現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)的影響與對(duì)策

劉永青

（山西省原平市北城街道綜合便民服務(wù)中心 山西原平 034100）

城鎮(zhèn)化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展與社保制度不完善，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口存在剪刀差，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平高于中西部地區(qū)，城鄉(xiāng)社保差距較大，社保支出占公共財(cái)政支出的比重較低，社保支出分權(quán)度較高。社保制度在維護(hù)公民基本生存權(quán)益方面發(fā)揮著不可替代的作用。目前，我國(guó)處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，改革開放后，逐步恢復(fù)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制適應(yīng)的社保制度，但隨著城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，社保制度嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，必須進(jìn)行有效的改革創(chuàng)新。

1 現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展與人力資源和社保事業(yè)分析

改革開放后，我國(guó)社保制度建設(shè)完善［1］。社保是國(guó)家的基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，目前，我國(guó)建立最大的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，經(jīng)辦服務(wù)體系初步建立，各項(xiàng)管理制度逐步完善，社保制度出臺(tái)縮小收入差距。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)人力資源與社保事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大影響，需要研究分析城鎮(zhèn)化發(fā)展與人力資源和社保事業(yè)的關(guān)系。

1.1 城鎮(zhèn)化與人力資源和社保事業(yè)內(nèi)涵

關(guān)于城鎮(zhèn)化的含義，不同學(xué)科研究有所差異。城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過(guò)程，城鎮(zhèn)化是改變鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，由低效農(nóng)業(yè)勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖碌诙?、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)［2］。完整的城鎮(zhèn)化包括轉(zhuǎn)入城市的人口與其他城市人口享受同等權(quán)利，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是培育勞動(dòng)力市場(chǎng)，使進(jìn)入城市居民盡快融入城市生活，成為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的文明城市人。實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是要通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)系列制度改革，消除制度性障礙。城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是將市民生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胂M(fèi)水平等方面不斷提高的狀態(tài)。

國(guó)際勞工組織與各國(guó)學(xué)者對(duì)社保的概念給出不同的解釋，不同歷史時(shí)期對(duì)社保也有不同的界定。由于社保處于不斷發(fā)展中，人力資源與社保事業(yè)主要指社會(huì)成員因生老病死等原因喪失勞動(dòng)能力時(shí)從國(guó)家獲得基本生活需求保障，社保是對(duì)失去勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者實(shí)行生活保障，讓勞動(dòng)者有生活安全感的機(jī)制。社保是保障人的基本生存權(quán)，促進(jìn)社會(huì)公平的重要工具。人力資源與社保事業(yè)是國(guó)家治理的重要工具，按內(nèi)容劃分，包括社會(huì)救助福利與優(yōu)撫，需要公民繳費(fèi)履行義務(wù)取得［3］；按照覆蓋人群劃分，包括職工與城鄉(xiāng)居民社保。通過(guò)實(shí)施社保，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入再分配，分?jǐn)偵鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)，使損失最小化。人力資源與社保事業(yè)發(fā)展要遵循中央政府主導(dǎo)立法現(xiàn)行，破除地方主義的原則。

1.2 現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展與人力資源和社保事業(yè)關(guān)系

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，當(dāng)前，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的條件成熟。黨的十八大相關(guān)報(bào)告對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題作出工作安排，人力資源與社保事業(yè)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的機(jī)制，社保制度與社會(huì)成員利益密切相關(guān)。我國(guó)實(shí)施城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中，如何進(jìn)行人力資源與社保制度安排關(guān)系到體制改革與社會(huì)穩(wěn)定大局。現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展與人力資源和社保事業(yè)具有互促關(guān)系，妥善處理二者的關(guān)系才能相得益彰。

現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展與人力資源和社保事業(yè)關(guān)系體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化帶動(dòng)社保制度改革，社保制度健全是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基礎(chǔ)［4］，城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)需要社保制度的創(chuàng)新。人力資源與社保事業(yè)在西方被譽(yù)為社會(huì)的減震器，社保制度同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)才能充分發(fā)揮其作用。我國(guó)社保體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期過(guò)分注重平均化，我國(guó)規(guī)范的社保制度從改革開放逐步建立，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平與社保水平相關(guān)系數(shù)較低，表明我國(guó)社保事業(yè)發(fā)展遲緩滯后，社保事業(yè)發(fā)展未促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。世界城鎮(zhèn)化水平高于工業(yè)化水平為良性發(fā)展軌跡，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移起步時(shí)間晚，社保事業(yè)發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力吸納能力不足，進(jìn)城務(wù)工人員遷移不同于發(fā)達(dá)國(guó)家，與我國(guó)社保制度不健全有關(guān)。

2 城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)我國(guó)人力資源與社保事業(yè)的影響

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型中，城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)信息化交織。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化從初步階段進(jìn)入加速發(fā)展起步階段，預(yù)測(cè)未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平可以為我國(guó)社保事業(yè)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平保持快速增長(zhǎng)，但很多城鎮(zhèn)人口未享受城鎮(zhèn)居民待遇，需從就業(yè)形勢(shì)等方面分析城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)人社事業(yè)的影響。

2.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)就業(yè)形勢(shì)的影響

預(yù)測(cè)未來(lái)我國(guó)就業(yè)形勢(shì)總體呈現(xiàn)為勞動(dòng)力供大于求的矛盾突出，城鎮(zhèn)失業(yè)率上升，城鎮(zhèn)化加快對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)提出新的要求?！笆奈濉睍r(shí)期，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口持續(xù)增長(zhǎng)，預(yù)測(cè)我國(guó)適齡勞動(dòng)人口數(shù)量仍將上升，勞動(dòng)力供大于求的格局依然存在［5］。未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展在就業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生大量結(jié)構(gòu)性矛盾，東部沿海地區(qū)不少企業(yè)招不到工，就業(yè)難與招工難就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾加劇。未來(lái)，我國(guó)將處于城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，近1億新生代工人轉(zhuǎn)移就業(yè)要求提高待遇，勞動(dòng)力資源有效配置問(wèn)題亟待解決。

2.2 城鎮(zhèn)化對(duì)社保事業(yè)的影響

預(yù)測(cè)未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)社保事業(yè)影響體現(xiàn)在社保參保人數(shù)總量快速增長(zhǎng)，社保統(tǒng)籌層次提高，有望理順社保費(fèi)征繳體制［6］。目前，我國(guó)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度，社保法頒布確立廣覆蓋的社保制度，十八大報(bào)告提出堅(jiān)持全覆蓋方針，建立城鄉(xiāng)居民社保體系，預(yù)計(jì)未來(lái)時(shí)期我國(guó)社保統(tǒng)籌層次將提高。《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布使我國(guó)社保工作納入法治化軌道。目前，我國(guó)社保費(fèi)用征繳沿用雙重體制，主體二元分離，社保法規(guī)定社保費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，有望出臺(tái)統(tǒng)一社保征繳主體實(shí)施辦法。

2.3 城鎮(zhèn)化對(duì)未來(lái)收入分配的影響

城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)未來(lái)社保收入分配產(chǎn)生影響，預(yù)測(cè)未來(lái)收入差距問(wèn)題成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，收入差距擴(kuò)大化趨勢(shì)有望逆轉(zhuǎn)，農(nóng)民工收入將成為影響總體收入差距水平的主導(dǎo)因素。目前，我國(guó)收入差距主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)90.54%，投入型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式壓低生產(chǎn)要素價(jià)格，勞動(dòng)者報(bào)酬占比下降。因此，必須改變當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，扭轉(zhuǎn)收入差距趨勢(shì)?？紤]經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，預(yù)計(jì)未來(lái)我國(guó)收入分配差距增勢(shì)有望扭轉(zhuǎn)。我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)趕超階段后期，未來(lái)時(shí)期不如新古典增長(zhǎng)階段。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，收入差距經(jīng)歷先擴(kuò)后縮的過(guò)程，2010年，我國(guó)進(jìn)入中等收入發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)迎來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，未來(lái)我國(guó)將面臨收入分配不均帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，未來(lái)我國(guó)農(nóng)民工工資水平過(guò)低得不到改善，將成為影響我國(guó)收入差距水平的主導(dǎo)因素。

3 國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展人力資源與社保事業(yè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

21 世紀(jì)是城市的世紀(jì)，隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，城市作用突出。發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化人口占總?cè)丝诒壤秊?0%以上，城鎮(zhèn)化成為各國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化率成為衡量國(guó)家現(xiàn)代化程度的重要指標(biāo)。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平取得巨大突破得益于國(guó)家的高度重視，城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)人社事業(yè)帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。西方現(xiàn)代社保制度至今已有百余年歷史，經(jīng)歷社保形成期、發(fā)展期與完善期，需要從就業(yè)、收入分配等方面借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

3.1 城鎮(zhèn)化下國(guó)外就業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化下就業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)專項(xiàng)政策幫扶提供充足的就業(yè)資源，教訓(xùn)是初期就業(yè)制度建設(shè)失調(diào)。20世紀(jì)30年代，羅斯福新政提高美國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)水平，美國(guó)政府幫助農(nóng)村青年人從教育環(huán)境等部門獲得工作機(jī)會(huì)。新興市場(chǎng)國(guó)家中，巴西政府推行系列改革措施，包括大力開展職業(yè)培訓(xùn)、加強(qiáng)政府就業(yè)公共服務(wù)職能等。19世紀(jì)末，城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的德國(guó)由于缺少農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口法律保護(hù)，使得非熟練勞動(dòng)力過(guò)剩。城鎮(zhèn)化發(fā)展在高水平導(dǎo)致高失業(yè)率，人力資本薄弱的農(nóng)村流動(dòng)人口是失業(yè)率高的主要人群，高福利使得農(nóng)村遷移城鎮(zhèn)貧困人口依賴于政府補(bǔ)貼。

3.2 城鎮(zhèn)化下國(guó)外社保發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

城鎮(zhèn)化下國(guó)外社保發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)是兼顧群體差異，教訓(xùn)是后期福利加重政府負(fù)擔(dān)。英、德等發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨農(nóng)村流向城市移民受社保水平低的問(wèn)題。英國(guó)政府通過(guò)法律制度解決，《失業(yè)工人法》為失業(yè)勞工提供各種崗位；英國(guó)建立國(guó)家保健服務(wù)制度，對(duì)居民實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療保健服務(wù)。德國(guó)頒布《老年社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，將全部工人納入義務(wù)性工人養(yǎng)老保險(xiǎn)。20 世紀(jì)30年代，巴西建立推廣醫(yī)保制度，實(shí)行農(nóng)村專項(xiàng)年金計(jì)劃，社會(huì)救助年金每年為67歲以上農(nóng)村老年人。一些新興市場(chǎng)國(guó)家希望收入增加帶來(lái)附加效用，城市相對(duì)較高的工資等對(duì)農(nóng)村地區(qū)窮人有很強(qiáng)的吸引力，但農(nóng)村勞動(dòng)力迅速涌入城市，造成城鎮(zhèn)化的混亂。英國(guó)初期社保制度發(fā)揮積極作用，隨著城鎮(zhèn)化過(guò)度發(fā)展，社保體系面臨改革需求。

4 基于城鎮(zhèn)化的人力資源與社保事業(yè)發(fā)展對(duì)策

城鎮(zhèn)化是長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受到宏微觀因素的制約。我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系長(zhǎng)期受二元經(jīng)濟(jì)的束縛阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展，新世紀(jì)后，城鎮(zhèn)化出現(xiàn)新的問(wèn)題，需要用發(fā)展的眼光解決各種問(wèn)題。社保是保障人民生活的安全網(wǎng)，社保制度可以積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)化對(duì)人力資源與社保事業(yè)發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，人社部相關(guān)部門要推動(dòng)人力資源與社保事業(yè)的發(fā)展，通過(guò)貫徹落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、逐步縮小收入差距等措施，促進(jìn)社保事業(yè)發(fā)展。

4.1 貫徹落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略

城鎮(zhèn)化下人力資源與社保事業(yè)發(fā)展要促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者充分平等就業(yè)，要求實(shí)施積極的就業(yè)政策，做好農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作。要持續(xù)加大對(duì)就業(yè)的資金投入，形成促進(jìn)就業(yè)的綜合政策體系，鼓勵(lì)勞動(dòng)者在小單位就業(yè)。要不斷開發(fā)新就業(yè)領(lǐng)域，實(shí)施城市創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系一體化項(xiàng)目；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，要推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域就業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，完善就業(yè)勞動(dòng)服務(wù)工作機(jī)制，適應(yīng)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展態(tài)勢(shì)，實(shí)施城市創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系一體化項(xiàng)目。

4.2 完善社會(huì)保障體系

人力資源與社保事業(yè)要實(shí)現(xiàn)全民社保，需要做好社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工作，擴(kuò)大各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社保統(tǒng)籌。要以與單位建立勞動(dòng)關(guān)系農(nóng)民工為重點(diǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)著眼于覆蓋全民，與企業(yè)建立勞動(dòng)關(guān)系人員納入醫(yī)保。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面深入貫徹落實(shí)國(guó)家政策，完善省級(jí)統(tǒng)籌加強(qiáng)精細(xì)管理；解決醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，保障參保人員流動(dòng)中社保權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。要在加快新農(nóng)保的同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)居民社保制度的整合，建立城鄉(xiāng)居民社保制度；逐步整合城鄉(xiāng)醫(yī)保制度，研究制定企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與新農(nóng)保轉(zhuǎn)換辦法。

4.3 逐步縮小收入差距

人社事業(yè)要完善收入分配制度，需要加大稅收等再分配手段調(diào)節(jié)力度，深化企業(yè)工資收入分配制度改革。要通過(guò)提高低收入職工工資水平、深化企業(yè)工資收入分配制度改革、加快推進(jìn)企業(yè)工資集體協(xié)商制度建設(shè)等措施，嚴(yán)格規(guī)范國(guó)企管理人員，加大對(duì)國(guó)企工資收入分配監(jiān)管力度的監(jiān)測(cè)。通過(guò)完善企業(yè)工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)范收入分配制度。完善落實(shí)最低工資制度，推動(dòng)有條件的地區(qū)探索建立欠薪保障基金制度。

5 結(jié)語(yǔ)

社保制度發(fā)展取決于依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，我國(guó)現(xiàn)行社保制度是在特殊政治落實(shí)環(huán)境下建立的，社保制度滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于相關(guān)問(wèn)題的解決。改革開放后，我國(guó)綜合國(guó)力增強(qiáng)，改革創(chuàng)新現(xiàn)行社保制度非常迫切。分析城鎮(zhèn)化中阻礙社保制度創(chuàng)新的原因，對(duì)打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展與人力資源和社保事業(yè)具有密切關(guān)系，城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)人社事業(yè)帶來(lái)很大的影響，需要總結(jié)分析發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，研究適合我國(guó)國(guó)情的社保事業(yè)發(fā)展對(duì)策。