虛擬貨幣反洗錢的境外實(shí)踐及其對中國的啟示

◎張祎寧 潘杜敏 鄧建鵬

洗錢是一種將非法所得合法化的犯罪行為。相較傳統(tǒng)洗錢方式， 虛擬貨幣洗錢因區(qū)塊鏈的交易匿名化（或假名） 而更難治理。近些年中國出現(xiàn)眾多利用區(qū)塊鏈發(fā)行的加密貨幣，相應(yīng)的，以虛擬貨幣為手段的詐騙和洗錢犯罪在我國也已有案例。區(qū)塊鏈技術(shù)的便捷、匿名、去中心特點(diǎn)，使其迅速獲得眾多交易者青睞，被應(yīng)用于金融、貿(mào)易和支付等多領(lǐng)域。但區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用瑕瑜互見，特別是在洗錢活動(dòng)中日益扮演著重要角色。相較于美國、英國等國家反洗錢的成熟經(jīng)驗(yàn)，我國虛擬貨幣監(jiān)管反洗錢立法與監(jiān)管實(shí)踐尚在初級階段。因此，如何以國際經(jīng)驗(yàn)為借鑒，找尋適合我國的制度與經(jīng)驗(yàn)選擇，值得監(jiān)管機(jī)構(gòu)高度重視。

一、虛擬貨幣反洗錢的英美實(shí)踐

為應(yīng)對新興科技對全球反洗錢工作的挑戰(zhàn)，西方七國于1989年在巴黎成立了政府間國際組織——反洗錢金融行動(dòng)特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，簡稱FATF）。作為全球性洗錢和恐怖融資的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，F(xiàn)ATF致力于研究并預(yù)防、協(xié)調(diào)反洗錢國際行動(dòng)，其成員國遍布全球主要金融中心。該機(jī)構(gòu)制定的《反洗錢金融行動(dòng)特別工作組建議》 （簡稱《FATF建議》）是實(shí)現(xiàn)打擊洗錢犯罪共同目標(biāo)的基礎(chǔ)，并在近年來不斷地修改完善，為各國提供詳細(xì)的參照指引。

盡管各國對于虛擬貨幣的監(jiān)管態(tài)度不盡相同，但在FATF指引下，部分國家走在虛擬貨幣反洗錢監(jiān)管前沿。特別是英美兩國有較成熟的行業(yè)規(guī)程，對虛擬貨幣交易采取接納態(tài)度，且反洗錢實(shí)踐歷史較為悠久，形成了較健全的虛擬貨幣反洗錢監(jiān)管制度。

美國作為世界反洗錢制度的發(fā)源地，從1970年美國頒布了最重要、最基礎(chǔ)的反洗錢法律——《銀行保密法》，到2013年美國財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)司發(fā)布指南，明確虛擬貨幣交易適用《銀行保密法》，再到2017年7月，美國民間“立法”組織州際統(tǒng)一法律委員會通過了《虛擬貨幣商業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管法》，該民間法案搭建了完整的虛擬貨幣監(jiān)管框架： “虛擬貨幣經(jīng)營活動(dòng)”涵蓋廣泛；虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)需登記注冊獲取營業(yè)執(zhí)照；金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)有定期審查義務(wù)；虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繳納保證金并履行足夠的信息披露義務(wù)等。虛擬貨幣也已納入美國監(jiān)管體系，監(jiān)管者注重保護(hù)投資者權(quán)益，將虛擬貨幣監(jiān)管常態(tài)化。

英國同樣身為FATF創(chuàng)始成員國之一，在全球反洗錢標(biāo)準(zhǔn)制定過程中一直發(fā)揮主導(dǎo)作用。在財(cái)政部和內(nèi)政部“雙牽頭”模式下，英國建立了“監(jiān)管范圍廣、信息共享率高、行業(yè)自律組織作用突出”的反洗錢工作機(jī)制。隨著金融科技的不斷創(chuàng)新，在2015年3月，英國首創(chuàng)“監(jiān)管沙盒（Regulatory Sandbox）”，作為一個(gè)受監(jiān)督的安全測試區(qū)，通過設(shè)立限制性條件和制定風(fēng)險(xiǎn)管理措施，允許企業(yè)在真實(shí)的市場環(huán)境中，以真實(shí)的個(gè)人用戶與企業(yè)用戶為對象測試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)和商業(yè)模式，兼顧減少創(chuàng)新理念進(jìn)入市場的時(shí)間與潛在成本和保持監(jiān)管的雙重需求。在監(jiān)管沙盒準(zhǔn)入資格標(biāo)準(zhǔn)上，金融行為監(jiān)管局（FCA）從保護(hù)消費(fèi)者利益出發(fā)設(shè)置了審查標(biāo)準(zhǔn)；在沙盒方案適用上，根據(jù)不同創(chuàng)新者的需求提供不同方案；在確保測試安全方面，在有限授權(quán)公司行為時(shí)，為消費(fèi)者制定保護(hù)措施，不同保障方案可單獨(dú)或配合使用。監(jiān)管沙盒具有降低企業(yè)試錯(cuò)成本、擴(kuò)大金融消費(fèi)選擇、鼓勵(lì)金融創(chuàng)新等優(yōu)點(diǎn)。FCA于2018年初提出搭建全球性監(jiān)管沙盒——全球金融創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，各國企業(yè)紛紛申請加入。根據(jù)英國金融行為監(jiān)管局官網(wǎng)發(fā)布文件，截至2020年10月14日，監(jiān)管沙盒已進(jìn)行至第6組，已接受22家企業(yè)的測試。

二、加密市場新型洗錢手段

自2017年以來，非同質(zhì)化通證（即NFT，國內(nèi)俗稱“數(shù)字藏品”）逐漸受到市場關(guān)注，并自2021年以來迎得市場火爆，成為區(qū)塊鏈及加密資產(chǎn)領(lǐng)域更為便利的洗錢工具。一些非同質(zhì)化通證價(jià)格高昂，交易過程保密性強(qiáng)，可以使整個(gè)洗錢過程更為便利迅速，只要操作得當(dāng)，便可能瞞天過海。2022年1月，NFT市場交易量在低迷的加密資產(chǎn)市場獨(dú)占鰲頭，根據(jù)加密貨幣數(shù)據(jù)平臺Data Dashboard中的統(tǒng)計(jì)顯示，僅在第一個(gè)月，NFT交易量就61.3億美元接近了去年全年130億美元的一半。如此巨大的交易額度僅僅是因?yàn)镹FT火爆，還是有人在利用NFT市場進(jìn)行非法洗錢活動(dòng)呢？在第二個(gè)月，美國司法部宣布，史上第二大比特幣被盜追贓成功，該案始自2016年，加密貨幣交易所Bitfinex用戶賬戶中近12萬枚比特幣被盜取，6年中，盜竊者使用眾多復(fù)雜的洗錢技術(shù)，包括利用虛擬身份建立賬戶、將贓款存入暗網(wǎng)和虛擬貨幣交易所、轉(zhuǎn)換為其他形式的虛擬貨幣，尤其是用被盜的資金購買NFT等，將大約25000枚比特幣洗白。此案中引人思考的除了虛擬貨幣的安全問題，還有就是利用虛擬貨幣洗錢的新方式問題，即將贓款所得的加密貨幣用NFT進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，給NFT市場帶來重要信任風(fēng)險(xiǎn)。

Chainalysis是一家為多國政府部門、交易所、公司、用戶提供鏈上數(shù)據(jù)追蹤服務(wù)的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)曾提出，通過非法地址發(fā)送到NFT市場的金額在2021年第三、第四季度大幅增加，最高接近140萬美元。2022年2月，美國財(cái)政部發(fā)布《通過藝術(shù)品交易展開洗錢和恐怖融資的研究》報(bào)告，該報(bào)告明確指出，NFT技術(shù)給世界數(shù)字藏品帶來新可能，同時(shí)NFT市場存在非法洗錢活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。同一時(shí)間，Chaninalysis提醒公眾，他們監(jiān)測出新興資產(chǎn)類別NFT市場中存在洗錢活動(dòng)。這說明繼比特幣、以太坊等虛擬貨幣后，NFT將成為下一個(gè)各國執(zhí)法部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注的加密資產(chǎn)市場洗錢領(lǐng)域，同時(shí)也應(yīng)引起中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視。

三、中國監(jiān)管政策現(xiàn)狀與反洗錢工作的思考

目前，我國對虛擬貨幣并無明確法律規(guī)定，但通過央行等部門發(fā)文以“嚴(yán)令禁止”態(tài)度清除虛擬貨幣在境內(nèi)的集中交易市場。對于比特幣等虛擬貨幣交易，多部門聯(lián)合向投資者發(fā)布了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，同時(shí)打擊各類虛擬貨幣交易所向中國公民提供交易服務(wù)。在實(shí)踐中，一些司法機(jī)構(gòu)認(rèn)為虛擬貨幣具有結(jié)算功能，可作為洗錢犯罪結(jié)算手段，虛擬貨幣的使用應(yīng)當(dāng)符合反洗錢制度，故司法機(jī)構(gòu)也開始關(guān)注以虛擬貨幣作為結(jié)算工具的新型洗錢手段。

2019年4月17日，F(xiàn)ATF向全球發(fā)布了對中國的第四輪相互評估結(jié)果——《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報(bào)告》。2020年中國在反洗錢領(lǐng)域進(jìn)行了大量工作，當(dāng)年10月，F(xiàn)ATF據(jù)提交后續(xù)報(bào)告重新進(jìn)行評估。在與虛擬貨幣洗錢緊密相關(guān)的建議中，中國已積極采取措施，但仍存在不足，主要不足為：首先，我國洗錢罪規(guī)定存在根本缺陷，上游犯罪范圍偏小，僅包括7類嚴(yán)重犯罪，與FATF所確定的20類嚴(yán)重犯罪標(biāo)準(zhǔn)有較大偏差，上游犯罪的局限直接導(dǎo)致了許多洗錢行為逃脫洗錢罪的懲處，反洗錢犯罪打擊力度不足。其次，我國虛擬貨幣處于立法缺位狀態(tài)，在虛擬貨幣定義、范圍、監(jiān)管等問題上無明確規(guī)定。區(qū)塊鏈領(lǐng)域至今未出臺與產(chǎn)業(yè)規(guī)模相應(yīng)的反洗錢標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)規(guī)范呈現(xiàn)空白狀態(tài)，虛擬貨幣的反洗錢制度尚在構(gòu)建中。由于主流虛擬貨幣及穩(wěn)定幣在全球范圍內(nèi)具備兌換價(jià)值，但我國不承認(rèn)其自由流通地位，缺乏有效監(jiān)管，難以進(jìn)行有效反洗錢國際合作。最后，我國監(jiān)管創(chuàng)新應(yīng)用上的實(shí)踐存在不足。虛擬貨幣的應(yīng)用實(shí)踐僅限民間自主承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的買賣，反洗錢機(jī)構(gòu)無法充分了解我國虛擬貨幣洗錢主要模式與高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，在開展虛擬貨幣反洗錢工作時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管理水平與虛擬貨幣本身存在的風(fēng)險(xiǎn)不匹配。FATF在評估中指出，盡管我國已有相關(guān)監(jiān)管科技的應(yīng)用，但在區(qū)塊鏈領(lǐng)域反洗錢標(biāo)準(zhǔn)空缺、監(jiān)管技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)不明等致使監(jiān)管科技無法有效發(fā)揮作用。

我國區(qū)塊鏈行業(yè)因反洗錢行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)未出臺、虛擬貨幣集中交易被“一刀切”禁止、監(jiān)管科技基礎(chǔ)薄弱等原因，潛藏著顯著的洗錢犯罪風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合FATF評估結(jié)果、國際相關(guān)監(jiān)管實(shí)踐以及我國國情，我們試對我國虛擬貨幣反洗錢提出三點(diǎn)建議。

第一，緊靠國際標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)虛擬貨幣立法，從根本上防控虛擬貨幣洗錢犯罪風(fēng)險(xiǎn)，對虛擬貨幣實(shí)行適當(dāng)、有效立法監(jiān)管是必然趨勢。借鑒美國對虛擬貨幣分業(yè)監(jiān)管的模式，在現(xiàn)有反洗錢制度框架下，針對虛擬貨幣的不同應(yīng)用場景，納入不同的監(jiān)管制度。要加強(qiáng)用戶身份識別要求。反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)在完善虛擬貨幣反洗錢監(jiān)管制度時(shí)注重用戶身份識別，在虛擬貨幣洗錢犯罪中的處置與歸并階段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并上報(bào)異常情況，鎖定用戶真實(shí)身份，防止其他企業(yè)或個(gè)人面臨刑事法律風(fēng)險(xiǎn)。擴(kuò)大洗錢罪上游犯罪范圍，出臺刑法修正案或司法解釋，將七類嚴(yán)重犯罪外的其他嚴(yán)重犯罪納入洗錢罪規(guī)制范圍。

第二，推行監(jiān)管沙盒。首先，要確定實(shí)施主體，搭建制度框架。沙盒的實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)著綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的角色，既需構(gòu)建制度框架，監(jiān)控參與者行為，還應(yīng)當(dāng)具有協(xié)調(diào)其他機(jī)構(gòu)行使一定豁免權(quán)的能力。在沙盒運(yùn)行制度方面，可借鑒英國監(jiān)管沙盒經(jīng)驗(yàn)，以保護(hù)消費(fèi)者利益為出發(fā)點(diǎn)，將申請進(jìn)入主體分為虛擬貨幣交易者、虛擬貨幣交易服務(wù)提供商、監(jiān)管科技測試者三類，從準(zhǔn)入資格審查、沙盒方案適用、沙盒退出機(jī)制、消費(fèi)者保護(hù)四個(gè)方面入手。其次，要明確服務(wù)商義務(wù)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。虛擬貨幣交易服務(wù)提供商進(jìn)入監(jiān)管沙盒，測試交易系統(tǒng)或進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營，應(yīng)有申請注冊程序，獲取合法的臨時(shí)運(yùn)營牌照。在遵守反洗錢制度方面，履行普通支付機(jī)構(gòu)反洗錢義務(wù)外，重點(diǎn)落實(shí)客戶盡職調(diào)查并確保反洗錢技術(shù)應(yīng)用與洗錢風(fēng)險(xiǎn)匹配。再次，要建立統(tǒng)一行業(yè)協(xié)會，并保證行業(yè)協(xié)會可通過法律法規(guī)授予一定行政權(quán)力，同時(shí)也可參照中國證券業(yè)協(xié)會的自律性管理，統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會可監(jiān)督、檢查業(yè)內(nèi)企業(yè)、從業(yè)人員行為，實(shí)施一定的自律性處罰，比如開除行業(yè)協(xié)會會員資格并公示。

第三，加快監(jiān)管科技創(chuàng)新。區(qū)塊鏈分為公有鏈、聯(lián)盟鏈和私有鏈，其中聯(lián)盟鏈的開放性介于二者之間，既能滿足大量數(shù)據(jù)快速處理和共享需求，還具有多節(jié)點(diǎn)共同維護(hù)、數(shù)據(jù)安全性高的特點(diǎn)。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)間可建立聯(lián)盟鏈，在客戶身份信息和交易信息兩方面實(shí)現(xiàn)信息共享，提高反洗錢合作效率。針對虛擬貨幣交易監(jiān)管不同難點(diǎn)，可應(yīng)用不同技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)管科技。根據(jù)以風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢原則，反洗錢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)投入更多資源到虛擬貨幣反洗錢工作。此外，隨著基于區(qū)塊鏈發(fā)行的虛擬資產(chǎn)種類不斷豐富，部分虛擬貨幣不僅具有“貨幣”功能，還具有“數(shù)字藝術(shù)品”價(jià)值，該特殊價(jià)值交易也可能成為洗錢手段，應(yīng)引起監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視。

區(qū)塊鏈發(fā)展對加快構(gòu)建我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)、提升國際地位和話語權(quán)、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，對虛擬貨幣的監(jiān)管選擇也充滿了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在不斷深化區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)應(yīng)用落地的同時(shí)，需要以包容與審慎的態(tài)度面對虛擬貨幣的發(fā)展。虛擬貨幣監(jiān)管以反洗錢先行，推進(jìn)虛擬貨幣立法，試行監(jiān)管沙盒，在穩(wěn)定現(xiàn)有市場基礎(chǔ)上，激發(fā)監(jiān)管科技創(chuàng)新動(dòng)力，既為我國逐步接納虛擬貨幣奠定基礎(chǔ)，又能保持我國在區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的優(yōu)勢地位。