蘇、浙、滬、皖新生代農(nóng)民工城市融入政策效應(yīng)研究

馬 賓，汪倩菡，趙 勇

(安徽建筑大學(xué) 城市管理研究中心，安徽 合肥 230022)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是世界各國(guó)城市化進(jìn)程的必由之路。農(nóng)民工城市融入，體現(xiàn)在從農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，同時(shí)與農(nóng)民工轉(zhuǎn)變過(guò)程中的地域流動(dòng)和職業(yè)流動(dòng)等問(wèn)題密切相關(guān)。它涉及城鄉(xiāng)兩大體系，是衡量城鎮(zhèn)化廣度和深度的重要指標(biāo)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)民工總量持續(xù)增長(zhǎng)。全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，2020年全國(guó)農(nóng)民工總量27395萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)1.9%，其中，外出農(nóng)民工16821萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.3%，新生代農(nóng)民工約占農(nóng)民工總數(shù)的56.5%，成為農(nóng)業(yè)人口向城市流動(dòng)的主力軍。受我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，新生代農(nóng)民工城市融入問(wèn)題愈益突出，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。

新生代農(nóng)民工城市融入問(wèn)題受到各級(jí)政府的高度重視，也是學(xué)界的研究熱點(diǎn)。公共政策是推動(dòng)新生代農(nóng)民工有效融入城市的重要工具，近年來(lái)，雖然國(guó)家和各級(jí)政府相繼出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)民工城市融入的政策文件，但對(duì)政策的評(píng)估比較缺乏。因此，對(duì)現(xiàn)行有關(guān)新生代農(nóng)民工城市融入政策進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)和分析，可以為完善政策內(nèi)容、優(yōu)化政策措施、提高政策質(zhì)量提供依據(jù)，更好發(fā)揮政策效應(yīng)，促進(jìn)新生代農(nóng)民工城市融入水平。

一、文獻(xiàn)回顧

農(nóng)民工城市融入問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的獨(dú)特現(xiàn)象，國(guó)外有關(guān)城市融入的研究主要以移民為對(duì)象，運(yùn)用社會(huì)融合等理論研究各種因素對(duì)移民者融入社會(huì)的影響，并據(jù)此構(gòu)建了相關(guān)理論模型。如Muslih Muslih(2021)以社會(huì)融合理論為理論基礎(chǔ)，探究了教育對(duì)移民者融入社會(huì)的影響。西方有關(guān)移民社會(huì)融入研究的理論和成果受到國(guó)內(nèi)學(xué)者的重視，并引入到農(nóng)民工城市融入的研究中。如Liang和Lan(2020)基于賦權(quán)理論和吉登斯的社會(huì)行動(dòng)理論，對(duì)新媒體在農(nóng)民工城市融入過(guò)程中的功能進(jìn)行研究。但與國(guó)外移民社會(huì)融入研究相比，國(guó)內(nèi)對(duì)于新生代農(nóng)民工城市融入的研究，起步較晚，研究方法比較簡(jiǎn)單、研究?jī)?nèi)容比較單一。目前國(guó)內(nèi)有關(guān)城市融入的研究主要以基于問(wèn)卷、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的定量研究為主。早期側(cè)重于新生代農(nóng)民工城市融入的含義和障礙等理論層面的研究。為了加快城市化進(jìn)程，新生代農(nóng)民工成為城市的重要?jiǎng)趧?dòng)力資源，越來(lái)越受到重視。其中各地為促進(jìn)新生代農(nóng)民工城市融入制定的政策學(xué)者們的關(guān)注，相關(guān)研究越來(lái)越多。孫忭(2016)通過(guò)實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)金融支持政策對(duì)農(nóng)民工的城市融入具有推拉作用。楊宜勇(2017)通過(guò)梳理農(nóng)民工城市融入的相關(guān)政策，剖析政策內(nèi)容的盲點(diǎn)，為完善體制機(jī)制提出建議。沈君彬(2012)發(fā)現(xiàn)各地盡管出臺(tái)了一些促進(jìn)外來(lái)人口城市融入的政策，但針對(duì)農(nóng)民工城市融入的社會(huì)政策相對(duì)缺位，為此，提出了如何構(gòu)建社會(huì)政策支持體系的建議。然而目前關(guān)于新生代農(nóng)民工城市融入政策的效應(yīng)評(píng)價(jià)研究卻不多見(jiàn)。

政策分析和評(píng)價(jià)是公共政策研究的重要內(nèi)容，國(guó)外學(xué)者的相關(guān)研究較為深入，并構(gòu)建了不同的模型進(jìn)行政策評(píng)估研究。Pani Saroj Kumar(2021)以塑料廢棄物管理的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度為研究對(duì)象，運(yùn)用利益相關(guān)者評(píng)價(jià)模型，從多個(gè)利益相關(guān)者視角批判性地分析了政策制定的驅(qū)動(dòng)因素和制約因素。Edurne Magro(2013)將創(chuàng)新政策作為研究對(duì)象，從政策組合和多層次治理兩個(gè)維度構(gòu)建模型，進(jìn)行政策評(píng)估。Han Bo(2021)為了對(duì)快速發(fā)展地區(qū)的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)政策進(jìn)行研究，提出了綜合評(píng)價(jià)框架。國(guó)內(nèi)學(xué)者借鑒國(guó)外的模型，采取定性分析、定量分析和綜合性分析等方法，對(duì)我國(guó)的有關(guān)政策進(jìn)行了分析和評(píng)價(jià)。定性分析主要從政策內(nèi)容的角度對(duì)政策進(jìn)行研究，如陳文(2018)基于政策文本內(nèi)容分析，探究返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策的演進(jìn)和特征。定量分析主要對(duì)政策的發(fā)布主體、發(fā)布時(shí)間、發(fā)布數(shù)量和政策類型等因素進(jìn)行計(jì)量，如李彩霞(2017)運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)天津市制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的財(cái)稅政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。也有一些學(xué)者將文本分析、扎根理論與PMC指數(shù)模型等量化方法結(jié)合，進(jìn)行綜合性研究，如劉紀(jì)達(dá)(2020)利用扎根理論，建立了PMC指數(shù)模型對(duì)軍民科技政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。此外，有關(guān)政策分析的研究大都是基于某一個(gè)或幾個(gè)研究視角展開(kāi)。郭雨暉(2019)基于政策工具視角對(duì)我國(guó)智慧城市政策進(jìn)行內(nèi)容分析。習(xí)勇生(2013)從政策內(nèi)容的視角對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女異地高考政策進(jìn)行分析。李芊(2021)從政策工具與政策目標(biāo)的視角對(duì)我國(guó)一系列促進(jìn)區(qū)塊鏈發(fā)展的政策文本進(jìn)行量化分析。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外對(duì)新生代農(nóng)民工城市融入的研究主要集中在融入現(xiàn)狀、影響因素、水平程度等方面，相關(guān)政策研究較少。雖然有學(xué)者從公共政策的視角對(duì)融入政策進(jìn)行了研究，提出了我國(guó)農(nóng)民工城市融入政策存在的問(wèn)題，并提出了對(duì)策建議，但在研究方法上以定性推理為主，缺少量化分析，減弱了研究結(jié)論的可信度和有效性。本文在借鑒學(xué)者們研究的基礎(chǔ)上，將文本分析和定量研究相結(jié)合，對(duì)新生代農(nóng)民工城市融入政策效應(yīng)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，豐富了該領(lǐng)域研究手段，彌補(bǔ)了前述研究的不足。

二、新生代農(nóng)民工城市融入政策效應(yīng)評(píng)價(jià)

本文選取2012年—2021年江、浙、滬、皖四省市發(fā)布的新生代農(nóng)民工城市融入相關(guān)的政策文件作為分析樣本，將國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部門網(wǎng)站，江、浙、滬、皖四省市的相關(guān)政府網(wǎng)站、中國(guó)知網(wǎng)(政府文件和法律)及百度數(shù)據(jù)庫(kù)作為城市融入政策文本來(lái)源，通過(guò)檢索得到有效文本42份。使用文本分析技術(shù)和熵權(quán)法，對(duì)新生代農(nóng)民工城市融入政策效應(yīng)從政策力度、政策措施和政策目標(biāo)三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(一)政策力度效應(yīng)評(píng)價(jià)

政策力度主要指政策的法律效力和行政影響力，力度大小取決于政策頒布部門的級(jí)別高低以及政策的強(qiáng)制性程度。級(jí)別越高、強(qiáng)制性越大，政策的執(zhí)行效果越好。此外，城市融入政策由多個(gè)部門協(xié)同制定頒布，有利于協(xié)調(diào)部門間的協(xié)同、平衡部門間的沖突，能夠提高政策執(zhí)行效果。參照國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》以及相關(guān)研究的賦值方法，對(duì)于政策級(jí)別，從高到低分別為全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院頒布的，其次為國(guó)家各部委頒布的，再次為各省(直轄市、自治區(qū))人民政府頒布的，省(直轄市、自治區(qū))所屬機(jī)關(guān)單位頒布的級(jí)別最低。對(duì)于政策屬性，條例、命令、規(guī)定、意見(jiàn)等的強(qiáng)制性最大，其次為規(guī)劃、計(jì)劃、辦法、標(biāo)準(zhǔn)，再次為指南、方案、措施、條件，通知、公告強(qiáng)制性最?。徽邊f(xié)同的劃分主要依據(jù)是政策文件參與制定的部門多少，從一個(gè)部門單獨(dú)頒布到四個(gè)及以上部門聯(lián)合頒布，政策協(xié)同性逐漸提高。

在政策級(jí)別方面，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院頒布的政策文件的政策價(jià)值均值最高，但數(shù)量最少。由表1可見(jiàn)，盡管在近些年的發(fā)展中，不同的政策級(jí)別的文本逐漸豐富，但是，政策文件頒布的級(jí)別存在“兩極分化”現(xiàn)象，國(guó)家層面的政策文件數(shù)量較少，各省市及其部門的政策文本頻出。在政策屬性方面，從現(xiàn)有的政策文本形式上看，意見(jiàn)、規(guī)劃、辦法、方案、通知等類型占比較大，其中，意見(jiàn)的政策價(jià)值均值最高，政策執(zhí)行效果較好，但法律、條例等力度更大的政策文本數(shù)量有待提高。

在部門協(xié)同方面，絕大多數(shù)新生代農(nóng)民工城市融入政策是由一個(gè)部門單獨(dú)頒布，其政策價(jià)值均值比三個(gè)及以上部門聯(lián)合頒布的低，這表明多部門協(xié)同出臺(tái)新生代農(nóng)民工城市融入政策的力度更大。然而，新生代農(nóng)民工城市融入的相關(guān)政策由兩個(gè)部門聯(lián)合頒發(fā)時(shí)，其政策價(jià)值均值最低，為1.23。這可能是由于單一部門發(fā)布的政策全責(zé)清晰，政策效應(yīng)較好，需要多部門聯(lián)合發(fā)布的政策，一般需要解決的問(wèn)題比較重要，再加上涉及多個(gè)部門，一般需要高一級(jí)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，重視程度高，政策效應(yīng)也高。兩個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的政策，更多的需要這兩個(gè)部門相互協(xié)調(diào)，因?yàn)閷蛹?jí)相同，協(xié)調(diào)時(shí)相互間的權(quán)威性弱，甚至?xí)霈F(xiàn)推諉扯皮等內(nèi)耗，削減了政策力度。

表1 新生代農(nóng)民工城市融入政策力度維度的政策價(jià)值

(二)政策措施效應(yīng)評(píng)價(jià)

通過(guò)對(duì)42份新生代農(nóng)民工城市融入相關(guān)政策的文本分析發(fā)現(xiàn)，政策的制定通常將兩個(gè)及以上的政策措施協(xié)同使用，單獨(dú)使用某種政策措施的文本僅有11份。

從表2可以看出，新生代農(nóng)民工城市融入政策中，單獨(dú)采取行政措施的樣本，其政策價(jià)值較高?？梢酝茢嗌罨瘧艏贫雀母?，拓寬落戶通道作為促進(jìn)新生代農(nóng)民工城市融入的主要行政措施之一，對(duì)提高其市民化水平具有重要作用。但是，從樣本數(shù)量上看，單獨(dú)使用行政措施的文本僅占4.8%，城市融入相關(guān)政策的出臺(tái)一般不會(huì)單獨(dú)使用行政措施，這可能是由于，一方面戶籍制度改革的核心在于消除基于戶籍的地域差別而導(dǎo)致的流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用裰g的福利差距，相關(guān)福利和保障政策需要隨著戶籍制度改革而逐漸與戶籍性質(zhì)相解綁，因此戶籍制度改革有必要與相關(guān)的各類配套措施協(xié)同使用。另一方面，加強(qiáng)組織保障與評(píng)估督查等行政措施需要與其他措施協(xié)同使用才會(huì)有效。

此外，行政措施與經(jīng)濟(jì)措施組合使用時(shí)的政策價(jià)值低于只使用行政措施的政策價(jià)值，表明行政措施不太適合與經(jīng)濟(jì)措施協(xié)同使用，這兩種措施組合使用時(shí)反而會(huì)相互弱化政策效果。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)措施作為當(dāng)前最常使用的手段，但其單獨(dú)使用時(shí)的政策價(jià)值均值卻是所有措施中最低的，因此，經(jīng)濟(jì)措施必須與物理措施和信息措施協(xié)同實(shí)施才能充分的發(fā)揮作用。

表2 新生代農(nóng)民工城市融入政策中政策措施和目標(biāo)維度政策價(jià)值v的均值

(三)政策目標(biāo)效應(yīng)評(píng)價(jià)

根據(jù)政策文件對(duì)政策目標(biāo)描述，有的宏觀概括，有的量化具體，根據(jù)政策目標(biāo)的清晰度和可衡量度，政策目標(biāo)可分為宏觀目標(biāo)、具體標(biāo)準(zhǔn)和量化標(biāo)準(zhǔn)三類。如果政策文件中明確給出了參保率、城鎮(zhèn)化率、落戶數(shù)等量化目標(biāo)，則將其歸類為量化標(biāo)準(zhǔn)；如果政策目標(biāo)比較清晰，但沒(méi)有量化標(biāo)準(zhǔn)，則將其歸類為具體標(biāo)準(zhǔn)；如果目標(biāo)僅宏觀簡(jiǎn)要地表達(dá)了政策的愿景，則將其歸類為宏觀目標(biāo)。

由表3可知，從宏觀到具體，再到量化標(biāo)準(zhǔn)，政策目標(biāo)的政策價(jià)值的平均值隨著目標(biāo)清晰度的增加而增大。但是，現(xiàn)有有關(guān)新生代農(nóng)民工城市融入的政策文件大多偏向于宏觀的戰(zhàn)略指導(dǎo)。無(wú)論是在中央還是地方層面，在制定政策時(shí)普遍缺乏全面具體、可操作性強(qiáng)、執(zhí)行度高、具有針對(duì)性的管理方法和執(zhí)行細(xì)節(jié)。牽頭單位和有關(guān)部門沒(méi)有詳細(xì)的任務(wù)分工和明確的政策目標(biāo)，導(dǎo)致政策難以有效落實(shí)。

表3 新生代農(nóng)民工城市融入政策中政策措施和目標(biāo)維度政策價(jià)值v的均值

三、政策建議

通過(guò)上述政策效應(yīng)分析和評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)新生代農(nóng)民工城市融入政策在政策力度方面，缺乏力度更大的法律法規(guī)出臺(tái)，同時(shí)，未能充分發(fā)揮部門協(xié)同的優(yōu)勢(shì)。在政策措施方面，決策部門忽視政策措施的相互影響和協(xié)同，此外，主要采取經(jīng)濟(jì)措施，政策措施的發(fā)展不均。在政策目標(biāo)方面，目標(biāo)清晰度不高、量化程度較低。針對(duì)上述問(wèn)題，本文提出以下建議。

(一)提高新生代農(nóng)民工城市融入政策的力度

首先，在國(guó)家層面，在制定和頒布新生代農(nóng)民工城市融入政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加力度更大的政策法規(guī)的數(shù)量，改變過(guò)分依賴于意見(jiàn)與通知的現(xiàn)狀，加快推進(jìn)相關(guān)法律的立法進(jìn)程，適時(shí)推出以促進(jìn)新生代農(nóng)民工城市融入為核心的法律法規(guī)。在地方層面，政策制定部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)的城市融入政策進(jìn)行評(píng)估，并結(jié)合現(xiàn)階段新生代農(nóng)民工城市融入的突出問(wèn)題不斷豐富專項(xiàng)政策內(nèi)容，增強(qiáng)新生代農(nóng)民工城市融入政策的力度。

其次，在追求政策力度提高的同時(shí)也要發(fā)揮職能部門間的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)部門間的職能互補(bǔ)。重點(diǎn)從政策制定和執(zhí)行的不同部門間相互溝通協(xié)調(diào)著手，明確政策措施參與單位的職責(zé)和作用，解決相關(guān)部門權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，發(fā)揮城市融入政策執(zhí)行部門之間協(xié)同效應(yīng)，提高政策實(shí)施效果。

(二)形成內(nèi)容齊備的新生代農(nóng)民工城市融入政策措施體系

當(dāng)前新生代農(nóng)民工城市融入政策以經(jīng)濟(jì)措施為重點(diǎn)，從養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等多方面改善農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)狀況，以期促進(jìn)新生代農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)層面融入城市。但是，以推動(dòng)農(nóng)民工在心理和社會(huì)層面融入城市為核心的政策措施較少，同時(shí)未能充分重視信息措施和物理措施的使用。因此，亟需改善城市融入政策措施發(fā)展不均的現(xiàn)象。各省市應(yīng)該采取措施豐富農(nóng)民工的文化生活，加強(qiáng)人文關(guān)懷，積極組織農(nóng)民工加入工會(huì)等群體，充分發(fā)揮社會(huì)組織反映農(nóng)民工需求、為農(nóng)民工提供幫助、協(xié)調(diào)管理以及促進(jìn)農(nóng)民工融入城市等方面的積極作用。充分關(guān)注、解答和處理與農(nóng)民工相關(guān)的熱點(diǎn)問(wèn)題，不斷識(shí)別城市融入政策的盲點(diǎn)，結(jié)合中央相關(guān)政策的指導(dǎo)方針和內(nèi)容及時(shí)補(bǔ)充完善相關(guān)措施，逐步形成內(nèi)容齊備的新生代農(nóng)民工城市融入政策措施體系。

(三)完善新生代農(nóng)民工城市融入政策的執(zhí)行細(xì)則和目標(biāo)

完善的城市融入政策執(zhí)行細(xì)則和明確的政策目標(biāo)是確保政策有效落地的根本保證。一方面，決策部門要完善政策實(shí)施的措施和細(xì)則，提高政策的可操作性和可執(zhí)行性，主要包括明確政策措施的指導(dǎo)依據(jù)，明確政策措施的對(duì)象、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和政策實(shí)施的適用條件等。另一方面，政策目標(biāo)需要明確清晰。由于政策目標(biāo)越清晰，政策執(zhí)行情況越容易考核評(píng)估；政策目標(biāo)量化程度越高，越容易進(jìn)行任務(wù)分解和管理，不僅容易控制政策實(shí)施過(guò)程，而且方便實(shí)施效果反饋，并根據(jù)反饋結(jié)果更準(zhǔn)確地進(jìn)行政策調(diào)整，為相關(guān)政策進(jìn)一步優(yōu)化提供有力的支撐。