金融支持脫貧攻堅(jiān)到金融支持鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)型路徑研究
——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例

李 睿

(內(nèi)蒙古自治區(qū)金融發(fā)展服務(wù)中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

1 引言

2022年1月4日，中央一號(hào)文件就從容應(yīng)對(duì)百年變局和世界疫情，接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，再次做出全面部署。如何鞏固脫貧成果、有效防止返貧、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，是在經(jīng)歷長(zhǎng)期脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)踐考驗(yàn)后，面臨的又一重要任務(wù)。習(xí)近平總書記曾指出“金融活，經(jīng)濟(jì)活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)”，金融在過去助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可或缺的重要支撐。做好金融精準(zhǔn)扶貧與金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的有效銜接轉(zhuǎn)化，是順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的題中應(yīng)有之義。

2 金融扶貧實(shí)踐分析

2.1 金融扶貧的運(yùn)行機(jī)理

結(jié)合金融作為要素的特性，以及金融扶貧作為重要政策工具的現(xiàn)實(shí)意義，金融扶貧是有效發(fā)揮政府政策引導(dǎo)作用，將金融以要素之名嵌入到貧困戶的生產(chǎn)生活中去，暢通生產(chǎn)生活的各環(huán)節(jié)和各鏈條，進(jìn)而形成合力效應(yīng)乃至乘數(shù)效應(yīng)，為貧困戶增產(chǎn)增收提供內(nèi)生動(dòng)力的扶貧方式。金融扶貧是典型的非營(yíng)利性活動(dòng)，溯源可至西方社會(huì)的社會(huì)公益性運(yùn)動(dòng)。為進(jìn)一步增強(qiáng)其可持續(xù)性，逐步加入了盈利性原則，以鼓勵(lì)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極參與。但受逐利本性所限，金融資源并不能自發(fā)、可持續(xù)地流向貧困戶。為解決這一先天缺陷，尤努斯引進(jìn)金融互助原則創(chuàng)辦了格萊珉銀行，催生了小額信貸(microfinance)模式。該模式引入中國(guó)后，不斷與本土文化互相融合。隨著運(yùn)行機(jī)制和條件不斷完善和固化，成為金融扶貧中最重要的組成部分，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

金融之所以對(duì)扶貧產(chǎn)生正向促進(jìn)作用，是因?yàn)樨毨栴}的產(chǎn)生歸根結(jié)底是實(shí)物資本短缺引發(fā)的惡性循環(huán)，因此實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成為有效脫貧的關(guān)鍵，金融資本作為促進(jìn)人力資本與生產(chǎn)要素有機(jī)結(jié)合的橋梁，其重要作用也在于此。一方面，有效勞動(dòng)力缺失，也即人力資本缺失或是不足(實(shí)際中因病因殘因?qū)W為致貧主要因素)使得貧困戶缺乏脫貧的內(nèi)生動(dòng)力，金融有助于提升人力資本；另一方面，貧困群體獲取金融資本極為困難，金融要素缺位直接約束了貧困戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。通過金融扶貧：一方面提升貧困戶信貸資本可得能力，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升，增加經(jīng)營(yíng)性收入；另一方面通過幫助農(nóng)牧企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)提供就業(yè)崗位，增加貧困戶工資性收入，改善單一收入結(jié)構(gòu)。

2.2 金融扶貧政策演化及內(nèi)蒙古地區(qū)金融扶貧實(shí)踐

20世紀(jì)80 年代的專項(xiàng)扶貧貼息貸款可以說是金融扶貧政策演化的開端。在開發(fā)式扶貧方針指引下，金融扶貧資金主要在貧困縣層級(jí)內(nèi)流轉(zhuǎn)，投射到貧困戶的資金有限?！秶?guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》實(shí)施后，合作互助性的小額信貸扶貧模式基本成型。隨后《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》等文件的出臺(tái)，推動(dòng)小額信貸扶貧廣泛開展。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視金融扶貧，強(qiáng)調(diào)要做好金融扶貧這篇文章。2017年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》，對(duì)扶貧小額信貸的特定投放對(duì)象及政策要點(diǎn)進(jìn)行了明確和規(guī)范。隨后，在國(guó)家脫貧攻堅(jiān)成效考核及地區(qū)間交叉考核中，扶貧小額信貸的規(guī)范投放均成為衡量金融扶貧成效的最重要指標(biāo)。2019年，五部委接續(xù)又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和完善扶貧小額信貸管理的通知》，對(duì)扶貧小額信貸政策進(jìn)行了進(jìn)一步說明。

內(nèi)蒙古自治區(qū)原有31個(gè)國(guó)家級(jí)貧困旗縣和26個(gè)自治區(qū)級(jí)貧困旗縣，3681個(gè)貧困嘎查村，加之其欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)背景，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨。脫貧過程中，金融扶貧發(fā)揮了重要的支撐作用，特別是扶貧小額信貸的有效投放，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變。其在內(nèi)蒙古的發(fā)展推廣大致分為兩個(gè)階段。

第一個(gè)階段以“金融扶貧富民工程”為主體，有效整合金融的市場(chǎng)屬性和政策賦予的臨時(shí)公共產(chǎn)品屬性。其運(yùn)行機(jī)制為：由政府出資設(shè)立信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，建立風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大信貸投放。以農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行為例，2013—2017年，農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行作為首批與政府簽訂開展“金融扶貧富民工程”協(xié)議的金融機(jī)構(gòu)，其投放“金融扶貧富民工程”貸款覆蓋了內(nèi)蒙古93.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和62.27%的行政村，在57個(gè)貧困縣累計(jì)投放貸款344.58億元，完成協(xié)議計(jì)劃額119.29%?！敖鹑诜鲐毟幻窆こ獭睂?shí)施取得了一定成效。一方面，加大了對(duì)單個(gè)農(nóng)牧戶的金融支持。金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)牧戶辦理扶貧小額信貸，降低了農(nóng)牧民貸款準(zhǔn)入門檻，提升了有生產(chǎn)能力的農(nóng)牧民獲貸率；另一方面，為了進(jìn)一步降低信貸風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)研發(fā)專項(xiàng)產(chǎn)品，將支持農(nóng)牧民增收致富與扶貧龍頭企業(yè)輻射帶動(dòng)相結(jié)合，對(duì)新型農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、扶貧龍頭企業(yè)產(chǎn)生了連帶金融支持。“金融扶貧富民工程”與扶貧小額信貸類似的運(yùn)行邏輯在一定程度上解決了貧困戶獲貸難的問題，但其中產(chǎn)生的“戶貸企用”“五戶聯(lián)?！钡荣J款形式，極易轉(zhuǎn)嫁傳遞企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)人信用風(fēng)險(xiǎn)，增加了貧困戶信貸風(fēng)險(xiǎn)，不僅有違扶貧初衷，還可能引發(fā)其他社會(huì)問題。

第二個(gè)階段則是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家扶貧小額信貸政策規(guī)定，全面規(guī)范扶貧小額信貸投放。隨著國(guó)家層面扶貧小額信貸政策逐步明確，為進(jìn)一步規(guī)范扶貧小額信貸投放，2018年內(nèi)蒙古成立金融支持脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)推進(jìn)組工作，建立政府相關(guān)部門與金融機(jī)構(gòu)的“5+3”聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。修訂了扶貧小額信貸財(cái)政貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金使用管理辦法，將貧困戶先付息再返還的方式修改為財(cái)政直接貼息給金融機(jī)構(gòu)，減輕貧困戶承貸負(fù)擔(dān)。建立扶貧小額信貸全流程管理機(jī)制，建立貸前貸中貸后管理三關(guān)、政金風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、逾期貸款分類處置、戶貸企用監(jiān)管四項(xiàng)機(jī)制，嚴(yán)控逾期和不良。截至2020年年末，全區(qū)16.4萬建檔立卡貧困戶獲得扶貧小額信貸支持，貸款余額34.2億元。據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦情況通報(bào)，內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧小額信貸余額戶數(shù)占建檔立卡貧困戶的22.43%，全國(guó)排名第8。扶貧小額信貸將金融服務(wù)窗口延伸到村到戶，實(shí)現(xiàn)貧困戶免抵押、免擔(dān)保、免息貸款。在落實(shí)扶貧小額信貸各項(xiàng)政策過程中，惠民便捷的貸款政策切實(shí)解決了貧困戶自我生產(chǎn)資金瓶頸問題，打通了金融服務(wù)“最后一公里”。

3 金融扶貧與金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興接續(xù)的內(nèi)在邏輯

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，使得我國(guó)區(qū)域性整體貧困得到解決。但要客觀地看到，農(nóng)村地區(qū)的脆弱性情況仍然存在，脫貧人口因病因?yàn)?zāi)再次致貧返貧的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織的全面振興，仍然任重而道遠(yuǎn)。從治理主體上看，兩者高度一致，聚焦點(diǎn)均在于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展。從實(shí)現(xiàn)路徑上看，脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨建等各方面的系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)村振興則同樣要求在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織方面實(shí)現(xiàn)振興,前者為后者順利實(shí)施探索機(jī)制提供實(shí)踐依據(jù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在解決相對(duì)貧困問題的同時(shí)，也承接著防止出現(xiàn)絕對(duì)貧困問題的任務(wù)，這是提出金融扶貧政策同鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯所在。

金融扶貧政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性，是實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵一環(huán)。一方面，要解決好已有金融扶貧政策的延續(xù)性，以免由于特惠政策突然抽離，增大發(fā)生規(guī)模性返貧的概率和風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興，更重要的是在金融支持脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)上，持續(xù)完善鄉(xiāng)村金融體系，在兼顧風(fēng)險(xiǎn)可控和商業(yè)可持續(xù)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化金融服務(wù)創(chuàng)新，增加鄉(xiāng)村金融服務(wù)和產(chǎn)品供給，有力支持農(nóng)牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)村牧區(qū)現(xiàn)代化。

4 內(nèi)蒙古自治區(qū)金融助力鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)型路徑建議

內(nèi)蒙古是農(nóng)牧業(yè)大區(qū)，農(nóng)牧業(yè)天然的弱質(zhì)性、工農(nóng)業(yè)在發(fā)展中形成的剪刀差、城鄉(xiāng)二元分割，使得“三農(nóng)三牧”領(lǐng)域成為內(nèi)蒙古實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。圍繞習(xí)近平總書記為內(nèi)蒙古擘畫的打造國(guó)家重要農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地的戰(zhàn)略定位，完善金融支持鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制至關(guān)重要。既是金融體系服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要體現(xiàn)，也為深化金融體制改革、推動(dòng)完善農(nóng)村金融服務(wù)體系帶來了新機(jī)遇。

4.1 建立服務(wù)鄉(xiāng)村振興的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效發(fā)揮各類金融機(jī)構(gòu)助力鄉(xiāng)村振興的作用

從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，金融供給對(duì)象從貧困戶擴(kuò)大到各類鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)主體融資需求。從政策引導(dǎo)資金流向的角度上，需要構(gòu)建金融與農(nóng)牧業(yè)融合發(fā)展服務(wù)鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，通過建立金融、農(nóng)牧、林草等單位與金融部門協(xié)同發(fā)力機(jī)制，梳理涉農(nóng)涉牧領(lǐng)域項(xiàng)目有效融資需求，實(shí)現(xiàn)靶向支持和精準(zhǔn)支持；從形成金融機(jī)構(gòu)分工協(xié)作的角度上，要繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)信社等“農(nóng)字頭”金融機(jī)構(gòu)主力軍作用，充分發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融作用，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立鄉(xiāng)村振興專門機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)形成各類金融組織功能互補(bǔ)、適度競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融組織體系。健全和完善金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興主辦行制度，圍繞內(nèi)蒙古自治區(qū)15個(gè)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶和11個(gè)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提出包括信貸、保險(xiǎn)、擔(dān)保、直接融資等一攬子專項(xiàng)金融服務(wù)。

4.2 用好各項(xiàng)金融支持政策，為平穩(wěn)過渡做好金融保障

用足用好國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)金融支持鄉(xiāng)村振興政策，加強(qiáng)金融政策與財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策的有效結(jié)合，充分放大政策效應(yīng)，有力撬動(dòng)金融杠桿，引導(dǎo)資源向鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域聚集。運(yùn)用好支農(nóng)支小再貸款再貼現(xiàn)、存款準(zhǔn)備金率等貨幣政策工具，合理調(diào)整再貸款限額分布，對(duì)支持鄉(xiāng)村振興力度較大地區(qū)給予重點(diǎn)傾斜。繼續(xù)實(shí)施經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的金融特惠政策，使其在堅(jiān)守防止返貧底線的同時(shí)，發(fā)揮推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的作用。加強(qiáng)政府部門與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)2020年年底前投放的扶貧小額信貸嚴(yán)格執(zhí)行五項(xiàng)規(guī)范投放要素，確保政策穩(wěn)定。同時(shí)，在地方政府增信機(jī)制下，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對(duì)脫貧(享受政策)人口和邊緣易致貧人口精準(zhǔn)投放脫貧小額信貸，繼續(xù)落實(shí)分片包干責(zé)任，控制風(fēng)險(xiǎn)、準(zhǔn)確評(píng)級(jí)、合理放貸，做好小額信貸續(xù)貸展期擴(kuò)大授信規(guī)模等相關(guān)工作，最大限度滿足脫貧人口貸款需求。

4.3 創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務(wù)，深化農(nóng)牧業(yè)金融供給側(cè)改革

立足內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，圍繞種植業(yè)、畜牧業(yè)、生態(tài)林業(yè)、沙產(chǎn)業(yè)、乳制品、肉類、林草良種、蒙中藥材等農(nóng)牧業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)制定專項(xiàng)服務(wù)方案、設(shè)計(jì)專項(xiàng)產(chǎn)品、提供專項(xiàng)額度、開辟專項(xiàng)通道、指定專人對(duì)接、進(jìn)行專項(xiàng)考核。發(fā)展供應(yīng)鏈金融和產(chǎn)業(yè)鏈金融，圍繞農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)，加大流動(dòng)性資金支持力度，支持企業(yè)以應(yīng)收賬款、倉(cāng)單和存貨質(zhì)押等方式進(jìn)行融資，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上中下游、大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展。聚焦龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，綜合運(yùn)用銀行、信托、基金、保險(xiǎn)等多元金融服務(wù)，加大扶持力度。著力支持“蒙字頭”農(nóng)牧業(yè)特色品牌建設(shè)，探索增信貸款模式。加強(qiáng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，重點(diǎn)疏通解決農(nóng)村牧區(qū)資產(chǎn)確權(quán)登記、信息共享、牲畜活體質(zhì)押等關(guān)鍵問題，盤活農(nóng)牧民土地、牲畜、圈舍等資產(chǎn)。加快葵花籽、馬鈴薯期貨品種研發(fā)，推廣“期貨+保險(xiǎn)”模式，為種養(yǎng)殖戶規(guī)避價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)提供金融支持。

4.4 拓寬農(nóng)牧業(yè)企業(yè)融資渠道

探索政企共同發(fā)起設(shè)立農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以股權(quán)投資或投貸聯(lián)動(dòng)方式，為農(nóng)牧業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目提供穩(wěn)定金融支持。抓住國(guó)家推行注冊(cè)制改革契機(jī)，加強(qiáng)與滬深北交易所對(duì)接，用好脫貧地區(qū)企業(yè)上市“綠色通道”，支持符合條件的涉農(nóng)涉牧企業(yè)在境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市融資。通過深度發(fā)展金融科技賦能鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)大型金融機(jī)構(gòu)積極探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)降低信息不對(duì)稱，解決大型金融機(jī)構(gòu)管理層級(jí)多、審批流程長(zhǎng)等問題，降低管理成本，提升涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)的盈利空間。中小金融機(jī)構(gòu)應(yīng)明確差異化的細(xì)分市場(chǎng)定位，更加注重結(jié)合自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，走特色化和專業(yè)化的發(fā)展道路，避免同質(zhì)化發(fā)展和盲目競(jìng)爭(zhēng)。加強(qiáng)與國(guó)家融資擔(dān)保基金對(duì)接，擴(kuò)大農(nóng)牧業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模和覆蓋面，降低融資擔(dān)保成本。

4.5 強(qiáng)化金融知識(shí)普及和金融工具運(yùn)用

建立金融智庫(kù)，組建金融顧問專家隊(duì)伍，為農(nóng)牧業(yè)重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目、基層政府提供專業(yè)金融服務(wù)，協(xié)助制定農(nóng)牧業(yè)投融資規(guī)劃、促進(jìn)政銀企溝通、提供專項(xiàng)融資支持等專業(yè)指導(dǎo)。發(fā)揮政府部門、金融行業(yè)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)等多元主體作用，加大對(duì)金融產(chǎn)品、典型案例、支持政策等方面的宣傳力度，開展形式多樣的定點(diǎn)定向金融知識(shí)普及活動(dòng)，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村基層干部和農(nóng)牧民的金融意識(shí)和運(yùn)用金融工作助力鄉(xiāng)村振興的能力。在有效運(yùn)用金融工具的同時(shí)，也要嚴(yán)防金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和非法金融的滲透。嚴(yán)厲打擊農(nóng)牧區(qū)非法集資、深入治理農(nóng)村牧區(qū)高利貸，有效發(fā)揮基層組織、基層金融網(wǎng)點(diǎn)作用，拓展線上融媒體渠道和平臺(tái)，針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、易感人群開展差異化宣傳，提高農(nóng)牧民金融常識(shí)和算賬理財(cái)能力。