強化規(guī)劃引領(lǐng) 助推鄉(xiāng)村振興
——河南省“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制探索

□ 姚通 王立新

近年來，河南省緊緊圍繞推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和國家、省《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》實施，不斷探索推進(jìn)“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制，制定出臺一系列指導(dǎo)性文件和技術(shù)指南，持續(xù)完善村莊規(guī)劃編制和管理機制，促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治和村容村貌提升。截至目前，全省縣（市）村莊分類和布局規(guī)劃已經(jīng)全部編制完成，1.4 萬個村莊形成了實用性村莊規(guī)劃編制成果，有效服務(wù)了村容村貌提升，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

經(jīng)驗做法

試點先行，典型引路。河南省結(jié)合全省村莊量大面廣、情況千差萬別和村莊規(guī)劃基礎(chǔ)薄弱的實際，為避免村莊規(guī)劃編制工作脫離實際、“一哄而上”，造成規(guī)劃成果粗制濫造，按照“試點先行、典型引路、分類指導(dǎo)、有序推進(jìn)”原則，先后在全省開展了“鄉(xiāng)村規(guī)劃千村試點”和“百鎮(zhèn)千村規(guī)劃”工程等試點工作，在規(guī)劃編制單位、高等院校、科研機構(gòu)中選擇1517 名優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計師，通過志愿服務(wù)、技術(shù)幫扶等形式開展村莊規(guī)劃編制工作，在規(guī)劃編制方法路徑、成果表達(dá)、工作組織等方面進(jìn)行探索。適時總結(jié)試點經(jīng)驗，組織優(yōu)秀成果展評，篩選符合國家要求的兩個縣域村莊分類和村莊布局規(guī)劃成果、11 個村莊規(guī)劃成果，在全省宣傳推廣，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

規(guī)范引導(dǎo)，分類推進(jìn)。河南省積極指導(dǎo)縣（市）在縣域?qū)用骈_展村莊分類和布局規(guī)劃編制，根據(jù)各個村莊區(qū)位條件、資源稟賦、人口流動趨勢等，對全省4.46 萬個行政村，逐村明確集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、整治改善、搬遷撤并等村莊類型，引導(dǎo)人口向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所在地、開發(fā)區(qū)集中，引導(dǎo)公共設(shè)施優(yōu)先向集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類村莊配置。對集聚提升類、特色保護(hù)類等重點發(fā)展或需要進(jìn)行較多開發(fā)建設(shè)、修復(fù)整治的村莊，加快編制村莊規(guī)劃；對于整治改善類等近期不進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的村莊，明確用途管制規(guī)則和村莊建設(shè)管控要求，確保鄉(xiāng)村建設(shè)有規(guī)可依；對城郊融合類村莊可納入城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)籌編制；搬遷撤并類村莊原則上不單獨編制村莊規(guī)劃。目前，全省共有4.46 萬個行政村，其中，城郊融合類村莊7298個，集聚提升類村莊8645 個，整治改善類村莊21807 個，特色保護(hù)類村莊2914個，搬遷撤并類村莊2485個，因已納入縣（市）國土空間總體規(guī)劃范圍等原因無需進(jìn)行分類的村莊共1503 個。

開門規(guī)劃，群眾參與。會同相關(guān)部門，采取實地走訪、座談訪談、問卷調(diào)查等形式開展調(diào)研，廣泛聽取村莊規(guī)劃一線同志和村民的意見和建議，摸清全省村莊規(guī)劃基本情況、存在問題。積極探索村莊規(guī)劃編制方法，堅持開門編規(guī)劃，鼓勵村民參與規(guī)劃編制工作，要求規(guī)劃編制主要負(fù)責(zé)人一次連續(xù)駐村不少于10天，駐村服務(wù)時間累計不少于30 天，入戶訪談率達(dá)到70%以上，并采取多種方式進(jìn)行資料收集，規(guī)劃師和村民同吃同住同勞動，在日常生活中了解村民的想法，確保村莊規(guī)劃“接地氣”、符合村民意愿，提升了村莊規(guī)劃的合理性及村民的接受度和滿意度。

創(chuàng)新規(guī)劃成果表達(dá)方式。通過學(xué)習(xí)江蘇、浙江等先進(jìn)地區(qū)村莊規(guī)劃編制經(jīng)驗，組織專家學(xué)者、技術(shù)人員、村民代表等進(jìn)行研討，創(chuàng)新實用性村莊規(guī)劃編制方法和成果表達(dá)形式，形成了圖文并茂、簡單明了的“一圖一表一說明”（村莊建設(shè)規(guī)劃圖、行動計劃項目表、建設(shè)要點說明書），并張榜公示，讓每個村民都成為“規(guī)劃明白人”。

健全機制，規(guī)范管理。指導(dǎo)各地建立以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、規(guī)劃師、鄉(xiāng)賢、村委干部、群眾代表等共同組成鄉(xiāng)村規(guī)劃委員會，制定和完善符合本地實際的鄉(xiāng)村規(guī)劃委員會管理機制，明確工作職責(zé)和議事規(guī)則，統(tǒng)一管理村莊規(guī)劃編制與實施，加強對農(nóng)村宅基地、農(nóng)房建設(shè)、風(fēng)貌管控的有效管理，規(guī)范村莊規(guī)劃建設(shè)行為，解決村莊規(guī)劃長期無人管、農(nóng)村土地利用和管理粗放、鄉(xiāng)村風(fēng)貌雜亂等問題。

存在問題

編制資金投入不足，規(guī)劃編制滯后。村莊規(guī)劃編制經(jīng)費應(yīng)納入縣、鄉(xiāng)政府財政預(yù)算，但是由于縣、鄉(xiāng)資金緊張，沒有固定的村莊規(guī)劃資金保障，更沒有多余的資金用于村莊規(guī)劃的實施。河南省村莊基數(shù)大，類型多，相比城市投入而言，地方政府對鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)普遍重視不夠、投入不足，致使村莊規(guī)劃覆蓋面很小。目前，全省僅僅編制了1.4 萬個村莊規(guī)劃，編制率不足1/3。

村莊功能不完善，村容村貌無特色。由于缺少規(guī)劃引導(dǎo)，村莊住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、耕地等各類用地布局犬牙交錯，空間布局不合理，發(fā)展空間不足，村莊必要的發(fā)展需求無法得到滿足。村莊新建或改造房屋的建筑風(fēng)格、高度、屋頂形式、建筑材料、墻面色彩等互不協(xié)調(diào)，缺乏整體風(fēng)貌、地方特色和時代特征，造成不少村莊有新房無新村、有新村無新貌。一些村莊一味照搬其他地區(qū)的規(guī)劃設(shè)計套路和模式，大興土木、簡單復(fù)制模仿，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)理解為“包裝”，使村莊規(guī)劃建設(shè)脫離農(nóng)村本土實際、失去本土特征，造成“千村一面”。還有一些村莊老房破舊不堪、新房風(fēng)貌雜亂、設(shè)施缺管少網(wǎng)，普遍存在重院內(nèi)、輕院外的現(xiàn)象，道路交通、村容村貌和人居環(huán)境品質(zhì)普遍較差。

土地利用不集約，亂占耕地情況時有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，2020 年，全省農(nóng)村人均建設(shè)用地398平方米，遠(yuǎn)高于國家規(guī)定的人均150平方米的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村建設(shè)用地使用粗放，存在大量“空心村”、閑置地，土地使用不集約。由于尚未形成空閑宅基地轉(zhuǎn)讓騰退機制，存量建設(shè)用地難以盤活利用，再加上缺乏嚴(yán)格的規(guī)劃管控，宅基地建新不拆舊、“一戶多宅”等歷史遺留問題普遍存在。不少村莊在建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)沿路爬、村邊長等無序建設(shè)、隨意蔓延的現(xiàn)象，對推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和人居環(huán)境整治帶來嚴(yán)重不利影響。加上空間布局不合理導(dǎo)致無法滿足正常合理的住房建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，違法占地甚至違法占用耕地或基本農(nóng)田的現(xiàn)象時有發(fā)生，耕地資源保護(hù)的壓力逐步增大。

規(guī)劃實施缺乏統(tǒng)籌管理。鄉(xiāng)村建設(shè)涉及的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、水利、電力等職能部門均有各自行業(yè)的安排和標(biāo)準(zhǔn)，各成體系，各自為政，經(jīng)常出現(xiàn)建設(shè)時序不銜接、建設(shè)內(nèi)容不對接、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等互相沖突現(xiàn)象。一些地方雖然編制了規(guī)劃，但由于鄉(xiāng)村缺少監(jiān)管機構(gòu)和力量，缺乏完善的規(guī)劃實施監(jiān)管機制，規(guī)劃成果沒有得到有效實施。

意見建議

加大對村莊規(guī)劃的資金支持。村莊規(guī)劃是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，屬于村莊建設(shè)發(fā)展的公共政策范疇。全省村莊數(shù)量多，規(guī)劃編制任務(wù)重，對資金需求大，單純依靠縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政和村莊自身無法保障村莊規(guī)劃編制工作的開展。建議省財政按照以獎代補方式，加大對村莊規(guī)劃編制的資金投入，縣、鄉(xiāng)兩級財政列入年度預(yù)算或從鄉(xiāng)村振興相關(guān)資金中明確一定比例用于村莊規(guī)劃，保障村莊規(guī)劃資金，確保村莊規(guī)劃編制工作高質(zhì)量有序推進(jìn)。

強化行業(yè)部門統(tǒng)籌。建議在各級黨委、政府強化村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村建設(shè)中的引領(lǐng)地位，統(tǒng)籌整合各涉農(nóng)部門的資金和項目，一方面可以保障村莊規(guī)劃實施，另一方面提高鄉(xiāng)村振興資金的使用效率和效果，通過村莊規(guī)劃助推鄉(xiāng)村振興。同時，建議按照推動土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動和平等交換的要求，完善補充耕地交易、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，普遍實行指標(biāo)有償交易，所得資金以縣級為單位統(tǒng)籌一定比例用于支持村莊規(guī)劃工作。

強化鄉(xiāng)村規(guī)劃委員會制度。鄉(xiāng)村規(guī)劃委員會是實施鄉(xiāng)村建設(shè)管理的重要一環(huán)，彌補了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃管理機構(gòu)的缺失，建議強化鄉(xiāng)村規(guī)劃委員會運營管理，有利于規(guī)范村莊建設(shè)程序、加強基層自治、優(yōu)化國土空間布局，對維護(hù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村莊規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性具有重要意義，杜絕規(guī)劃、審批、建設(shè)的隨意性和無序性。

鼓勵各地探索建立鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度。鄉(xiāng)村規(guī)劃師是踐行國家生態(tài)文明思想，用科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村科學(xué)發(fā)展的基層隊伍，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村人才振興的具體實踐，是國土空間規(guī)劃體系傳導(dǎo)最后一公里的“排頭兵”。鼓勵各地借鑒北京、成都等地設(shè)立鄉(xiāng)村規(guī)劃師的經(jīng)驗做法，在全省建立派駐鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，在村莊培養(yǎng)規(guī)劃“明白人”，為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)出謀劃策，保障村莊規(guī)劃高質(zhì)量編制和有序?qū)嵤?/p>