行政事業(yè)單位會計檔案電子化管理探究

林靜穎

（中華人民共和國廈門海事局，福建 廈門 361026）

新《會計檔案管理辦法》（中華人民共和國財政部、國家檔案局令第79 號）對電子會計檔案的法律效力予以肯定，電子會計檔案管理工作有了依據(jù)。2020 年3 月30日，我國印發(fā)《財政部和國家檔案局關(guān)于規(guī)范電子會計憑證報銷入賬歸檔的通知》（財會﹝2020﹞6 號）（以下簡稱《通知》），會計檔案的電子化發(fā)展又一次受到業(yè)界人士關(guān)注，加強電子會計檔案管理勢在必行。

一、行政事業(yè)單位會計檔案電子化管理的研究背景

（一）是適應(yīng)新形勢下電子商務(wù)、電子政務(wù)發(fā)展的必然選擇

近年來，隨著電子商務(wù)、電子政務(wù)的發(fā)展，人們的工作生活同信息技術(shù)密切相關(guān)。國家大力推行電子發(fā)票、電子客票、電子行程單等應(yīng)用，微信、支付寶等電子支付方式興起，以及日益發(fā)展的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，整個經(jīng)濟交易環(huán)節(jié)都在不斷地向無紙化方向推進。會計資料的紙面要求也應(yīng)與時俱進、有所突破，尤其在2020 年新冠肺炎疫情沖擊下，社會對電子會計檔案的應(yīng)用需求更加旺盛。因此，加強這方面的研究探討顯得十分迫切。

（二）是順應(yīng)新時代下創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念需要

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅持新發(fā)展理念，并將其作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一加以強調(diào)[1]。新發(fā)展理念的核心是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享。相較于傳統(tǒng)的紙質(zhì)會計檔案管理模式，會計檔案電子化管理更加符合上述理念。

第一，電子化管理創(chuàng)新地使用了新興的信息技術(shù)，單位能利用財務(wù)業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)、圖像識別等手段實現(xiàn)票據(jù)無紙化、入賬自動化、發(fā)票驗真驗重等，提高財務(wù)工作的效率和準度。

第二，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用普及，電子檔案格式紛繁復(fù)雜，難免會存在打印困難的材料，如郵件、鏈接等，而留存電子會計檔案就不存在這方面的問題，保存下載更加高效。

第三，傳統(tǒng)的紙質(zhì)會計檔案管理模式會耗費大量資源，這些資源包括但不限于紙張、油墨、打印設(shè)備、存儲庫房以及人力投入。而電子化管理能減少紙面文件傳遞，節(jié)省辦公空間，財務(wù)工作者也不需要花費大量時間去打印憑證報表、逐一敲章、整理裝訂、移交存檔，極大緩解了財務(wù)人員的工作壓力，更加符合當下對綠色環(huán)保的追求。

第四，使用電子會計檔案可以有效地對沉淀數(shù)據(jù)進行調(diào)取，相較于傳統(tǒng)辦理借閱手續(xù)、人工查找的流程，大大提高了數(shù)據(jù)應(yīng)用效率。財務(wù)工作者可以很方便地結(jié)合大數(shù)據(jù)運用，搜索報表、憑證甚至憑證后附的發(fā)票憑據(jù)，實現(xiàn)全視野調(diào)取數(shù)據(jù)，還能對數(shù)據(jù)進行交叉審核，為單位經(jīng)濟分析提供數(shù)據(jù)支持。

最后，調(diào)取電子會計檔案時，不容易再出現(xiàn)以往單據(jù)粘貼不牢、幾經(jīng)審計就導(dǎo)致紙質(zhì)憑證發(fā)票丟失、毀損等問題。

（三）是政府會計應(yīng)對信息化時代機遇和挑戰(zhàn)的應(yīng)有之為

梳理我國會計檔案電子化發(fā)展進程，筆者發(fā)現(xiàn)，企業(yè)會計檔案電子化的腳步遠快于行政事業(yè)單位。目前，行政事業(yè)單位仍適用1994 年印發(fā)的《會計核算軟件基本功能規(guī)范》（財會字〔1994〕27 號）和1996 年印發(fā)的《會計電算化工作規(guī)范》（財會字〔1996〕17 號），而企業(yè)層面已有《企業(yè)會計信息化工作規(guī)范》（財會〔2013〕20 號）和系列解讀文件出臺。

2014 年財政部會計司印發(fā)的《企業(yè)會計信息化工作規(guī)范解讀之四》解釋到：“行政事業(yè)單位正處于全面的改革和政策調(diào)整期，會計工作環(huán)境存在一系列不確定因素。而且，整體上，行政事業(yè)單位會計信息化發(fā)展相對于企業(yè)處于較低階段，政策的不適應(yīng)問題尚不突出。因此，工作規(guī)范將范圍限定于企業(yè)會計信息化。”[2]但如本文背景（一）、（二）點所述，電子信息技術(shù)的影響同樣波及行政事業(yè)單位。面臨以電子數(shù)據(jù)為依據(jù)的海量財政信息，行政事業(yè)單位也需要積極應(yīng)對，探索大數(shù)據(jù)時期電子會計檔案管理模式。另外，距離解讀已過去六年時間，新政府會計制度改革于2019年正式實施，雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報告的改革方向業(yè)已非常明晰，政府會計具備較為穩(wěn)定的政策基礎(chǔ)來迎接信息化時代的機遇和挑戰(zhàn)。

二、行政事業(yè)單位會計檔案電子化發(fā)展面臨的問題

雖然信息化是方向，但會計檔案電子化發(fā)展的前路也面臨諸多問題。具體可以歸納為以下五點：

（一）行政事業(yè)單位電子會計檔案管理制度、標準不夠完善

新《會計檔案管理辦法》重點增加了電子會計檔案生成、管理的相關(guān)內(nèi)容，《通知》則從實操層面對會計憑證電子化報銷入賬歸檔等問題進一步規(guī)范。但相較于企業(yè)會計，我國對行政事業(yè)單位會計信息化工作并沒有出臺專門的規(guī)范指引和解讀文件，各單位缺乏修訂完善自身會計檔案管理制度的動力。實際上，電子會計檔案管理流程應(yīng)更為嚴苛，否則極有可能因為電子數(shù)據(jù)篡改、毀損等問題丟失珍貴的會計資料。目前行政事業(yè)單位普遍存在重會計核算輕檔案管理的現(xiàn)象，在電子資料入檔、保管、借調(diào)、備份等方面缺乏必要的流程規(guī)范和職責(zé)界定。

另外，電子會計檔案管理仍有一系列細節(jié)尚待明確。例如在會計監(jiān)督方面，檔案的電子化管理對會計監(jiān)督技術(shù)和人員素質(zhì)提出更高要求。若想直接在單位電子會計資料基礎(chǔ)上開展監(jiān)督工作，會計資料的可讀取性必不可少。但現(xiàn)實中，監(jiān)督軟件是不可能窮盡所有的會計軟件。因此，國家還需制定出臺會計軟件數(shù)據(jù)接口統(tǒng)一標準，確保行政事業(yè)單位的電子會計檔案能以統(tǒng)一格式輸出，以滿足內(nèi)外監(jiān)督的需要。

（二）電子會計檔案信息安全面臨較大挑戰(zhàn)

伴隨信息化技術(shù)發(fā)展而來的除了高效便捷的用戶體驗，還有無處不在的信息泄露等安全隱患。會計檔案是記錄單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)的重要數(shù)據(jù)，考慮到行政事業(yè)單位的公共屬性，若遭遇泄露對單位乃至社會將帶來較大危害。

比起紙質(zhì)會計檔案，電子會計檔案的安全問題貫穿經(jīng)濟業(yè)務(wù)始終。電子發(fā)票等憑據(jù)的可復(fù)制性和圖像軟件的可編輯性會為會計檔案的唯一性帶來管理難題，因此從電子會計憑據(jù)獲取開始，就必須采取措施對資料的形成和傳輸進行保護。審核環(huán)節(jié)，財務(wù)報銷人員不僅要識別電子票據(jù)真實性與否，還有識別電子票據(jù)是否重復(fù)報銷的壓力；存儲環(huán)節(jié)，電子會計檔案同樣也存在管理難題，例如需在30 年甚至更長的保管過程中避開病毒攻擊；調(diào)取環(huán)節(jié)，還可能存在相關(guān)人員查看電子憑證時因傳輸路徑不安全導(dǎo)致的信息被篡改、截取或泄露等問題。

（三）會計檔案管理人員綜合素質(zhì)有待提升

行政事業(yè)單位由于編制緊張，會計檔案管理員往往由出納甚至輔助人員兼任，單位對檔案的重視程度更多地滿足于裝訂齊全、保管完好、調(diào)檔準確即可。新修訂的《會計檔案管理辦法》規(guī)定，出納不得擔(dān)任檔案管理員，這無疑對會計檔案管理提出了更高的要求。隨著電子信息化發(fā)展，財務(wù)管理勢必將向著會計無紙化、管理智能化方向推進。會計檔案管理人員將不再是傳統(tǒng)的檔案管理員，還應(yīng)具備信息設(shè)備維護、電子數(shù)據(jù)管理等能力，甚至需懂得必要的數(shù)據(jù)挖掘知識，為經(jīng)濟決策者提供信息支持。

目前我國會計領(lǐng)域人才多集中于傳統(tǒng)會計，在計算機領(lǐng)域相關(guān)技能較為薄弱，可能已經(jīng)暴露了數(shù)據(jù)風(fēng)險還不自知。由于能力不足，這些難以解決的設(shè)備故障與界面問題，容易導(dǎo)致束手無策或出現(xiàn)操作漏洞、數(shù)據(jù)丟失、系統(tǒng)崩潰等，致使單位在電子會計檔案管理方面陷入發(fā)展瓶頸。

（四）電子會計檔案管理成本居高不下

紙質(zhì)會計檔案管理的成本一般集中于人工費用和庫房管理費用，而電子會計檔案管理對應(yīng)的成本更為復(fù)雜。電子會計檔案管理需要在環(huán)境建設(shè)、磁盤管理、設(shè)備維護、人員管理等方面進行投入，而這些投入不是一勞永逸的。以存儲磁盤為例，磁盤載體本身是不耐久性材料，不能永久保存[3]，目前磁盤載體的保存期為5 ～10 年，這與《會計檔案管理辦法》中行政事業(yè)單位會計檔案保管期限規(guī)定 “10 年、30 年或永久” 的要求相去甚遠。因此，伴隨著會計資料保管年份的不斷積累，單位將產(chǎn)生檔案管理系統(tǒng)運行、維護和升級等方面的費用。總而言之，電子會計檔案的管理成本種類繁多且結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，投入較大。

（五）會計檔案電子化發(fā)展的配套系統(tǒng)尚需同步跟進

外部配套系統(tǒng)方面，電子票據(jù)打破了各企業(yè)單位之間的割據(jù)，但傳輸無阻、互聯(lián)互通的態(tài)勢尚未形成。電子發(fā)票雖然已較為普遍，但在實際業(yè)務(wù)中仍存在只具有紙質(zhì)票據(jù)的情況，財務(wù)人員沒辦法強制要求經(jīng)辦人員提供電子憑據(jù)，電子和紙質(zhì)的雙軌并行對會計檔案電子化發(fā)展存在一定限制。

內(nèi)部配套系統(tǒng)方面，理想中的會計檔案電子化應(yīng)是如下流程：職工通過單位管理系統(tǒng)完成電子交易，財務(wù)人員根據(jù)交易內(nèi)容完成會計核算、推送銀行支付、生成報表數(shù)據(jù)，各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生的憑據(jù)歸檔進入財務(wù)系統(tǒng)，形成完整的會計電子檔案。這就對財務(wù)的信息化建設(shè)提出了更高要求，而現(xiàn)階段行政事業(yè)單位由于體制性原因，在財務(wù)、業(yè)務(wù)、檔案信息化系統(tǒng)方面投入不足，系統(tǒng)間的有效銜接也不足，影響了會計檔案的電子化推進進程。

三、行政事業(yè)單位會計檔案電子化發(fā)展的實現(xiàn)路徑

（一）建立健全行政事業(yè)單位電子會計檔案管理制度和標準

完善的制度有利于執(zhí)行人員熟悉電子會計檔案流程，明確職責(zé)劃分。各行政事業(yè)單位應(yīng)了解、熟悉《會計檔案管理辦法》和《通知》等要求精神，在現(xiàn)有文件支撐下，結(jié)合自身實際建立健全會計檔案管理制度，修訂電子會計檔案的歸檔范圍、歸檔流程、存儲備份、讀取利用等要求。同時要注意盡可能統(tǒng)一電子會計檔案管理的接口標準、存儲標準等，確保檔案的可靠性和可讀性。

通過文獻梳理，筆者認為，建立健全會計檔案制度的過程中應(yīng)重點關(guān)注以下幾方面內(nèi)容：一是要明確單位可僅用電子會計憑證報銷入賬歸檔所需同時滿足的條件，以確保電子數(shù)據(jù)信息質(zhì)量，保障電子會計檔案收集齊全。會計資料無紙化不是無條件的，只有在保證會計事項可追述、可證明的條件下，才能對會計資料進行無紙化管理[4]。二是要嚴格執(zhí)行電子簽名制度，強化審簽步驟，要嚴格審核簽名格式、時間等是否符合相關(guān)規(guī)定，保障會計檔案的真實、完整和安全。三是要建立紙質(zhì)會計檔案和電子會計檔案相互間的索引，防堵風(fēng)險漏洞。中國財政科學(xué)研究院會計信息化方向博士劉梅玲教授梳理的電子會計檔案歸檔流程圖值得各行政事業(yè)單位借鑒。詳見圖1。

圖1 電子會計憑證報銷入賬歸檔流程圖[5]

（二）加強電子會計檔案風(fēng)險防控

財務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)系到單位乃至國家機密，信息安全問題是電子會計檔案管理的重中之重，因此在管理過程中要建立嚴密的安全保障機制。一是入賬環(huán)節(jié)，可以采用內(nèi)外網(wǎng)物理隔離方式，保障電子會計檔案系統(tǒng)出入口安全。二是存儲環(huán)節(jié)，可以選用質(zhì)量牢靠的軟硬件載體。一方面控制保管環(huán)境的溫度、濕度，確保電子檔案室持續(xù)滿足防火、防潮、防塵、防震等要求，保障電子設(shè)備的穩(wěn)定性，并嚴格實施電子會計檔案的冷熱備份和異地備份；另一方面確保監(jiān)控及防盜設(shè)備處于有效狀態(tài)，實時監(jiān)控檔案室的人員進出情況，提供穩(wěn)定的存儲硬件環(huán)境[6]。三是使用環(huán)節(jié)，設(shè)置嚴密完整的權(quán)限體系，通過防火墻、加密技術(shù)、數(shù)字簽名等，避免出現(xiàn)重大漏洞，嚴防不良分子的攻擊和破解。四是會計檔案管理人員要定期做好系統(tǒng)檢測維護工作，發(fā)現(xiàn)問題及時查明原因并采取必要措施進行修復(fù)。最后，對需永久保存和具有重大保存價值的資料要保留必要的紙質(zhì)憑證，防止數(shù)據(jù)在會計處理環(huán)節(jié)遭到人為篡改和破壞。綜上，單位應(yīng)建立和健全一整套圍繞電子會計檔案從入賬、存儲、使用到后期維護的信息安全保障體系。

（三）提高會計檔案管理人員素質(zhì)

行政事業(yè)單位需重新審視會計檔案特別是電子會計檔案在單位經(jīng)濟活動管理中的重要地位，認識到會計檔案管理無論是從內(nèi)容還是形式上都發(fā)生了諸多變化[7]。單位應(yīng)對該工作給予足夠重視，招募專業(yè)人才或提升內(nèi)部人員素質(zhì)以匹配、勝任電子會計檔案管理崗位。

會計檔案管理員自身應(yīng)從兩方面加強學(xué)習(xí)，一是認真學(xué)習(xí)國家有關(guān)會計檔案制度規(guī)定。盡管會計電算化已在行政事業(yè)單位中基本鋪開，但許多單位仍未搞清楚電子會計檔案的歸檔范圍和要求，也不清楚要建立紙質(zhì)和電子檔案相互間的索引體系。所以檔案管理員首先應(yīng)加強制度學(xué)習(xí)，對電子會計檔案的管理規(guī)范了然于心，避免犯基礎(chǔ)性錯誤。二是認真學(xué)習(xí)必要的計算機信息技術(shù)，能定期對電子會計檔案系統(tǒng)進行巡檢、對數(shù)據(jù)可用性進行分析、對檔案資料進行遷移備份，并具備一定的大數(shù)據(jù)知識，擁有財務(wù)信息整合和管理分析的能力。

各級財政部門、檔案行政管理部門要充分運用媒體、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道，加強對電子會計檔案有關(guān)政策的宣傳，做好政策解讀和引導(dǎo)，并將相關(guān)內(nèi)容融入會計人員繼續(xù)教育培訓(xùn)中，指導(dǎo)從業(yè)人員正確理解文件精神、全面掌握通知要求。

（四）多措并舉有效降低電子會計檔案管理成本

針對電子會計檔案管理成本較高的問題，可以從三方面進行考慮。

一是政務(wù)信息化是大勢所趨，除了財務(wù)部門，其他部門如人事處、辦公室、業(yè)務(wù)部門等同樣將面臨著電子檔案存儲保管的問題。單位完全可以整合多方意見，統(tǒng)籌進行電子檔案機房的建設(shè)和維護，統(tǒng)一機房、運維人員使用調(diào)度，降低管理成本。財務(wù)部門則重點加強對本部門電子檔案人員的培訓(xùn)管理，確保財務(wù)部分內(nèi)容出現(xiàn)問題時，能協(xié)同單位信息主管小組做好應(yīng)急處理工作。

二是個別單位若不具備場地或財力建立統(tǒng)一的電子檔案管理中心，則可以考慮租用社會上的云存儲平臺。目前社會上已出現(xiàn)多家云存儲平臺，此類平臺主要是為用戶提供會計檔案及其他信息的存儲及調(diào)用等相關(guān)服務(wù)，主要有商業(yè)化模式和公共服務(wù)模式[8]。商業(yè)化模式下平臺服務(wù)因充分競爭而更加高效便捷，但存在著經(jīng)營不善倒閉、用戶數(shù)據(jù)泄露和丟失等風(fēng)險。公共服務(wù)平臺由政府出資打造，更為安全可靠，但存在著效率偏低的問題。有關(guān)單位可以結(jié)合自身業(yè)務(wù)和財政保障實力選擇合適的方式，降低電子檔案管理成本。

三是單位應(yīng)定期對存儲的會計檔案數(shù)據(jù)進行重要性劃分，及時清理過期數(shù)據(jù)，對不必要加密保護的數(shù)據(jù)降低安全保管等級，降低電子會計檔案保管成本。

（五）推進信息化建設(shè)，為會計檔案電子化提供生態(tài)支持。

考慮到電子發(fā)票與紙質(zhì)發(fā)票正處于并且將長期處于并存的過渡狀態(tài)[9]，行政事業(yè)單位的會計信息化建設(shè)不可能一步到位，還需與單位規(guī)模、信息化程度、內(nèi)部文化、職工素質(zhì)等相互配合，因地制宜地推進?，F(xiàn)階段廣大行政事業(yè)單位可以參考如下模式：將電子發(fā)票、電子憑據(jù)等直接導(dǎo)入電子憑證庫，將紙質(zhì)檔案通過影像設(shè)備導(dǎo)入實體影像庫，再將二者統(tǒng)一納入電子會計檔案管理系統(tǒng)進行合并管理。

該模式提出兩方面要求，首先是政府部門仍需要加強電子票據(jù)的推廣應(yīng)用，更加積極地鋪開電子票據(jù)的適用場景和范圍。其次是行政事業(yè)單位要提高內(nèi)部財務(wù)信息化建設(shè)能力特別是影像化數(shù)據(jù)采集能力。會計檔案電子化存儲的關(guān)鍵之一在于紙質(zhì)發(fā)票的高效虛擬化錄入，但現(xiàn)階段仍不同程度存在著會計發(fā)票錄入不夠準確、耗時長且完成工作較為有限的情況。單位應(yīng)合理采購質(zhì)量優(yōu)、功能強、性價比高的掃描設(shè)備，并充分運用OCR 和云識別等先進技術(shù)，從前端會計工作起就進行信息化改革。

會計檔案電子化的推動，還需要各級財政部門、檔案行政管理部門在日常監(jiān)督中將電子檔案執(zhí)行情況納入監(jiān)管范圍，對存在違反規(guī)定的行為及時糾正，必要時依法嚴懲，確保電子會計檔案制度落到實處。

結(jié)語

會計檔案電子化具備傳統(tǒng)檔案無可比擬的優(yōu)勢，它順應(yīng)了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的發(fā)展，能大幅降低財務(wù)人員工作負擔(dān)、降低管理成本，提高會計檔案的使用效率，是信息化時代社會經(jīng)濟高效發(fā)展的重要一環(huán)。各行政事業(yè)單位應(yīng)從自身實際出發(fā)，夯實檔案管理制度，提供必要的技術(shù)支撐、人才輸送、資金支持，為會計檔案電子化建立良好的保障體系，以充分發(fā)揮會計信息資源價值，創(chuàng)造更大的社會和經(jīng)濟效益。