英德生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償工作的啟示

□ 劉芮琳 袁國(guó)華 張志敏

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)做出一系列決策部署，并取得了積極成效。英、德兩國(guó)于2010 年開(kāi)始進(jìn)行系統(tǒng)化生態(tài)補(bǔ)償工作，這與我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展至一定階段后才開(kāi)展系統(tǒng)性生態(tài)補(bǔ)償工作的現(xiàn)狀相似，具有借鑒意義。文章分別介紹了英、德兩國(guó)在規(guī)劃體系與生態(tài)補(bǔ)償?shù)你暯臃绞?、職能分工、?xiàng)目審批要求、量化指標(biāo)、多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)任鍌€(gè)方面的生態(tài)補(bǔ)償宏觀框架與經(jīng)驗(yàn)做法，基于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償工作現(xiàn)狀，提出了對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償工作的啟示。

英國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖龇ㄅc實(shí)踐

英國(guó)生態(tài)補(bǔ)償主要指生物多樣性補(bǔ)償，由英國(guó)政府機(jī)構(gòu)中的內(nèi)閣部門下轄若干行政機(jī)構(gòu)管理，中央政府負(fù)責(zé)提供關(guān)于生物多樣性補(bǔ)償?shù)目蚣?、?biāo)準(zhǔn)和指南，地方政府或者開(kāi)發(fā)商通過(guò)選擇對(duì)應(yīng)的指導(dǎo)原則或政策進(jìn)行生物多樣性補(bǔ)償實(shí)踐。

將生態(tài)補(bǔ)償融入規(guī)劃體系。英國(guó)以生態(tài)補(bǔ)償與規(guī)劃體系融合的方式，形成了覆蓋范圍最廣、效率最高、補(bǔ)償制度貫徹最徹底的生物多樣性補(bǔ)償機(jī)制。體系融合包含三條途徑：一是制定法律與公共政策，建立起戰(zhàn)略框架，由地方規(guī)劃當(dāng)局負(fù)責(zé)實(shí)施；二是管控規(guī)劃許可證審批流程，嚴(yán)格執(zhí)行等級(jí)制度，不允許非緩解情況存在；三是開(kāi)展環(huán)境評(píng)估，將一般環(huán)境評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)估規(guī)定為項(xiàng)目申請(qǐng)必要環(huán)節(jié)。

建立環(huán)境銀行并明確各方職能。環(huán)境銀行作為補(bǔ)償平臺(tái)，包括兩項(xiàng)主要職能：一是在線交易平臺(tái)開(kāi)發(fā)，協(xié)調(diào)各方主體關(guān)系，以提供生物多樣性補(bǔ)償記錄、信用計(jì)算和交易等服務(wù)的方式連接市場(chǎng)和參與者；二是為試點(diǎn)地區(qū)提供資源，促使供應(yīng)商與買家雙方明確職能，促成雙方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。

實(shí)施緩解等級(jí)并嚴(yán)格審批項(xiàng)目。為保障發(fā)展活動(dòng)不會(huì)對(duì)生物多樣性造成破壞，英國(guó)在環(huán)境評(píng)估中引入緩解等級(jí)作為生物多樣性補(bǔ)償中的重要環(huán)節(jié)，并規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)補(bǔ)償優(yōu)先于場(chǎng)外補(bǔ)償。在項(xiàng)目規(guī)劃申請(qǐng)中，如果經(jīng)評(píng)估，開(kāi)發(fā)活動(dòng)會(huì)對(duì)生物多樣性造成重大損失，則由當(dāng)?shù)卣畬?duì)現(xiàn)場(chǎng)補(bǔ)償方式可行性進(jìn)行評(píng)估；若現(xiàn)場(chǎng)補(bǔ)償方式不能實(shí)施，方可采取場(chǎng)外補(bǔ)償。

規(guī)范統(tǒng)一指標(biāo)工具與標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)生態(tài)補(bǔ)償以棲息地作為初始衡量標(biāo)準(zhǔn)，衡量規(guī)劃項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣锒鄻有缘挠绊?。衡量?jī)?nèi)容包含兩部分：一是計(jì)算規(guī)劃項(xiàng)目對(duì)生物多樣性造成的影響，包括棲息地的面積、棲息地質(zhì)量和棲息地類型三項(xiàng)因素；二是評(píng)估補(bǔ)償?shù)念愋秃头秶皥?zhí)行過(guò)程中可能存在的誤差，依據(jù)不同等級(jí)評(píng)分的交付風(fēng)險(xiǎn)、空間風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)間乘數(shù)因素共同確定誤差。

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)特色的存續(xù)。英國(guó)通過(guò)擴(kuò)充生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶瑢⒈Ａ粼谟?guó)北部的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式定義為生態(tài)服務(wù)，納入生態(tài)補(bǔ)償范疇。在農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中優(yōu)先考慮生態(tài)特色性的保護(hù)，保持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式的要求成功地保留了英國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的獨(dú)特景觀，并通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償與當(dāng)?shù)厝嗣窆餐芾硭Ａ舻膫鹘y(tǒng)耕作方式及獨(dú)特的自然景色，每年吸引近千萬(wàn)游客到此參觀，形成了持續(xù)的資金收入。

德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖龇ㄅc實(shí)踐

德國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度體系由聯(lián)邦政府與各州的自然保護(hù)法共同組成，對(duì)景觀、動(dòng)物棲息地及相關(guān)物種進(jìn)行保護(hù)。其中，德國(guó)聯(lián)邦一級(jí)設(shè)定補(bǔ)償?shù)嘏c生態(tài)賬戶的法律、評(píng)估負(fù)面影響和補(bǔ)償方法，各州在自然保護(hù)法則中確定主管當(dāng)局與緩解條例程序。

緊密聯(lián)系空間規(guī)劃與生態(tài)補(bǔ)償。德國(guó)的規(guī)劃體系通過(guò)預(yù)判規(guī)劃生態(tài)影響，在規(guī)劃中預(yù)留生態(tài)補(bǔ)償空間，補(bǔ)償方案隨著空間規(guī)劃推進(jìn)細(xì)化等方式，交融生態(tài)補(bǔ)償與空間全域。以薩克森州萊比錫市為例，景觀規(guī)劃是該市自然保護(hù)和景觀管理、可持續(xù)城市發(fā)展的工作基礎(chǔ)。以綜合發(fā)展為理念，融合景觀規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，在景觀規(guī)劃方案中，對(duì)景觀與相關(guān)規(guī)劃的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，對(duì)生態(tài)侵害做出判斷，并盡全力在規(guī)劃中避免破壞生態(tài)，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)與城市發(fā)展的平衡。

明確的合作分工與有效監(jiān)管。歐洲著名河流之一的易北河流經(jīng)捷克、德國(guó)兩國(guó)，在20 世紀(jì)80年代污染嚴(yán)重，隨后德國(guó)和捷克達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)際合作協(xié)議，共同采取措施整治易北河，成立雙邊合作組織。通過(guò)設(shè)置8 個(gè)專業(yè)小組、明確雙方職責(zé)分工，整治后的易北河流域水質(zhì)得到極大改善，達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)。

以補(bǔ)償政策助推先避免后補(bǔ)償。補(bǔ)償池（又稱生態(tài)賬戶或環(huán)境銀行）作為德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策的重點(diǎn)，其目的是在將來(lái)可能發(fā)生不可避免的生態(tài)系統(tǒng)侵占之前，儲(chǔ)備適用于占補(bǔ)的土地，以便將來(lái)進(jìn)行侵害補(bǔ)償。德國(guó)補(bǔ)償池具有區(qū)域面積大、修復(fù)后由保育機(jī)構(gòu)與農(nóng)民主體長(zhǎng)期合作管理的特征，聯(lián)邦各州的法規(guī)條例保護(hù)補(bǔ)償池的程序性和生態(tài)質(zhì)量，明確批準(zhǔn)補(bǔ)償池的補(bǔ)償措施的程序標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，將補(bǔ)償池統(tǒng)籌到審批程序中，進(jìn)一步明確補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕e分處理。德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償通過(guò)量化計(jì)算事先評(píng)估、生態(tài)補(bǔ)償設(shè)計(jì)方案與生態(tài)補(bǔ)償驗(yàn)收評(píng)價(jià)明確獎(jiǎng)懲行為。在量化處理中，土地開(kāi)發(fā)的所有影響都要計(jì)算和轉(zhuǎn)換到同一維度。以巴伐利亞州某風(fēng)景區(qū)建筑物建設(shè)為例，對(duì)補(bǔ)償需求進(jìn)行測(cè)算時(shí)，根據(jù)群落生境價(jià)值表，擬開(kāi)展建設(shè)的土地為2830 平方米的集約型綠地，群落生境價(jià)值質(zhì)量等級(jí)評(píng)分為每平方米3分，物種及其生存環(huán)境相關(guān)損害系數(shù)預(yù)計(jì)為1.0，預(yù)計(jì)建筑的補(bǔ)償需求為8490 個(gè)生態(tài)價(jià)值點(diǎn)。隨后，為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，建筑商在附近劃定一片依據(jù)《巴伐利亞州生態(tài)補(bǔ)償條例群落生境名錄》質(zhì)量等級(jí)評(píng)分為9分，占地1280 平方米的物種豐富的邊緣地區(qū)，計(jì)算補(bǔ)償范圍內(nèi)的價(jià)值點(diǎn)為8960 個(gè)，實(shí)際補(bǔ)償大于補(bǔ)償要求，預(yù)計(jì)損耗獲得了充分的補(bǔ)償。

生態(tài)補(bǔ)償方式的多元化。在易北河流域整治的過(guò)程中，德國(guó)多方籌集經(jīng)費(fèi)，資金來(lái)源包括財(cái)政貸款、研究津貼、排污費(fèi)下游對(duì)上游經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償四類。生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)用于建設(shè)捷克與德國(guó)交界的城市污水處理廠，在滿足捷克與德國(guó)各自發(fā)展需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)互惠互贏。同時(shí)，德國(guó)發(fā)起環(huán)境標(biāo)志計(jì)劃，引導(dǎo)消費(fèi)者選擇保護(hù)環(huán)境、具有生態(tài)價(jià)值的產(chǎn)品，以市場(chǎng)化的方式，極大緩解了政府的財(cái)政壓力。

對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償工作的啟示

立足國(guó)土空間規(guī)劃，推行全域生態(tài)補(bǔ)償，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償傳導(dǎo)能力。英、德通過(guò)補(bǔ)償平臺(tái)、緩解等級(jí)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等措施，嚴(yán)格控制規(guī)劃許可證發(fā)放，多層級(jí)共同協(xié)作方式，共同管理城市建成區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。我國(guó)應(yīng)考慮在生態(tài)補(bǔ)償工作中以全域生態(tài)補(bǔ)償為目標(biāo)，在持續(xù)完善生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，將城市建成區(qū)生態(tài)環(huán)境內(nèi)相應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)影響同樣納入補(bǔ)償。省級(jí)、市級(jí)主管生態(tài)補(bǔ)償部門應(yīng)出臺(tái)與地方實(shí)際切合的生態(tài)補(bǔ)償條例，層層落實(shí)責(zé)任與各項(xiàng)要求，更好地推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

明晰分工職責(zé)，建立平臺(tái)并融入現(xiàn)行體系。結(jié)合《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》要求，以整合現(xiàn)有財(cái)政資金并建立平臺(tái)為起點(diǎn)，探索建立生態(tài)保護(hù)和治理方面專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合機(jī)制，將退耕還林還草、水污染防治等中央財(cái)政資金與地方財(cái)政相關(guān)資金整合，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展平臺(tái)功能，最終形成符合我國(guó)實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)。

加強(qiáng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)管控，實(shí)現(xiàn)生態(tài)增量補(bǔ)償。借鑒英、德“遵循緩解等級(jí)制度，降低賠償金地位，避免損害發(fā)生”這一思路，我國(guó)可在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，將生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償作為底線要求，全力避免以“補(bǔ)償”為借口，在重要生態(tài)區(qū)進(jìn)行可能造成重大危害的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

規(guī)范監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建完整補(bǔ)償流程。采用科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)方法，通過(guò)收集生物多樣性數(shù)據(jù)、聘請(qǐng)生態(tài)學(xué)團(tuán)隊(duì)等方式，準(zhǔn)確把握建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)的生態(tài)損失，為政府主管部門、生態(tài)補(bǔ)償者與受益者提供可信的評(píng)價(jià)結(jié)果，有效落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。在生態(tài)補(bǔ)償行為初步結(jié)束后，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償效果進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)，真正消除建設(shè)行為所帶來(lái)的環(huán)境損害。

擴(kuò)展資金來(lái)源，促進(jìn)市場(chǎng)參與生態(tài)補(bǔ)償。在生態(tài)付費(fèi)渠道中，可在現(xiàn)有實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值助力脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善生態(tài)標(biāo)簽制度。如英德實(shí)行全市場(chǎng)化的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)機(jī)制，綠色產(chǎn)品通常比普通產(chǎn)品價(jià)格高出20%～30%，由此達(dá)到由消費(fèi)者付費(fèi)的目的。各省、市應(yīng)在未來(lái)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐工作過(guò)程中，結(jié)合實(shí)際情況，多渠道、多層級(jí)地持續(xù)引導(dǎo)社會(huì)力量參與生態(tài)補(bǔ)償。