成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境分析
——基于政策工具的視角

薛 丹

（中共重慶市委黨校 公共管理學(xué)教研部，重慶 400041）

高度重視和加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)，是中國轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的必然選擇。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把營商環(huán)境建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方略。2017年6月13日，李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，營商環(huán)境就是生產(chǎn)力。2018年9月28日，習(xí)近平總書記在主持召開深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)時(shí)要求，以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)，全面深化改革。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是我國西部地區(qū)發(fā)展水平最高、發(fā)展?jié)摿^大的城鎮(zhèn)化區(qū)域，是長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略和“一帶一路”的重要組成部分。2019年11月，世界銀行專家考察重慶營商環(huán)境，重慶被納入世界銀行營商環(huán)境評(píng)價(jià)樣本城市。2020年1月3日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議，作出推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長極的重大決策部署，提出要強(qiáng)化重慶和成都的中心城市帶動(dòng)作用，使成渝地區(qū)成為具有全國影響力的重要經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高品質(zhì)生活宜居地。這對(duì)營商環(huán)境建設(shè)提出了更高要求。近年來，兩地政府持續(xù)加大優(yōu)化營商環(huán)境的力度，改革舉措取得了一定成效，但與國際一流水平以及東部沿海地區(qū)相比仍然存在差距。分析成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)狀，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)述評(píng)

2010年之前，國內(nèi)關(guān)于營商環(huán)境的研究較少。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出建設(shè)法治化營商環(huán)境目標(biāo)，加之商事制度改革，營商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要性凸顯[1]。近年來，“營商環(huán)境”成為公共治理領(lǐng)域的流行熱詞。首先，營商環(huán)境建設(shè)的重要性獲得學(xué)界一致認(rèn)可，影響因素不斷得到補(bǔ)充。營商環(huán)境影響引資、產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、企業(yè)創(chuàng)新以及政府治理現(xiàn)代化[2]，法治環(huán)境、政府效能、市場信心、官員任期、企業(yè)家能力等是影響營商環(huán)境的重要因素[3]。其次，世界銀行評(píng)估體系發(fā)揮著參照作用。從2002年開始，世界銀行對(duì)全球100多個(gè)國家和地區(qū)的營商環(huán)境進(jìn)行測(cè)評(píng)，并發(fā)布《營商環(huán)境報(bào)告》，該報(bào)告成為極具國際影響力的評(píng)估體系。世界銀行營商環(huán)境評(píng)估體系是我國各地區(qū)營商環(huán)境評(píng)估體系和方法構(gòu)建的重要參照[4]。圍繞評(píng)估指標(biāo)，學(xué)者們提出從法治化建設(shè)、信用建設(shè)、財(cái)政稅收、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)以及監(jiān)督保障等方面多措并舉[5]，進(jìn)一步提升競爭力。最后，地域性特色研究凸顯。這既包括分析和引進(jìn)國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)[6]，也包括研究我國個(gè)別地區(qū)的實(shí)踐探索[7]。

成渝地區(qū)歷來受廣大學(xué)者青睞，自成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈進(jìn)入國家戰(zhàn)略以來，研究熱度持續(xù)增加。1986—1997年是成渝地區(qū)研究初始階段，成果較少。2000年，西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施，研究集中在長江上游經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與推進(jìn)西部大開發(fā)[8]，之后的研究主要是為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展思路提供理論支撐[9]。2007年，成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立，學(xué)界圍繞試驗(yàn)區(qū)改革路徑、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等進(jìn)行研究[10]。2011年，國務(wù)院批復(fù)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，相關(guān)研究聚焦雙城一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等[11]。2016年，《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》提出推動(dòng)成渝城市群發(fā)展，城際經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)、府際合作模式等成為研究關(guān)注點(diǎn)[12]。2020年至今，相關(guān)研究主要圍繞成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)而展開，“一體化”研究凸顯。相關(guān)成果體現(xiàn)在城市群經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)一體化、技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)演化、高等教育一體化等多個(gè)方面。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈提出時(shí)間較短，尚未形成系統(tǒng)深入的研究。已有營商環(huán)境建設(shè)的研究提出了一些富有啟發(fā)性的觀點(diǎn)和可借鑒的研究方法，同時(shí)存在進(jìn)一步研究的空間。從研究視角來看，研究成果主要聚焦宏觀層面，或者從微觀視角選取代表性城市進(jìn)行分析，中觀層面的關(guān)注不足；從研究區(qū)域來看，從區(qū)域發(fā)展一體化的角度探討營商環(huán)境建設(shè)的較少；從研究的重點(diǎn)來看，研究關(guān)注優(yōu)化營商環(huán)境的政策供給遠(yuǎn)多于對(duì)已有政策的分析?；谝陨险J(rèn)識(shí)，本研究從中觀視角切入，基于政策工具視角與內(nèi)容分析法，借助NVivo12軟件對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈相繼出臺(tái)的優(yōu)化營商環(huán)境的政策文件進(jìn)行編碼分析，歸納總結(jié)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈營商環(huán)境建設(shè)中政策工具使用情況，并結(jié)合現(xiàn)狀，提出進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的政策建議。

二、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境政策文本分析

政策文本是決策活動(dòng)產(chǎn)生的記錄文獻(xiàn)，是政策研究的重要工具和載體，政策文本同時(shí)具備基本結(jié)構(gòu)要素[13]。政策工具是一項(xiàng)政策中政策主體為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而采取的手段，也是政策目標(biāo)與政策應(yīng)用環(huán)境間的橋梁，是政策制定者將目標(biāo)及理念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的途徑。政策工具是組成政策體系的元素，通過對(duì)政策工具的分析可以發(fā)現(xiàn)政府在實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)時(shí)所采取手段或路徑的偏好。政策工具的類型多樣，本文采用羅斯維爾和澤格維爾德的“供給型—環(huán)境型—需求型”政策工具分類法[14]，對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境的政策文本進(jìn)行分析。這種政策工具分類方法把政策措施和政策影響作為切入點(diǎn)，將復(fù)雜的政策體系簡單化，針對(duì)性突出，次級(jí)政策工具則更為具體，有利于深入分析；同時(shí)，突出了政府部門在推動(dòng)某一領(lǐng)域發(fā)展中的環(huán)境營造作用，也強(qiáng)調(diào)了環(huán)境塑造、供給和需求改善的重大影響，與優(yōu)化營商環(huán)境的需求相契合。

（一）數(shù)據(jù)來源

本文所分析的政策文本主要來源于四川省和重慶市人民政府官方網(wǎng)站。在四川省人民政府官方網(wǎng)站以“優(yōu)化營商環(huán)境”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，找到“深化‘放管服’改革，優(yōu)化營商環(huán)境”專欄，共獲取可分析的政策文件53份（截至行文前）。在重慶市人民政府官方網(wǎng)站以“優(yōu)化營商環(huán)境”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，定位“政策文件”專列，獲得相關(guān)結(jié)果64個(gè)，剔除重復(fù)及轉(zhuǎn)發(fā)的國務(wù)院相關(guān)政策，共獲取可分析的政策文件41份（截至行文前）。因政策文件匯總表篇幅較大，在此不做羅列，具體內(nèi)容可查閱四川省和重慶市人民政府官方網(wǎng)站。

（二）研究方法與步驟

本文分析框架綜合扎根理論與內(nèi)容分析法。首先，將成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境政策文本下載整理并清除格式后分別導(dǎo)入NVivo12軟件。其次，反復(fù)閱讀政策文本，從政策文本中提煉概念，經(jīng)過對(duì)資料與概念多次比較后建立概念之間的關(guān)系，對(duì)可以合并的類屬關(guān)系進(jìn)行整合，最終上升到政策工具層面。再次，通過NVivo12編碼功能對(duì)政策文本進(jìn)行編碼。最后，根據(jù)研究需要運(yùn)用軟件功能進(jìn)行分析，如利用文本搜索查詢、編碼、詞頻分析等功能，分析成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境政策工具的使用情況，最終得出結(jié)論和建議。

1.關(guān)鍵詞分析

用NVivo12軟件對(duì)94份政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，對(duì)無實(shí)質(zhì)作用的詞匯，如“加大”“有力”以及不相關(guān)的數(shù)字等建立停用詞表，生成詞語云（如圖1所示）。詞語云圖中的字號(hào)大小表示該詞或短語在政策文本中出現(xiàn)的頻數(shù)，字號(hào)越大表示該詞或短語在文本中出現(xiàn)的頻次越多，反之亦然。

圖1 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境政策詞語云

從圖1可知，頻率由高到低排序的前十位詞匯有：服務(wù)、處罰、審批、責(zé)任、監(jiān)管、企業(yè)、法律、依法、改革、管理?！胺?wù)”一詞出現(xiàn)的頻率最高，并且關(guān)注度逐年提高，與其相關(guān)聯(lián)的包括“服務(wù)型政府建設(shè)”“優(yōu)化政務(wù)服務(wù)”“服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”等，體現(xiàn)了兩地政府注重營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境；其次是“處罰”，與其相關(guān)聯(lián)的包括“完善行政處罰機(jī)制”“行政處罰信息社會(huì)公開”，體現(xiàn)了政府的強(qiáng)制措施在優(yōu)化營商環(huán)境過程中的科學(xué)合理使用；再次是“審批”，通過便捷審批，為企業(yè)的進(jìn)入、日常運(yùn)營、退出等提供便利；之后是“責(zé)任”“監(jiān)管”，強(qiáng)調(diào)責(zé)任政府的建設(shè)，有效市場和有為政府結(jié)合，政府要履行好監(jiān)管責(zé)任；接下來是“企業(yè)”，體現(xiàn)了政府在優(yōu)化營商環(huán)境中提供的各項(xiàng)服務(wù)都是圍繞市場主體進(jìn)行，市場在資源配置中起決定性作用，堅(jiān)持市場化原則，尊重市場主體的發(fā)言權(quán)；再下來是“法律”“依法”，強(qiáng)調(diào)的是法治化建設(shè)的重要性，體現(xiàn)了法律約束在優(yōu)化營商環(huán)境中的重要作用；最后是“改革”“管理”，突出體現(xiàn)了創(chuàng)新在政府管理中的重要價(jià)值。

2.政策工具分析

在優(yōu)化營商環(huán)境研究領(lǐng)域，供給型政策工具對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境起推動(dòng)作用，是指通過一定的手段和措施改善和擴(kuò)大營商環(huán)境的供給，進(jìn)而推動(dòng)營商環(huán)境建設(shè)的深度和廣度。需求型政策工具對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境起到拉動(dòng)作用，是指通過多種措施積極穩(wěn)定市場、開拓需求，進(jìn)而拉動(dòng)營商環(huán)境建設(shè)，改善營商環(huán)境。環(huán)境型政策工具對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境起影響作用，是指通過一定的手段和措施為營商環(huán)境創(chuàng)造良好條件。反復(fù)研讀成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境的政策文本，劃分出的最終政策工具分類如表1所示。

表1 政策工具分類框架表

（三）研究發(fā)現(xiàn)

經(jīng)過NVivo12軟件編碼分析可以發(fā)現(xiàn)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境的政策文件中共有1547 個(gè)政策工具，其中供給型政策工具有506個(gè)，占比約33%；需求型政策工具有243個(gè)，占比約16%；環(huán)境型政策工具有798個(gè)，占比約51%。從中可以看出，目前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈主要依靠環(huán)境型政策工具優(yōu)化營商環(huán)境。

表2 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境政策文件各項(xiàng)政策工具匯總表

對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析，以及對(duì)政策工具編碼解讀后發(fā)現(xiàn)，各類政策工具比例結(jié)構(gòu)不均衡。

1.供給型政策工具的推動(dòng)力作用較強(qiáng)

政府重視以及自上而下地推動(dòng)對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境發(fā)揮直接作用。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，供給型政策工具使用數(shù)量約33%，體現(xiàn)在優(yōu)化營商環(huán)境政策的各個(gè)方面。供給型政策工具包括信息平臺(tái)、公共服務(wù)、機(jī)構(gòu)支持、人才支持、基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)政投入、科技創(chuàng)新等。與單純重視人、財(cái)、物的供給相比，當(dāng)前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境的供給型政策工具更加關(guān)注信息平臺(tái)建設(shè)和公共服務(wù)。信息平臺(tái)建設(shè)使科技發(fā)展成果得以充分應(yīng)用到業(yè)務(wù)辦理的流程之中，業(yè)務(wù)辦理的方式發(fā)生了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，集中辦、網(wǎng)上辦、跨省通辦等創(chuàng)新舉措提高了政府工作效率，為企業(yè)和社會(huì)大眾提供了極大的便利。為給市場主體提供無差別服務(wù)和精準(zhǔn)服務(wù)，政府的公共服務(wù)內(nèi)涵不斷拓展，創(chuàng)新的方式方法層出不窮，套餐式、情景式、主題式服務(wù)指南，“中介服務(wù)超市”“一窗辦理、即辦即取”“一照通辦”“掌上辦”“川渝通辦”等線上線下相結(jié)合的創(chuàng)新舉措，大幅度提高了公共服務(wù)的供給效能。

機(jī)構(gòu)支持和人才支持在供給型政策工具中的重要性不斷凸顯，但相比信息平臺(tái)建設(shè)和公共服務(wù)來說相對(duì)較弱。人才是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體，更是營商環(huán)境建設(shè)的主體。缺乏吸引、聚集并充分發(fā)揮作用的人才環(huán)境，就難以形成一流的營商環(huán)境。近年來，“新一線”城市和直轄市形成了西部人才的強(qiáng)大磁場，但受經(jīng)濟(jì)、地理?xiàng)l件和歷史原因的影響，與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在人才尤其是高層次人才的引進(jìn)、培養(yǎng)和使用方面還有一定差距。川渝地區(qū)兩院院士數(shù)量與京津冀及長三角差距明顯。從主要大學(xué)的畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量報(bào)告來看，川渝地區(qū)高校畢業(yè)生流失較為嚴(yán)重。2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，四川省流失比例達(dá)到24.6%，重慶市為34.8%。在未來營商環(huán)境建設(shè)中，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈還需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人才的重視，加大人才工作的力度。

2.需求型政策工具的拉動(dòng)力作用不足

在優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)域，需求型政策工具包括區(qū)域協(xié)同、項(xiàng)目示范、對(duì)外貿(mào)易、鼓勵(lì)推廣、放松準(zhǔn)入、政府采購、招商引資等。從統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)對(duì)比來看，需求型政策工具嚴(yán)重不足，所占比例僅為16%。從全國各省份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)比來看，需求型政策工具在政策工具總體的比重中也較低。除少數(shù)沿海地區(qū)需求型政策工具比重較大，其余各省份需求型政策工具比重都偏小。

圖2 三大政策工具在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所有政策工具中所占比重[15]

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈需求型政策工具中占比較大的是區(qū)域協(xié)同，尤其是川渝之間的協(xié)同。川渝兩地地理相鄰、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、創(chuàng)新資源豐富、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性高，兩地協(xié)同包括政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“跨省通辦”，同一事項(xiàng)同標(biāo)準(zhǔn)受理、無差別辦理，行政審批結(jié)果互認(rèn)，身份跨省市互認(rèn)，高層次人才協(xié)同管理，“天府通辦”“渝快辦”等移動(dòng)端互聯(lián)互通，知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)及納稅服務(wù)知識(shí)庫等資源共享，跨區(qū)域聯(lián)合獎(jiǎng)懲，等等。目前來看，需求型政策工具是一個(gè)比較大的增量。要發(fā)揮需求型政策工具的需求拉動(dòng)力，還需要優(yōu)化各需求型政策工具間的比重，如繼續(xù)保持政府采購力度的同時(shí)，增加對(duì)項(xiàng)目示范、鼓勵(lì)推廣的重視，招商引資的同時(shí)重視對(duì)本土市場主體的培養(yǎng)等。

3.環(huán)境型政策工具的影響力作用顯著

營商環(huán)境建設(shè)中，環(huán)境型政策工具主要包括監(jiān)督管理、制度保障、目標(biāo)規(guī)劃、信息公開、便捷審批、宣傳引導(dǎo)、程序規(guī)范、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、法律約束、融資支持、減稅降費(fèi)、企業(yè)參與等，對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境具有直接或間接的影響。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈營商環(huán)境建設(shè)的環(huán)境型政策工具占比約51%。環(huán)境型政策工具中監(jiān)督管理和制度保障占比較大，總的來看，制度建設(shè)趨向體系化方向。隨著政策“洼地效應(yīng)”減弱，優(yōu)化營商環(huán)境的政策執(zhí)行力將成為營商環(huán)境建設(shè)非常重要的競爭力。目標(biāo)規(guī)劃和信息公開等環(huán)境型政策工具的熱度不減，每年兩地都會(huì)出臺(tái)工作要點(diǎn)、行動(dòng)方案等目標(biāo)規(guī)劃。2022年，四川省人民政府辦公廳、重慶市人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境方案》，規(guī)劃了2025年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈營商環(huán)境全面優(yōu)化的目標(biāo)。法治能規(guī)范政府和市場的邊界，可以說，法治是最好的營商環(huán)境，法律約束這一政策工具作用越來越重要。企業(yè)是市場的主體，是營商環(huán)境建設(shè)的重要力量，企業(yè)參與及政企之間的互動(dòng)對(duì)營商環(huán)境建設(shè)發(fā)揮著重要作用。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈營商環(huán)境建設(shè)中，環(huán)境型政策工具之間比重較為協(xié)調(diào)，并且聯(lián)系緊密、相互促進(jìn)、相得益彰。環(huán)境型政策工具占比高、影響作用大，與營商環(huán)境這一政策領(lǐng)域的特點(diǎn)息息相關(guān)。通常來說，營商環(huán)境是指市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件，主要包括政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和法治環(huán)境[16]。河南省在《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中將其進(jìn)一步拓展，包括生態(tài)、人文、城市等環(huán)境條件[17]。因此，環(huán)境型政策工具未來還會(huì)繼續(xù)發(fā)揮顯著的影響作用。

三、政策建議

世界銀行的《營商環(huán)境報(bào)告》在我國營商環(huán)境建設(shè)方面發(fā)揮著重要的參考作用。由于各經(jīng)濟(jì)體的制度、文化、發(fā)展水平千差萬別，世行以一套評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來判斷各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境有一定局限性， 2021年9月，世行決定停止?fàn)I商環(huán)境報(bào)告和數(shù)據(jù)運(yùn)營，探索新的方法。因此，我國必須探索符合中國特色的、適合自己發(fā)展的營商環(huán)境建設(shè)路徑，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈也必須結(jié)合自身實(shí)際來進(jìn)一步推動(dòng)營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。

（一）充分發(fā)揮各種政策工具的作用

供給型、需求型、環(huán)境型政策工具相互配合，構(gòu)成完整的政策工具體系，共同致力于營商環(huán)境建設(shè)。當(dāng)前，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境涵蓋了所有不同類型的政策工具，但不同類型的政策工具所占比例存在較大差別，要發(fā)揮政策工具整體作用，還需完善不同政策工具的比例結(jié)構(gòu)，揚(yáng)長補(bǔ)短，增強(qiáng)政策工具體系的科學(xué)性。

1.保持供給型政策工具的推動(dòng)力

為持續(xù)增強(qiáng)供給型政策工具的推動(dòng)力，政府需進(jìn)一步優(yōu)化供給型政策工具的結(jié)構(gòu)。在不斷加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)、優(yōu)化公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)人才支持、機(jī)構(gòu)支持、財(cái)政投入的力度。一是要不斷加大人才方面的財(cái)政投入。增加人才專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，配合人才津貼、科研補(bǔ)助、人才獎(jiǎng)勵(lì)等，使人才工作能有充足的經(jīng)費(fèi)保障；對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)支持方向，要給予重點(diǎn)保障；優(yōu)化人才服務(wù)供給，完善人才干事創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)。二是增強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)。優(yōu)化營商環(huán)境涉及多個(gè)部門，各部門各司其職、相互配合才能進(jìn)一步減少掣肘、提高效率。三是增加財(cái)政投入。財(cái)政投入是營商環(huán)境建設(shè)最直接的推動(dòng)力。未來，政府要進(jìn)一步利用好財(cái)政資金，發(fā)揮財(cái)政資金的獎(jiǎng)補(bǔ)力度，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本投入。尤其是在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化之下，政府應(yīng)增加財(cái)政投入以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)應(yīng)對(duì)沖擊的能力。

2.加強(qiáng)需求型政策工具的拉動(dòng)力

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈營商環(huán)境建設(shè)中，需求型政策工具占比最小，作用力最弱。未來，要加強(qiáng)需求型政策工具的使用力度，充分發(fā)揮需求型政策工具的拉動(dòng)力。一是要持續(xù)推進(jìn)區(qū)域協(xié)同。區(qū)域協(xié)同是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈營商環(huán)境建設(shè)的必然要求，要在成都和重慶兩個(gè)城市協(xié)同的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)所有城市之間的協(xié)同。二是要繼續(xù)加大政府采購。擴(kuò)大采購范圍的同時(shí)要完善監(jiān)管機(jī)制，提高采購的規(guī)范性、效率和質(zhì)量，堅(jiān)持信息化發(fā)展方向，推進(jìn)政府采購信息公開。三是招商引資的同時(shí)兼顧本土企業(yè)的培育。招商引資是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段，也是政府的重要任務(wù)之一。招商引資能夠引入資金、先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，但一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展想要擁有主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生型增長，就必須重視本土企業(yè)的培育，使招商引資與本土企業(yè)形成互補(bǔ)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.發(fā)揮環(huán)境型政策工具的影響力

強(qiáng)勢(shì)的環(huán)境型政策工具，為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈營商環(huán)境建設(shè)提供了很好的外部效應(yīng)和環(huán)境支持，進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境型政策工具的影響力是營商環(huán)境建設(shè)重要內(nèi)容之一。一是要發(fā)揮環(huán)境型政策工具的組合效力。目標(biāo)規(guī)劃、宣傳引導(dǎo)、制度保障、程序規(guī)范、信息公開、監(jiān)督管理、法律約束等工具形成了一個(gè)相互影響、環(huán)環(huán)相扣的較為完整的影響體系，各政策工具之間相互配合才能釋放出更大的組合效力。二是要提高融資支持和減稅降費(fèi)的使用力度。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求縮減、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力之下，對(duì)中小微企業(yè)和個(gè)體經(jīng)商戶而言，融資支持和減稅降費(fèi)是幫助其渡過難關(guān)的重要支撐，也是助力其可持續(xù)發(fā)展的手段。三是提高優(yōu)化營商環(huán)境的制度執(zhí)行力。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境的制度多、涵蓋面廣，涉及政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境等。制度的生命力在于執(zhí)行，要最大化發(fā)揮優(yōu)化營商環(huán)境制度保障作用，還需建立制度執(zhí)行考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，以促進(jìn)有效執(zhí)行。

（二）大力推進(jìn)營商環(huán)境高質(zhì)量建設(shè)

把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展實(shí)際作出的重大決策。一定程度上說，國家和地區(qū)發(fā)展的競爭，就是發(fā)展環(huán)境的競爭。要提升發(fā)展的競爭力和綜合實(shí)力，必須抓好營商環(huán)境建設(shè)，在培育市場主體、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展上取得新成效。

1.進(jìn)一步加強(qiáng)優(yōu)化營商環(huán)境政策體系建設(shè)

一是要進(jìn)一步完善優(yōu)化營商環(huán)境政策體系。改善營商環(huán)境不是出幾條優(yōu)惠政策、抓幾項(xiàng)便民措施那么簡單，關(guān)鍵要在準(zhǔn)入、成本、稅費(fèi)、融資、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人力資源、公共服務(wù)、社會(huì)治理等方面綜合施策。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境還需進(jìn)一步加強(qiáng)政策供給，完善各領(lǐng)域政策，使其相互配合、彼此促進(jìn)，形成較為科學(xué)完善的政策體系。二是要回應(yīng)新時(shí)期的新風(fēng)險(xiǎn)和新挑戰(zhàn)。新時(shí)期，外部環(huán)境變化帶來許多新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定也面臨不少?zèng)]有解決的深層次矛盾和問題以及新出現(xiàn)的一些矛盾和問題[18]，使優(yōu)化營商環(huán)境政策在實(shí)施過程中遭遇新挑戰(zhàn)。優(yōu)化營商環(huán)境的政策內(nèi)容要與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)凸顯的挑戰(zhàn)和問題給予針對(duì)性的回應(yīng)。

2.構(gòu)建符合成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈實(shí)際的營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系

一是要借鑒已有評(píng)價(jià)體系的成果。世界銀行對(duì)全球經(jīng)濟(jì)體營商環(huán)境的評(píng)估已形成較為完整的理論體系和評(píng)估方法。但從適用性來看，各指標(biāo)未能充分考慮到中國的現(xiàn)實(shí)國情，沒有體現(xiàn)政府監(jiān)管的積極作用。目前，國家發(fā)展改革委正牽頭組織開展中國營商環(huán)境評(píng)價(jià)，調(diào)動(dòng)部門、地方、第三方機(jī)構(gòu)的積極性，建立并不斷完善中國特色營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制。總的來看，我國營商環(huán)境評(píng)價(jià)方法從完全參照世界銀行指標(biāo)，向探索符合我國國情和發(fā)展實(shí)際的指標(biāo)體系轉(zhuǎn)變。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系可以借鑒已有評(píng)價(jià)體系的優(yōu)秀成果，尤其是那些與成渝發(fā)展實(shí)際較為相近的省市的評(píng)價(jià)體系。二是要凸顯成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈實(shí)際和特色。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在地理位置、歷史文化、城市基礎(chǔ)、人口構(gòu)成、產(chǎn)業(yè)分布等方面有其獨(dú)特性，依托“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶，是西部高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極，但與長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)圈相比，特征和優(yōu)勢(shì)還不夠突出。因此，構(gòu)建成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系不僅要向優(yōu)秀的標(biāo)桿看齊，也要符合成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的實(shí)際。

3.凸顯政府在構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系中的作為

一是要提高思想意識(shí)，解除思想負(fù)擔(dān)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記非常關(guān)注非公有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，關(guān)心民營企業(yè)家的健康成長，要求領(lǐng)導(dǎo)干部同企業(yè)人士的交往要做到君子之交，踐行“親”“清”兩個(gè)字。“親”就是要親近，雙方真誠溝通交流；“清”就是要清白，彼此光明磊落。但在實(shí)際交往中，不乏企業(yè)家希望通過領(lǐng)導(dǎo)干部獲得額外優(yōu)勢(shì)優(yōu)惠，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的新形勢(shì)下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)選擇與企業(yè)家保持“敬而遠(yuǎn)之”的距離。在實(shí)際調(diào)研中，甚至有個(gè)別企業(yè)家反映從來沒有參加過政府部門組織的企業(yè)家座談會(huì)。領(lǐng)導(dǎo)干部只有提高思想意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到缺乏交流或交流不暢，政府就不能獲取市場主體發(fā)展的需要和企業(yè)家的意見和建議，營商環(huán)境建設(shè)的制度和政策也難以有的放矢，才能卸下與企業(yè)家交往的負(fù)擔(dān)。二是要積極作為、靠前服務(wù)。在百年未有之大變局和新冠肺炎疫情的雙重影響下，政府要進(jìn)一步增強(qiáng)工作責(zé)任感，主動(dòng)作為，要真誠同民營企業(yè)家交往，及時(shí)了解掌握情況，幫助解決實(shí)際困難，支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是在打交道的過程中，要力戒貪心、私心，拒絕以權(quán)謀私、權(quán)錢交易。

結(jié)語

總體來看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)化營商環(huán)境的政策工具中，供給型和環(huán)境型政策工具占比多、作用大，需求型政策工具占比小、拉動(dòng)力不夠。未來還需加強(qiáng)政府采購、推廣試點(diǎn)等政策工具的拉動(dòng)力，不斷平衡和豐富政策工具的結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政策工具的整體作用。同時(shí)，要配合優(yōu)化營商環(huán)境政策體系建設(shè)、營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系構(gòu)建以及進(jìn)一步凸顯政府在構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系中的作為，推進(jìn)營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。

新冠肺炎疫情下，全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展壓力重重，“逆全球化”潮流不斷涌現(xiàn)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱多重壓力。只有高質(zhì)量的營商環(huán)境建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。在2022年《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)總理提出，要“推廣一批地方改革經(jīng)驗(yàn)，開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)”[19]。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈應(yīng)主動(dòng)作為，抓住機(jī)遇，在新時(shí)代為全國營商環(huán)境建設(shè)提供新樣板。