縣級土地用途管制分區(qū)體系構(gòu)建及應(yīng)用研究

李恬靜

（沅江市自然資源局 湖南益陽 413199）

改革開放以來，為適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，國土、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等部門分別組織編制了土地利用總體規(guī)劃（簡稱“土規(guī)”）、城鄉(xiāng)規(guī)劃（簡稱“城規(guī)”）、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等，但因為不同的法理依據(jù)、規(guī)劃定位、規(guī)劃期限等，各規(guī)劃體系不能很好地銜接，甚至?xí)霈F(xiàn)相互沖突的情況，并隨著我國改革的不斷深化及城鎮(zhèn)化進程不斷加快而愈發(fā)突顯，例如，“土規(guī)”與“城規(guī)”對于同一地塊就可能有著不同的規(guī)劃用途，致使規(guī)劃執(zhí)行的難度加大［1］。同時，政府部門管轄的事權(quán)界線無法囊括所有的發(fā)展的要素，監(jiān)管的缺失與增長要素的失衡衍生出了人口、資源、生態(tài)環(huán)境等多個問題。為此，一些地方政府開始嘗試從行政管理、空間層次、規(guī)劃內(nèi)容等角度理順“多規(guī)”之間的關(guān)系，探索了“兩規(guī)合一”“三規(guī)合一”“四規(guī)疊合”和“多規(guī)融合”等多種形式規(guī)劃融合方式。

我國1998年頒布的《土地管理法》中明確提出了“實行土地用途管制制度”，土地用途管制是指“國家為嚴格保護耕地資源，實現(xiàn)土地資源的合理利用和最優(yōu)配置，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，通過編制實施土地利用規(guī)劃和計劃，依法劃定土地用途分區(qū)、確定土地使用限制條件、實行用途變更許可的一項強制性管理制度”。土地利用總體規(guī)劃是實現(xiàn)土地用途管制的具體體現(xiàn)，土地用途管制是土地利用總體規(guī)劃的主要管控手段［2］。然而，由于“多規(guī)合一”需要兼顧多個規(guī)劃，土地用途區(qū)的劃定不能僅考慮國土部門，需要將“城規(guī)”、環(huán)境保護規(guī)劃等納入考量?！岸嘁?guī)合一”對于現(xiàn)行的土地用途管制提出了新的要求，現(xiàn)有的土地用途管制分區(qū)與“多規(guī)合一”中其他規(guī)劃體系難以銜接，與“多規(guī)合一”的新形勢存在著不適應(yīng)性。

1 土地用途管制分區(qū)的模式與結(jié)構(gòu)的選擇

科學(xué)地選擇分區(qū)的模式與結(jié)構(gòu)是構(gòu)建土地用途管制分區(qū)、確定管制地類的重要一環(huán)，需要根據(jù)分區(qū)的目的、對象來選擇合理的分區(qū)方式。本文在構(gòu)建“多規(guī)合一”下縣級土地用途管制分區(qū)時，采用地域分區(qū)和土地用途分區(qū)二者相互結(jié)合的方式，以地域分區(qū)作為一級區(qū)、土地用途分區(qū)作為二級與三級區(qū)來構(gòu)建新的土地用途管制分區(qū)［3］。地域分區(qū)是指依據(jù)地域共轆性原則，根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的自然條件和分布規(guī)律、資源特性及資源的區(qū)域特性、土地利用現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，確定不同區(qū)域土地利用方向、結(jié)構(gòu)與布局的分區(qū)方法。目前，在縣級層面的管制分區(qū)中，主要的地域分區(qū)方式主要有3種，如圖1所示。

從圖1 可知，“三生”空間及“三區(qū)”的劃分方式都具有其優(yōu)點及意義。但是，“三生”空間在劃定時具有一定的難度，針對具有復(fù)數(shù)功能地類的劃定時面臨一定的矛盾。相比之下，“三區(qū)”的劃分方式則更切合“多規(guī)合一”和國土空間規(guī)劃的需求。因此，建議采用城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的劃分方式作為土地用途管制分區(qū)一級分區(qū)，同時，通過二、三級分區(qū)與“三生”空間和“三線”進行協(xié)調(diào)。

圖1 地域分區(qū)方式

2 土地用途管制分區(qū)體系構(gòu)建

在構(gòu)建土地用途分區(qū)體系時，首先將規(guī)劃區(qū)域劃分出城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間［4］。城鎮(zhèn)空間是指以城鎮(zhèn)居民生活及進行城鎮(zhèn)建設(shè)作為主要功能的區(qū)域。農(nóng)業(yè)空間是指以農(nóng)村居民生活及開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動作為主要功能的區(qū)域。生態(tài)空間是指以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主要功能的區(qū)域。

確定二級用途區(qū)時，應(yīng)遵循以下標準：（1）充分考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護紅線區(qū)劃等規(guī)劃對土地用途管制分區(qū)的需求；（2）綜合考慮地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展情況和未來用地需求；（3）充分了解土地利用現(xiàn)狀和土地適宜性；（4）優(yōu)先對生態(tài)空間進行劃定。在劃分三級用途區(qū)時，應(yīng)遵循以下原則：（1）能適應(yīng)規(guī)劃的彈性要求；（2）根據(jù)地方特色因地制宜地劃定三級用途區(qū)；（3）突顯縣級土地用途管制分區(qū)的具體可操作性；（4）加強與“三線”劃定的協(xié)調(diào)［5］。劃分結(jié)果如圖2所示。

圖2 二、三級分區(qū)劃定

3 土地用途管制分區(qū)體系與“三生”“三線”的協(xié)調(diào)

生產(chǎn)空間、生態(tài)空間、生活空間所構(gòu)成的“三生”空間的格局優(yōu)化是推進生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線所構(gòu)成的“三線”也是實現(xiàn)空間管制和限制城鎮(zhèn)空間并保障農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的重要手段。為此，新構(gòu)建的土地用途管制分區(qū)體系需要充分與“三生”“三線”進行協(xié)調(diào)。而通過所構(gòu)建的土地用途管制分區(qū)中的二、三級分區(qū)，可以形成與“三生”“三線”的有效銜接［6］。

由于同一地塊可能不僅具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)中單一的功能，所以，在與“三生”空間銜接時，需要先對“三生”空間重新進行合理的劃分。在劃分時，需要在充分體現(xiàn)土地主導(dǎo)功能的前提下適當(dāng)考慮到次要功能，做到兼顧土地所具有的多功能性。因此，將“三生”空間重新劃分為生活空間、生活生產(chǎn)空間、生產(chǎn)空間、生產(chǎn)生態(tài)空間、生態(tài)空間共5個空間。其中，生活空間應(yīng)包括農(nóng)村生活區(qū)；由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)兼具了商業(yè)與居住的功能，交通用地也具有生活與生產(chǎn)的雙重功能，因此，生活生產(chǎn)空間應(yīng)包括中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施及其他建設(shè)用地區(qū)下的交通用地區(qū)；生產(chǎn)空間應(yīng)包括獨立工礦用地區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施及其他建設(shè)用地區(qū)中的水利設(shè)施用地區(qū)和其他建設(shè)用地區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)中的其他農(nóng)用地區(qū)；由于耕地、園地、林地等雖作為生產(chǎn)用地，但卻在一定程度上兼具生態(tài)功能，因此，生產(chǎn)生態(tài)空間應(yīng)包括基本農(nóng)田區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)中除其他農(nóng)用地區(qū)外的其他區(qū)域；生態(tài)空間則可與土地用途管制分區(qū)中的生態(tài)空間相一致。

土地用途管制分區(qū)體系與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線“三線”進行銜接時，可與部分二級、三級分區(qū)相對應(yīng)。其對應(yīng)關(guān)系如表1所示。

表1 土地用途管制分區(qū)與“三線”對照表

4 典型案例

通過運用Arcgis 軟件的分析工具，對某縣2018年土地利用變更數(shù)據(jù)庫、永久基本農(nóng)田劃定方案、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果、土地整治規(guī)劃、生態(tài)保護紅線區(qū)劃數(shù)據(jù)及“多規(guī)合一”相關(guān)數(shù)據(jù)進行疊加分析，確定各用途區(qū)的范圍，結(jié)果如圖3所示。

圖3 某縣土地用途管制三級分區(qū)圖

5 結(jié)語

本文提出“多規(guī)合一”下縣級土地用途管制分區(qū)體系采用三級體系。其中，一級分區(qū)分為3類，分別是城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間。城鎮(zhèn)空間又分為城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、獨立工礦用地區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施及其他建設(shè)用地區(qū)3個二級區(qū)；農(nóng)業(yè)空間又分為永久基本農(nóng)田保護區(qū)、一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、農(nóng)村生活區(qū)3個二級區(qū)；生態(tài)空間又分為重點生態(tài)保護區(qū)、一般生態(tài)保護區(qū)2 個二級區(qū)。三級區(qū)的劃分采取開放性的設(shè)置，研究提出了23個分區(qū)，但可根據(jù)不同地域土地利用特征進行合并或增加。