報(bào)表，https：//www.uscourts.gov/sites/default/files/fy_2023_congressional_budget_request/FY%202023%20Congressional%20Budget%20Request/00b%20-%20Summary.pdf，2022年4月5日。從這一組數(shù)據(jù)可見，自1940年以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)司法能力危機(jī)，美國(guó)議會(huì)在增加司法人力資源方面是下了“血本”的。

在日本，近當(dāng)代法院系統(tǒng)的司法改革與美國(guó)類似，既有宏大的結(jié)構(gòu)性改革，也在司法人力資源的投入上有明確的主張。從明治維新至今，日本先后經(jīng)歷了多輪大大小小的司法改革，其中聲勢(shì)最為浩大的有三次?！?5〕第一次發(fā)生在明治維新之后，在整個(gè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化（或者西化）的背景下，以1890年頒布的《法院構(gòu)成法》為標(biāo)志，初步確立了相對(duì)現(xiàn)代化（或者西化）的日本法院系統(tǒng)。其結(jié)果是法院與傳統(tǒng)上受儒家文化影響的日本糾紛解決體系的分離。第二次發(fā)生在“二戰(zhàn)”之后，在美國(guó)主導(dǎo)進(jìn)行日本憲制大變革的歷史環(huán)境下，1947年頒布的《法院法》進(jìn)一步建構(gòu)了相對(duì)獨(dú)立且高度專業(yè)化的日本法院體制。其結(jié)果是法院運(yùn)作呈現(xiàn)了“精密司法”的特征，法官群體日益成為與外部社會(huì)隔離但是內(nèi)部卻高度等級(jí)化的“司法官僚”〔16〕。第三次發(fā)軔于20世紀(jì)末，由日本政界和財(cái)界推動(dòng)，以2001年發(fā)布《日本司法改革審議會(huì)意見書——支撐21世紀(jì)日本的司法制度》（簡(jiǎn)稱《日本司法改革意見書》）為標(biāo)志，深受“司法民主化”理念驅(qū)動(dòng)，目標(biāo)是“形成能使國(guó)民滿意的司法制度”〔17〕。

“二戰(zhàn)”之后，日本法院系統(tǒng)的變革一方面有其深層的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)原因。不過，另一方面，兩次大的改革都在很大程度上與法院訴訟量上升以及裁判延期有關(guān)。戰(zhàn)后不久，在美國(guó)的扶持之下，日本經(jīng)濟(jì)很快復(fù)蘇并發(fā)展繁榮，民事糾紛與民事訴訟激增，直接導(dǎo)致了大量案件積壓和審理延期?！?8〕針對(duì)這個(gè)問題，日本國(guó)會(huì)在1962年頒布了《臨時(shí)司法制度審議會(huì)設(shè)置法》，據(jù)此成立的司法改革審議會(huì)啟動(dòng)了大規(guī)模的調(diào)查研究，并在1964年發(fā)布了《臨時(shí)司法制度審議會(huì)意見書》，提出改善法官待遇與地位以吸引優(yōu)秀法科畢業(yè)生從事法官職業(yè)，建議通過簡(jiǎn)化裁判程序來(lái)給法院減負(fù)，并取得了一定的改革成效?！?9〕不過，從解決法官工作量的角度看，這些改革僅有治標(biāo)的成效，并沒有實(shí)質(zhì)性解決問題。在戰(zhàn)后直至21世紀(jì)初的數(shù)十年里，日本法院系統(tǒng)的案件量并沒有明顯降低，反而在高位上波動(dòng)：1950年代持續(xù)上升，到1960年代中期達(dá)到歷史性峰值，然后是下行又上行波動(dòng)直到2000年代初，之后案件開始呈現(xiàn)持續(xù)的下降趨勢(shì)。

為了更加直觀地了解日本法院的情況，本文對(duì)1952—2020年間全日本法院系統(tǒng)的立案數(shù)、法官人數(shù)和法官人均立案數(shù)也進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。①本文關(guān)于日本法院系統(tǒng)的案件與法官數(shù)據(jù)來(lái)自日本最高裁判所官方網(wǎng)站公布的歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)包括：（1）日本全國(guó)法院的法官人數(shù)來(lái)自最高裁判所發(fā)布的《法院數(shù)據(jù)手冊(cè)（2021）》，https：//www.courts.go.jp/vc-files/courts/datebook/2021/db2021-ALL.pdf，2022年4月5日。（2）日本全國(guó)法院民事行政、刑事、家事和少年四類案件立案數(shù)據(jù)來(lái)自日本最高裁判所所公布的相關(guān)年份司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，https：//www.courts.go.jp/app/sihotokei_jp/search，2022年4月5日。1952年，日本全國(guó)法院（包括最高、高等、地方、家庭和簡(jiǎn)易裁判所）的民事行政、刑事、家事和少年四大類案件的收案總量是2659865件，到1965年為7853822件，達(dá)歷史性峰值——1965年收案量是1952年的2.95倍，十多年間收案量漲幅驚人。此后，收案量有所下降，到2000年，全日本法院收案總數(shù)是5537154件，是1965年總量的70.5%。進(jìn)入新世紀(jì)，日本法院收案量整體呈下降趨勢(shì)——2003年的收案總數(shù)是6115202件，為新世紀(jì)的最高峰，然后持續(xù)下降。自2012年開始跌破400萬(wàn)件（具體為3798108件）。再到2020年，全日本法院收案總量為3360756件，達(dá)到多年來(lái)的歷史低點(diǎn)，是1965年的42.79%和2000年的60.69%。

在整個(gè)20世紀(jì)下半葉，在高位波動(dòng)的訴訟案件量給精英化的日本法官群體帶來(lái)了很大的工作壓力。在大城市里，每個(gè)法官都被分配了大量的未決案件，因此有法官人均“負(fù)責(zé)三百件”的俗稱?！?0〕作為高級(jí)專業(yè)人員的法官?zèng)]有充裕的時(shí)間去思考法庭指揮和案件的本質(zhì)，因此被視為極其辛苦的“知識(shí)工人”〔21〕。

對(duì)此，《日本司法改革意見書》把提升法官質(zhì)量和數(shù)量視為最重要的改革任務(wù)之一。該意見第三章“支撐司法制度的法曹的應(yīng)有狀況”明確指出：“日本的法曹人數(shù)與先進(jìn)各國(guó)相比無(wú)論是在整體數(shù)量上，還是在經(jīng)過司法考試、司法研修而誕生的新的司法人員的數(shù)量上，都是非常少的，現(xiàn)在已經(jīng)不能滿足日本社會(huì)對(duì)法的需求，再考慮到今后對(duì)法律服務(wù)需求的增加，大幅度地增加法曹人數(shù)無(wú)疑是當(dāng)務(wù)之急。”〔22〕具體就法官數(shù)量而言，該意見書認(rèn)為“大幅度地增加法官人數(shù)是不可缺少的”，并指出“今后10年期間也需要增加500名左右的法官”〔23〕。

根據(jù)本文的統(tǒng)計(jì)，戰(zhàn)后至今，日本法官的職數(shù)在持續(xù)增加。1952年，日本法院共有2323個(gè)法官（含判事、判事補(bǔ)和簡(jiǎn)裁判事三類人員）職數(shù)，然后持續(xù)增加；到2000年有3019個(gè)，為1952年的1.3倍；2020年有3881個(gè)職數(shù)，為1952年的1.67倍。在日本法官數(shù)量持續(xù)增加的背后，有兩個(gè)現(xiàn)象值得關(guān)注。其一，從1952年到2000年，日本法官職數(shù)在50年里增加了700個(gè)左右；而從2000到2020年，職數(shù)在20年里增加了800多個(gè)。近年來(lái)，日本法官增加的速度比20世紀(jì)下半葉明顯更快。這說明日本政府在一定程度上兌現(xiàn)了《日本司法改革意見書》中的承諾。其二，同樣重要的是，自2003年以來(lái)，日本全國(guó)法院的案件量和法官數(shù)呈現(xiàn)了非常明顯的“背道而馳”：一方面，全國(guó)法院立案總數(shù)在持續(xù)下降；另一方面，全國(guó)法官職數(shù)卻持續(xù)上升。這種相反的發(fā)展趨勢(shì)直接導(dǎo)致日本法官年人均立案數(shù)也在持續(xù)下降——當(dāng)然，到目前每個(gè)日本法官年人均800件以上的案件量，在絕對(duì)值上也并不輕松。

除了美國(guó)和日本以外，法國(guó)等國(guó)家的法院雇員近年來(lái)也持續(xù)增加。2006年，法國(guó)法院系統(tǒng)的總雇員人數(shù)是28899人，此后基本上保持逐年增加的趨勢(shì)，到2021年為34687人。在前后16年時(shí)間里，法國(guó)法院系統(tǒng)的總雇員人數(shù)增加了20%左右。①該數(shù)據(jù)來(lái)自法國(guó)司法部官方網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)，http：//www.justice.gouv.fr/statistiques-10054/chiffres-cles-de-la-justice-10303/，2022年4月8日。由于作者本人不識(shí)法語(yǔ)，故該數(shù)據(jù)由上海交通大學(xué)巴黎卓越工程師學(xué)院曾泓川同學(xué)協(xié)助翻譯，作者在此表示感謝?？紤]到在這段時(shí)間里，法國(guó)法院收案量呈現(xiàn)整體上萎縮的態(tài)勢(shì)，所以法國(guó)政府給法院系統(tǒng)的人力資源支持也非常有效。從這些數(shù)據(jù)可見，增加司法人力資源投入雖然不是“萬(wàn)靈藥”，但也是各國(guó)的常用“藥方”。

四、中國(guó)法院的案件量及其與美日的比較

在對(duì)美國(guó)和日本情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)說明后，回到中國(guó)法院系統(tǒng)面臨的問題。本文的重點(diǎn)是用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說明中國(guó)法院的案件量絕對(duì)量，以及和美國(guó)、日本相比的相對(duì)高低。

（一）改革開放以來(lái)全國(guó)法院案件量

先來(lái)看當(dāng)前中國(guó)法院系統(tǒng)的案件量情況。表一報(bào)告了全中國(guó)四級(jí)法院在1986—2020年間刑事、民事、行政和執(zhí)行四大類案件的立案和結(jié)案數(shù)據(jù)。其中，刑事、民事和行政案件均包括一審、二審和再審案件。表1的立案和結(jié)案數(shù)據(jù)并不是中國(guó)法院系統(tǒng)的所有案件數(shù)據(jù)，但占全國(guó)法院案件量的較高百分比，并幾乎占據(jù)了絕大多數(shù)的工作量。②根據(jù)周強(qiáng)2021年在全國(guó)“兩會(huì)”上做的工作報(bào)告，2020年最高院分別受理和審結(jié)案件39347件和35773件，當(dāng)年全國(guó)地方各級(jí)人民法院和專門人民法院共受理案件3080.5萬(wàn)件，并審結(jié)（執(zhí)結(jié)）案件2870.5萬(wàn)件。表一所統(tǒng)計(jì)的2020年度的刑事、民事、行政和執(zhí)行四類案件的立案和結(jié)案總量分別是25902800件和26330258件，從數(shù)量上分別占當(dāng)年全國(guó)立案和結(jié)案總量的84%和92%左右。

從表1可以非常清晰地看出來(lái)，改革開放以來(lái)，中國(guó)法院的訴訟案件量一直在高速增長(zhǎng)。1993年，全國(guó)法院刑事、民事、行政和執(zhí)行案件的立案總量為460多萬(wàn)件，到2019年增加到2652萬(wàn)余件，在不到30年的時(shí)間里，增加了4.75倍。

如果僅看全國(guó)法院一審立案總量的話，1978年全國(guó)法院一審收案總數(shù)是447755件，到2019年為15439600件，在40年左右的時(shí)間里增加了33倍有余?！?4〕這些數(shù)字是十分驚人的。2020年，受疫情影響，全國(guó)法院收案數(shù)據(jù)略有下降，但并未影響上升的趨勢(shì)。

那么，中國(guó)法院的案件量與其他國(guó)家相比，大概處在什么位置？圖1比較了中國(guó)、美國(guó)和日本三個(gè)國(guó)家在1990—2019年這30年間的法院立案數(shù)。其中，中國(guó)的數(shù)據(jù)是表1中刑事、民事和行政三類案件一審、二審和再審的立案總數(shù)，加上同年度執(zhí)行案件的立案數(shù)。日本法院的數(shù)據(jù)是日本全國(guó)法院的當(dāng)年度立案總數(shù)。因?yàn)槁?lián)邦制緣故，美國(guó)沒有全國(guó)統(tǒng)一的立案數(shù)據(jù)，聯(lián)邦法院和州法院的數(shù)據(jù)是單獨(dú)統(tǒng)計(jì)的。圖1用了美國(guó)兩類數(shù)據(jù)，一類是聯(lián)邦地區(qū)法院立案總數(shù)，另一類則是由美國(guó)全美州法院中心（National Center for State Courts）的“法院統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目”所匯編的所有州的審理法院（trial courts）的年度立案總數(shù)?！?5〕不過，由于每個(gè)州的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致，匯總難度也較大，因此該數(shù)據(jù)并非百分之百精準(zhǔn)。美國(guó)這兩類數(shù)據(jù)是審理法院的立案數(shù)據(jù)，在性質(zhì)上大致接近中國(guó)法院所有一審立案數(shù)據(jù)。雖然中國(guó)和美國(guó)的數(shù)據(jù)并非全國(guó)所有立案數(shù)據(jù)，但是也包含了絕大部分，因此通過圖一可以對(duì)最近30來(lái)年中國(guó)、美國(guó)和日本三國(guó)法院的案件量有整體的觀感。

表1 中國(guó)法院系統(tǒng)案件量統(tǒng)計(jì)（1986—2020年）

從圖1可以發(fā)現(xiàn)，雖然近年來(lái)中國(guó)法院的立案總量驚人，但是和全美的訴訟案件量仍有很大差距。近30年里，美國(guó)所有州審理法院的立案總量在8300萬(wàn)件到1.06億件之間徘徊，加上州法院和所有聯(lián)邦法院的案件，估計(jì)總數(shù)在8500萬(wàn)到1.1億件之間。根據(jù)周強(qiáng)在2022年全國(guó)“兩會(huì)”的工作報(bào)告，全中國(guó)法院在2021年受理案件量達(dá)到歷史高峰，為3352萬(wàn)件左右?？紤]到中國(guó)的總?cè)丝跒?4億，而美國(guó)的總?cè)丝跒?.3億左右，中國(guó)法院的案件總量和中國(guó)公民的人均起訴案件量，與美國(guó)存在很大差距。

圖1 中國(guó)、美國(guó)和日本三國(guó)法院立案數(shù)據(jù)比較（1990—2019年）

與日本相比，中國(guó)法院的案件總量在絕對(duì)數(shù)上明顯更高。近30年里，全日本法院立案總量從最高峰的611.5萬(wàn)件（2003年）降到最近幾年的350萬(wàn)件左右。目前，全中國(guó)法院的收案量已經(jīng)趨近日本的10倍——考慮到中國(guó)法院案件量上升的勢(shì)頭兇猛，而日本法院的案件量有持續(xù)下降的趨勢(shì)，預(yù)計(jì)中國(guó)法院案件總量將超過日本10倍。當(dāng)然，把中國(guó)與日本法院作比較，也要注意如下兩個(gè)事實(shí)。其一，日本近年來(lái)全國(guó)人口數(shù)量已經(jīng)不滿1.3億，不及中國(guó)的1/10，所以日本國(guó)民的人均訴訟案件量仍高于中國(guó)。其二，如前文所述，1965年全日本法院立案總數(shù)為7853822件，而當(dāng)時(shí)日本人口不到1億，也就是國(guó)民人均訴訟案件量為現(xiàn)在的2倍以上?；趯?duì)美國(guó)和日本的數(shù)據(jù)比較，我們大致可以認(rèn)為，現(xiàn)在中國(guó)法院的訴訟案件總量不僅居高不下，而且仍有繼續(xù)攀升的趨勢(shì)。

（二）中國(guó)、美國(guó)和日本的法官人均案件量比較

當(dāng)然，對(duì)于案件量而言，除了法院的整體案件量之外，同樣重要的指標(biāo)是法官和所有法院雇員的人均案件量。首先分析中國(guó)、美國(guó)和日本三國(guó)的法官人均案件量，再分析法院雇員的人均案件量。

1.法官人均案件量

由于每個(gè)國(guó)家對(duì)“法官”的定義不一樣，人員配置也不同，因此無(wú)法作精準(zhǔn)比較。另外，與美國(guó)和日本官方會(huì)公布詳實(shí)數(shù)據(jù)不同，我國(guó)官方并沒有公開公布的系統(tǒng)人員數(shù)據(jù)信息，只能從新聞和相關(guān)材料中找到部分年份法官數(shù)據(jù)的信息。在這里，筆者盡量用公開的官方信息來(lái)作比較實(shí)證分析。

在2021年底的全國(guó)法院整治年底不立案新聞發(fā)布會(huì)上，最高院審判管理辦公室公布了一組數(shù)據(jù)：全國(guó)共計(jì)約12.7萬(wàn)名員額法官，人均受理案件240件，人均結(jié)案188件。從案件審理用時(shí)看，2021年1月1日至11月15日之間辦結(jié)的案件，平均用時(shí)為67.2天，同比縮短4.6%?！?6〕事實(shí)上，最高院審判管理辦公室在最近幾年都會(huì)以通報(bào)的方式公開類似的數(shù)據(jù)，其中包括了2017—2019年度員額法官的大致人數(shù)。①表2中2017—2019年間全國(guó)員額法官人數(shù)的信息，分別來(lái)自最高人民法院網(wǎng)：《2017年上半年全國(guó)法院審判執(zhí)行工作態(tài)勢(shì)新聞發(fā)布會(huì)》，2017年7月31日，https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-54752.html，2022年4月9日；人民法院新聞傳媒總社：《最高人民法院發(fā)布上半年審判執(zhí)行工作數(shù)據(jù)均衡結(jié)案狀況不斷趨好案件質(zhì)效率進(jìn)一步提高新收?qǐng)?zhí)行案件385.9萬(wàn)件執(zhí)行實(shí)際到位金額5200億元》，2018年8月1日，https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-110691.html，2022年4月9日；人民法院新聞傳媒總社：《最高法發(fā)布2019年上半年審判執(zhí)行工作數(shù)據(jù)新收案件數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)結(jié)案數(shù)同比大幅增加整體運(yùn)行態(tài)勢(shì)穩(wěn)中求好》，2019年7月31日，https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-174372.html，2022年4月9日。另外，在2011年3月25日，最高院也發(fā)布了一組數(shù)據(jù)，其中包含了2006—2010年度全國(guó)法官人數(shù)信息。②2006—2010年間全國(guó)法院法官人數(shù)來(lái)自最高人民法院：《2006—2010年審執(zhí)結(jié)案件數(shù)量與法官人數(shù)走勢(shì)情況》，2011年3月25日，https：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-2409.html，2022年4月10日。據(jù)中新網(wǎng)報(bào)道，2013年中國(guó)法官人數(shù)已達(dá)到19.6萬(wàn)人，約占全國(guó)法院總?cè)藬?shù)的58%?！?7〕根據(jù)這些信息以及本文的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，表2報(bào)告了中國(guó)、美國(guó)和日本在2006—2019年間部分年份的法官人數(shù)、法官人均立案量和法官人均結(jié)案量。其中，中國(guó)法官的人數(shù)是估算的，2006—2013年間的法官數(shù)據(jù)為包括審判員和助理審判員等在內(nèi)的廣義法官人數(shù)，2017—2019年間的法官人數(shù)僅指狹義上的員額法官人數(shù)，而不包含法官助理人數(shù)。另外，表2里面中國(guó)法院的立案數(shù)是前述表1統(tǒng)計(jì)的四類案件立案數(shù)，并不是全部立案數(shù)，因此計(jì)算出來(lái)的法官人均案件量比最高院審判管理辦公室公布的略低。

表2 中國(guó)、美國(guó)和日本法官人數(shù)與法官人均案件量統(tǒng)計(jì)（2006—2019年）

從表2可見，因各國(guó)對(duì)法官的界定不同，所以法官人數(shù)完全不在一個(gè)量級(jí)上。即便在員額制改革之后，中國(guó)的法官人數(shù)有所縮減，但是其數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國(guó)和日本。在美國(guó)，法官隊(duì)伍絕大部分在州法院系統(tǒng)，表2僅列舉了聯(lián)邦上訴法院和地區(qū)法院的法官人數(shù)。在美國(guó)，根據(jù)《憲法》第3條所創(chuàng)設(shè)的聯(lián)邦法院法官是“法官中的法官”，是法律職業(yè)共同體的精英群體，數(shù)量很少，任命時(shí)也是“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”。前文提及，2021年聯(lián)邦法院的法官職數(shù)是853名，總雇員數(shù)是32995名，法官人數(shù)占2.6%左右。而在中國(guó)，2021年底的員額法官人數(shù)接近13萬(wàn)，法院所有干警為35萬(wàn)左右〔28〕，員額法官占37%左右。在美國(guó)，州法院的法官由任命或者選舉產(chǎn)生，各州的界定也不一樣。根據(jù)全美州法院中心的統(tǒng)計(jì)，1999年全美州法院法官的總?cè)藬?shù)為29023名?！?9〕經(jīng)過20多年的發(fā)展，全美州法院的法官人數(shù)也有所增加，但估算下來(lái)，全美聯(lián)邦和州法院系統(tǒng)的法官人數(shù)不會(huì)超過中國(guó)的1/3。在日本，2021年全國(guó)法院系統(tǒng)的法官人數(shù)是3881名（和2020年一樣），同年法院雇員總?cè)藬?shù)是25682名，法官占15%左右，也是相當(dāng)精英的群體。〔30〕

一個(gè)國(guó)家關(guān)于法官的界定和職數(shù)配置是理解法官人均案件量的前提。相對(duì)于美國(guó)和日本而言，中國(guó)的法官群體顯得更加“走量”。法官隊(duì)伍人數(shù)多寡，直接影響了法官人均的案件量。從表2可見，無(wú)論是法官人均立案量還是結(jié)案量，中國(guó)法官的案件量雖然在近年來(lái)有大幅攀升，但比起美國(guó)和日本而言，存在很大距離。不僅如此，中國(guó)法官人均案件量與其他很多國(guó)家相比，平均數(shù)較低。比如，在巴西，近年來(lái)每個(gè)法官年均作出1600個(gè)判決，而意大利、西班牙和葡萄牙法官的年均裁判分別大約是960件、690件和400件?！?1〕

當(dāng)然，值得說明的是，表2里面中國(guó)法院的立案數(shù)只統(tǒng)計(jì)了刑事、民事和行政的一審、二審和再審案件以及執(zhí)行案件的數(shù)據(jù)，不是全部立案量，因此略微拉低了均值。另外，該表提供的僅是全中國(guó)的平均數(shù)據(jù)，不能說明全國(guó)的地方差異性。事實(shí)上，在中國(guó)，法官案件量的地方差異性非常大，在同一地區(qū)的不同法院之間、同一法院內(nèi)部的不同庭室之間的差異很大，而且同一庭室的不同法官之間也可能存在很大差異。就法官工作內(nèi)容而言，越是中西部地區(qū)與相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，法官參與社會(huì)治理的事務(wù)越多，比如協(xié)助拆違和扶貧工作等。就同樣性質(zhì)的案件審理，越是基層的法官（尤其是在派出法庭工作的法官），在民事案件審理中就要處理更多家庭糾紛的問題。當(dāng)然，幾乎所有大國(guó)都存在地區(qū)差異性問題。比如，2018年，在美國(guó)，在對(duì)案件進(jìn)行工作量加權(quán)之后，每個(gè)聯(lián)邦地區(qū)法院的法官年均要審理503件標(biāo)準(zhǔn)工作量案件，而案件量最高的達(dá)到人均1000件以上，案件不多的地區(qū)則只有205件?！?2〕

2.法院雇員人均案件量

從上文數(shù)據(jù)分析可見，每個(gè)國(guó)家對(duì)“法官”的定義很不一樣，所以僅比較法官人均案件量是不精準(zhǔn)的，還要通過比較法院雇員人均案件量作為參考。不過，很遺憾，各國(guó)公開的法院雇員數(shù)據(jù)更加不系統(tǒng)，與案件數(shù)公布年份也不匹配。在這里，筆者僅就近兩年的情況作估算比較。

2021年底，全中國(guó)法院所有干警約35萬(wàn)，當(dāng)年全中國(guó)法院受理案件量為3352萬(wàn)件，每位法院干警平均立案96件。在美國(guó)，2021年聯(lián)邦法院總雇員數(shù)是32995名，聯(lián)邦法院（地區(qū)法院、上訴法院和最高法院）的立案總數(shù)是512153件①這個(gè)總量的計(jì)算方法是2021年聯(lián)邦最高法院存案量、聯(lián)邦上訴法院立案數(shù)與聯(lián)邦地區(qū)法院立案數(shù)之和，是對(duì)當(dāng)年立案數(shù)的估算。，當(dāng)年聯(lián)邦法院每位雇員人均立案數(shù)大約是16件。在日本，2021年全國(guó)法院雇員人數(shù)是25682名，2020年全日本法院立案總數(shù)是3360756件。因?yàn)楣P者沒有同時(shí)找到2020或者2021年的日本法院雇員人數(shù)和立案總數(shù)，用2021年的雇員人數(shù)和2020年的立案總數(shù)來(lái)進(jìn)行錯(cuò)時(shí)計(jì)算，最近兩年日本法院雇員人均立案131件左右。從這組數(shù)據(jù)看，日本法院的案件量最多，中國(guó)次之，而美國(guó)聯(lián)邦法院的負(fù)擔(dān)是比較輕的。

五、初步結(jié)論：中國(guó)法院“案多人少”的特殊性

筆者通過系統(tǒng)對(duì)比美國(guó)和日本法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)中國(guó)法院系統(tǒng)面臨的“案多人少”問題作一個(gè)科學(xué)的實(shí)證評(píng)估，并為理論和政策研究提供事實(shí)依據(jù)。根據(jù)前文實(shí)證研究，可以作初步的事實(shí)性歸納：相對(duì)于美日等國(guó)家而言，當(dāng)前中國(guó)法院系統(tǒng)的法官人均案件量相對(duì)不高。

雖然實(shí)證數(shù)據(jù)可以清晰說明，中國(guó)法院系統(tǒng)的案件總量和法官人均案件量在近年來(lái)有了大幅攀升，但是相對(duì)于美國(guó)、日本及印度等國(guó)家而言，無(wú)論是從整體還是法官人均的案件量而言，中國(guó)法院系統(tǒng)的案件量并沒有高到離譜的程度。

不過，另一方面也必須注意到：盡管中國(guó)法官人均訴訟案件量并不比美國(guó)和日本等國(guó)家高，但是中國(guó)法官的工作量和工作負(fù)荷卻不亞于這些國(guó)家的法官。根據(jù)筆者在2020年針對(duì)全國(guó)1099名法院司法人員的問卷調(diào)查，76.98%的受訪司法人員均認(rèn)為自己每周工作40小時(shí)或者更長(zhǎng)時(shí)間。其中，員額法官是自報(bào)加班時(shí)間最多的群體，法官助理次之。就員額法官而言，有82.87%認(rèn)為每周需要工作40小時(shí)或者更長(zhǎng)，有46.02%認(rèn)為每周需要工作45小時(shí)或者更長(zhǎng)，有30.88%認(rèn)為每周需要工作50小時(shí)或者更長(zhǎng)，有15.74%認(rèn)為每周需要工作55小時(shí)或者更長(zhǎng)（這意味著每周需要加兩個(gè)白天的班，或者周末全被擠占了）。同時(shí)，有64.15%的受訪司法人員認(rèn)為工作負(fù)擔(dān)較重，有8.29%認(rèn)為工作負(fù)荷難以承受，兩者加起來(lái)達(dá)到72.44%。由此可見，當(dāng)前中國(guó)法官隊(duì)伍工作時(shí)間長(zhǎng)、負(fù)荷大是非常普遍的現(xiàn)象。

那么，這種看似相悖的特殊性是如何發(fā)生的？除了前文提到的“法官”在不同國(guó)家的定位不一樣以外，還在于法院“案件量”和“工作量”的差異。在當(dāng)前中國(guó)法院系統(tǒng)，有不少法官雖然在法官崗位上，但是做了很多法院之外的工作，或者雖然是法院的工作，但不是關(guān)于審判的工作。肖揚(yáng)在2002年7月5日的全國(guó)法院隊(duì)伍建設(shè)工作會(huì)議上就指出：“現(xiàn)在我們20多萬(wàn)名法官中，真正從事審判工作的只有15萬(wàn)左右，有近5萬(wàn)名法官并不在審判崗位”，并且他還特意強(qiáng)調(diào)，“這是最高法院統(tǒng)計(jì)的，我估計(jì)不在審判崗位的法官人數(shù)更多”〔33〕。20年過去了，這個(gè)問題還沒有解決，甚至在部分地區(qū)更為惡化。在上述調(diào)查問卷中發(fā)現(xiàn)，受調(diào)查的1099名法院司法人員，把“非審判工作耗時(shí)過多”視為僅次于“案件數(shù)量太多”造成法官工作負(fù)荷過大的原因。

在中國(guó)，法官人均“案件量”與“工作量”的重大差異有其深層次原因。歸根到底，中國(guó)政法體制對(duì)法院有獨(dú)特的定位和對(duì)法官角色的相應(yīng)要求。江國(guó)華和韓玉亭歸納了中國(guó)法官的兩種角色：社會(huì)工程師和裁判員角色。作為“社會(huì)工程師”，中國(guó)的法官需要承擔(dān)大量的諸如維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“中心大局”工作?！?4〕或者，正如姜峰所言，中國(guó)法院不但面臨著“案件增加型負(fù)擔(dān)”，還要承擔(dān)沉重的“功能增加型負(fù)擔(dān)”〔35〕。

也正是在這個(gè)意義上，對(duì)于中國(guó)乃至全球法院的“案多人少”問題和司法能力危機(jī)而言，不僅要關(guān)注法院的“案件量”，更需要關(guān)心的實(shí)質(zhì)問題是法官的“工作量”。法院所接受和審結(jié)的自然案件的數(shù)量，固然是需要統(tǒng)計(jì)的，因?yàn)樽匀话讣客呛饬抗ぷ髁康那疤?，是作縱向和橫向工作量比較的基本度量工具。但是，如果對(duì)“案多人少”的關(guān)注只停留在對(duì)自然案件的定義、計(jì)算和改造上，那么有可能是本末倒置。通過精準(zhǔn)測(cè)算全中國(guó)法院法官的工作量及其不均衡分布，是解決“案多人少”和緩解司法能力危機(jī)的科學(xué)前提?！?6〕同時(shí)，考慮到中國(guó)社會(huì)的“訴訟爆炸”一時(shí)難以平息以及法院“案件量”增加一時(shí)難以抑制的基本事實(shí)，如何盡量減免“案件量”之外的“工作量”是值得中國(guó)法院司法改革者認(rèn)真對(duì)待的務(wù)實(shí)問題。