行業(yè)管理與“綜散結(jié)合”：中國海洋管理與執(zhí)法體制研究

毛萬磊

（中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100）

“向海而興，背海而衰?！毙聲r(shí)代海洋的重要性不言而喻，近年來國家經(jīng)略海洋、向海圖強(qiáng)的步伐也在不斷加快。作為擁有300 萬平方千米主張管轄海域的海洋大國，建設(shè)科學(xué)高效的海洋管理與執(zhí)法體制，有效提升海洋綜合治理能力，既是國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，也是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。海洋管理與執(zhí)法體制是指國家為科學(xué)有效管理海洋事務(wù)而建立的包括組織機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系與法律制度的運(yùn)行體系，既包括綜合管理部門和行業(yè)管理部門，也包括各類海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)。由于海洋事務(wù)具有復(fù)雜性、綜合性和國際性的特征，疊加全球海洋治理逐步進(jìn)入深度變革期，如何構(gòu)建有效的海洋管理與執(zhí)法體制成為世界各海洋國家的普遍挑戰(zhàn)，[1]特別是需要處理好管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)、綜合管理與行業(yè)管理、集中執(zhí)法與分散執(zhí)法之間的關(guān)系。

盡管中國海洋管理與執(zhí)法體制伴隨著國家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程在探索中不斷發(fā)展，但仍面臨著管理體制不順與執(zhí)法效能不高的難題。新時(shí)代應(yīng)如何構(gòu)建適合中國實(shí)踐需求的海洋管理與執(zhí)法體制，以更好地維護(hù)國家海洋權(quán)益和處理不斷復(fù)雜化的海洋事務(wù)？2018 年國家機(jī)構(gòu)改革給出了極具特色的全新方案，對(duì)中央層面的涉海管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職責(zé)進(jìn)行了重大調(diào)整。分析當(dāng)前海洋管理與執(zhí)法體制的運(yùn)行特征以及其中蘊(yùn)含的改革邏輯，具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、2018 年海洋管理與執(zhí)法體制改革的主要內(nèi)容

2018 年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱《改革方案》）提出“以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)”，開啟了新一輪國家機(jī)構(gòu)改革。其中，對(duì)海洋管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職責(zé)進(jìn)行了重大調(diào)整。與其他領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)職責(zé)統(tǒng)一的改革基調(diào)不同，此次涉海改革具有強(qiáng)烈的“拆解”特征，將涉海管理職能歸口到行業(yè)管理部門，并基本保留重要管理部門的行業(yè)類執(zhí)法權(quán)，同時(shí)強(qiáng)化中國海警局的海洋綜合執(zhí)法屬性。

（一）海洋管理方面的改革

新一輪國家機(jī)構(gòu)改革調(diào)整最大的方面是不再保留國家海洋局，將其職能歸口到相對(duì)應(yīng)的行業(yè)管理部門。根據(jù)《改革方案》，原國家海洋局的海洋經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃、海島開發(fā)與利用、海洋權(quán)益維護(hù)等核心職責(zé)被整合到新組建的自然資源部，對(duì)外保留國家海洋局牌子；將其自然保護(hù)區(qū)管理職責(zé)整合到由自然資源部管理的新組建的國家林業(yè)和草原局；海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)被整合進(jìn)新組建的生態(tài)環(huán)境部。由此可見，承擔(dān)著海洋綜合管理任務(wù)的原國家海洋局被撤銷，意味著改革開放以來強(qiáng)化海洋綜合管理的改革思路在一定程度上被弱化，而《改革方案》在涉海管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)調(diào)整方面則體現(xiàn)出業(yè)務(wù)歸口的行業(yè)管理新趨向。改革后涉海管理部門主要有自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運(yùn)輸部和海關(guān)總署等。

隨著國家海洋局被撤銷，新組建的自然資源部的改革幅度也相對(duì)較大，除了履行海洋等自然資源所有者職責(zé)和國土空間用途管制職責(zé)之外，還承擔(dān)著一定的海洋綜合管理任務(wù)，設(shè)置了海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)司、海域海島管理司、海洋預(yù)警監(jiān)測(cè)司3 個(gè)專職管理海洋事務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。海洋綜合管理是全面的、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的海洋管理活動(dòng)，盡管國家在名義上未予明確，但無論是從三定方案規(guī)定的職責(zé)內(nèi)容，還是從下屬涉海部門的數(shù)量和業(yè)務(wù)來看，自然資源部繼承了海洋綜合管理的主體部分。此外，作為派出機(jī)構(gòu)的北海局、東海局和南海局都設(shè)有海洋督察室，負(fù)責(zé)落實(shí)國家、海區(qū)涉海法律法規(guī)和政策方針，也體現(xiàn)了一定的綜合管理屬性。

另一個(gè)調(diào)整較大的方面是，生態(tài)環(huán)境部真正成為海洋環(huán)境管理和保護(hù)的主管部門。長期以來，海洋環(huán)境管理與執(zhí)法工作是與陸域相分離的，主要由原國家海洋局及其領(lǐng)導(dǎo)的中國海監(jiān)負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)壬婧９芾聿块T也在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)履行相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)。隨著作為原國家海洋局核心職責(zé)之一的海洋環(huán)境管理被整合進(jìn)來，生態(tài)環(huán)境部設(shè)置了海洋生態(tài)環(huán)境司，負(fù)責(zé)全國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管工作，具備了完整的海洋環(huán)境管理職責(zé)，以及統(tǒng)籌海陸環(huán)境管理的體制性基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運(yùn)輸部以及海關(guān)總署都屬于業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立清晰的涉海管理機(jī)構(gòu)，在本輪改革中調(diào)整幅度相對(duì)較小，主要是將原農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗(yàn)和監(jiān)督管理職責(zé)劃歸交通運(yùn)輸部。此外，中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組不再保留，其職責(zé)納入中央外事工作委員會(huì)。

通過以上分析，可以清晰地看到機(jī)構(gòu)改革后的海洋管理體制是業(yè)務(wù)歸口的行業(yè)管理體制，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運(yùn)輸部和海關(guān)總署等部門按照功能型組織的任務(wù)分工實(shí)施專業(yè)化的海洋管理工作。盡管在《改革方案》以及其他相關(guān)文件中沒有明確提出海洋綜合管理，但從其三定方案特別是機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，自然資源部承擔(dān)著“弱化版”的海洋綜合管理職責(zé)。

（二）海洋執(zhí)法方面的改革

2018 年國家機(jī)構(gòu)改革也在海洋執(zhí)法方面做出了重大調(diào)整。根據(jù)《改革方案》，原國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能整體劃歸武警部隊(duì)，調(diào)整組建武警部隊(duì)海警總隊(duì)，同時(shí)以中國海警局的名義進(jìn)行海上執(zhí)法。

在執(zhí)法內(nèi)容方面，根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（以下簡稱《決定》），中國海警局的職責(zé)范疇可以概括為四個(gè)方面：一是對(duì)外維權(quán)執(zhí)法，維護(hù)國家海洋權(quán)益；二是維護(hù)海上秩序，包括打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)；三是行業(yè)行政執(zhí)法，包括海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等；四是協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方海上執(zhí)法工作。中國海警局不僅承擔(dān)了內(nèi)容全面的海洋執(zhí)法任務(wù)，還被賦予多元化的執(zhí)法權(quán)限，包括公安機(jī)關(guān)和有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法職權(quán)。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來看，中國海警局退出行政序列，由中央軍委領(lǐng)導(dǎo)指揮，組織屬性與管理方式發(fā)生了重大變化。根據(jù)《中華人民共和國海警法》（以下簡稱《海警法》），中國海警局設(shè)有海區(qū)分局和直屬局、省級(jí)海警局、市級(jí)海警局、海警工作站，形成了體系完整的組織架構(gòu)。此外，中國海警局不僅可以指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方海洋執(zhí)法隊(duì)伍及其工作，而且在必要的維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)時(shí)，還可以統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織沿海地方政府的海洋執(zhí)法力量。

機(jī)構(gòu)改革之后的中國海警局在執(zhí)法內(nèi)容上，擁有高度綜合性的執(zhí)法范疇且兼具行政執(zhí)法、刑事司法以及一定的軍事防御權(quán)限；在管理體制上，由行政機(jī)關(guān)管理轉(zhuǎn)為中央軍委領(lǐng)導(dǎo)，且與海洋管理部門保持相對(duì)獨(dú)立；在組織隊(duì)伍上，實(shí)行垂直管理并協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方力量。這些改革使得中國海警局成為一支執(zhí)法內(nèi)容廣泛、職責(zé)權(quán)限多元、組織隊(duì)伍完整的綜合性海上執(zhí)法力量，這是解決長期以來分散型執(zhí)法弊端，提高海上執(zhí)法行動(dòng)連貫性和有效性的根本保障。

值得注意的是，得到強(qiáng)化的海洋管理部門也必然更多地延伸出必要的執(zhí)法權(quán)，還有一些部門保留自己的執(zhí)法隊(duì)伍，從而形成了分散性的執(zhí)法力量，大致可以分為兩類：一類是中央層面沒有專門的海洋執(zhí)法隊(duì)伍，主要由中國海警局履行相關(guān)執(zhí)法職責(zé)，在組織結(jié)構(gòu)上管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)產(chǎn)生了較大分離，但在地方層面仍采用不同方式保留了大量的海洋執(zhí)法力量，例如自然資源管理和生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域；另一類是部門擁有獨(dú)立的海洋執(zhí)法隊(duì)伍，管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)相對(duì)統(tǒng)一，例如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下屬漁業(yè)漁政管理局領(lǐng)導(dǎo)的中國漁政、交通運(yùn)輸部下屬中國海事局領(lǐng)導(dǎo)的中國海事。

二、新型海洋管理與執(zhí)法體制的運(yùn)行特征及邏輯轉(zhuǎn)向

一直以來，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)涉海機(jī)構(gòu)改革方向的期待是走向海洋綜合管理和統(tǒng)一海上執(zhí)法，甚至有學(xué)者建議將原國家海洋局升格為“海洋部”或“國家海洋總局”。[2]但在新一輪國家機(jī)構(gòu)改革中，隨著國家海洋局被撤銷及其他一系列相關(guān)改革，海洋管理與執(zhí)法體制似乎按照完全相反的思路進(jìn)行了全新的頂層設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)出獨(dú)特的運(yùn)行特征?？v觀新中國成立以來的變遷歷程，特別是與2013 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相比較，2018 年國家機(jī)構(gòu)改革也體現(xiàn)了國家對(duì)海洋管理與執(zhí)法體制的邏輯轉(zhuǎn)向。

（一）新型海洋管理與執(zhí)法體制的運(yùn)行特征

依據(jù)是否擁有綜合性的海洋管理機(jī)構(gòu)以及統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍，海洋管理與執(zhí)法體制形成了松散型、過渡型、半集中型和集中型四種主要模式。[3]為了更好地抽象出2018 年國家機(jī)構(gòu)改革后海洋管理與執(zhí)法體制的運(yùn)行特征，筆者將2013 年改革作為參照系進(jìn)行對(duì)比分析。2013 年改革更偏向于“完全整合”的思路，是邁向集中型體制的重要嘗試，即將海洋管理職責(zé)集中于原國家海洋局，以履行海洋綜合管理，把海洋執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中于中國海警局，以統(tǒng)一海上執(zhí)法。與之相比較，2018 年改革放棄了集中型體制，進(jìn)行了獨(dú)具特色的頂層設(shè)計(jì)。

在海洋管理方面，由推動(dòng)海洋綜合管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化海洋行業(yè)管理，與半集中型模式下的海洋管理方式相似。改革開放以來逐步向綜合性海洋管理任務(wù)模式轉(zhuǎn)型的原國家海洋局被撤銷，實(shí)際上轉(zhuǎn)變了2013 年借助重組國家海洋局來強(qiáng)化海洋綜合管理的改革思路。2018 年改革將國家海洋局的職能整合到相對(duì)應(yīng)的行業(yè)管理部門，將原農(nóng)業(yè)部的漁船檢測(cè)和監(jiān)督管理職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)納入中央外事工作委員會(huì)，這些改革都是加強(qiáng)行業(yè)管理的具體體現(xiàn)。改革后的海洋綜合管理實(shí)際由自然資源部的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)司等部門承擔(dān)，是一種“被弱化的”海洋綜合管理，至少組織基礎(chǔ)變得更加薄弱。

在海洋執(zhí)法方面，由建立“統(tǒng)一執(zhí)法”轉(zhuǎn)為“綜散結(jié)合”的復(fù)合型執(zhí)法體制，即中國海警局的海洋綜合執(zhí)法與海洋行業(yè)管理部門的分散執(zhí)法相結(jié)合。一方面，中國海警局被賦予綜合性的海洋執(zhí)法職責(zé)和多元化的職權(quán)權(quán)限，是綜合性海洋執(zhí)法力量；另一方面，中國漁政、中國海事以及地方層面的行業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍也各司其職，是分散性的執(zhí)法力量。不同于2013 年改革將行業(yè)管理部門所屬的海洋執(zhí)法隊(duì)伍（海事除外）進(jìn)行“完全”整合，2018 年改革選擇了折中的道路，既不是完全意義上的集中式執(zhí)法，也不是純粹的分散式執(zhí)法，而是統(tǒng)一的綜合執(zhí)法與分散的行業(yè)執(zhí)法相結(jié)合。其中，《決定》和《海警法》規(guī)定了“綜散結(jié)合”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，即中國海警局不僅要與中央層面的海洋行業(yè)管理部門建立信息共享與執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，而且要協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方政府的海洋執(zhí)法工作。

通過對(duì)海洋管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革及職責(zé)調(diào)整進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，2018 年改革塑造了新型的海洋管理與執(zhí)法體制，呈現(xiàn)出“行業(yè)管理、綜散結(jié)合”的運(yùn)行特征，即在海洋管理方面強(qiáng)化專業(yè)性的行業(yè)管理，在海洋執(zhí)法方面采用“綜散結(jié)合”的復(fù)合型執(zhí)法體制，具體見圖1。

圖1 2018 年改革方案塑造的新型海洋管理與執(zhí)法體制

（二）新型海洋管理與執(zhí)法體制的邏輯轉(zhuǎn)向

通過回溯和比較海洋管理與執(zhí)法體制的變遷歷程，厘清演變的邏輯取向，能夠更好地理解新型體制的基本特征，有助于發(fā)現(xiàn)其結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)和潛在問題。新中國成立以來的海洋管理與執(zhí)法體制改革主線是從無到有逐步完善海洋管理職能和建立海洋執(zhí)法力量，進(jìn)而在分散型體制的基礎(chǔ)上邁向集中型體制。其中，標(biāo)志性的事件是在2013 年改革中成立國家海洋委員會(huì)、重組國家海洋局以及組建中國海警局。當(dāng)時(shí)改革面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，改革開放以來逐步建立起來的海洋管理職責(zé)呈現(xiàn)出嚴(yán)重碎片化狀態(tài)，在海洋執(zhí)法上出現(xiàn)了“五龍鬧海”的格局。

在此背景下，整合與協(xié)調(diào)就成為此輪改革的核心邏輯，改革的基本目標(biāo)是強(qiáng)化海洋綜合管理和建立海上統(tǒng)一執(zhí)法。特別是在海洋管理方面，設(shè)置國家海洋委員會(huì)作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)具中國特色的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠借助上級(jí)權(quán)威較好地協(xié)調(diào)部門決策與管理。[4]盡管國家海洋局仍保持副部級(jí)的配置，但在理論上可以通過承擔(dān)國家海洋委員會(huì)的具體工作并借助其縱向權(quán)威，進(jìn)一步提升海洋綜合管理能力。在海洋執(zhí)法方面，重新組建的國家海洋局內(nèi)設(shè)海警司，領(lǐng)導(dǎo)指揮新成立的中國海警局，整合海監(jiān)、邊防海警、漁政、海上緝私等海上執(zhí)法力量，在名義上承擔(dān)了統(tǒng)一海上執(zhí)法的重任。[5-6]

2013 年改革方案具有高度復(fù)雜性和強(qiáng)烈的整合色彩，實(shí)際改革過程中面臨重重困難。國家海洋委員會(huì)未能實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)，國家海洋局“小馬拉大車”的問題依然突出，業(yè)務(wù)體系、協(xié)調(diào)關(guān)系和執(zhí)法體制更加復(fù)雜，不但無法有效解決海洋綜合管理與協(xié)調(diào)問題，而且各海洋執(zhí)法隊(duì)伍仍基本按照原來模式進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。[7]海洋治理中的綜合管理與行業(yè)管理、管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)、集中執(zhí)法與分散執(zhí)法之間的張力依然突出。因此，新一輪改革設(shè)計(jì)了全新方案，中國海洋管理與執(zhí)法體制進(jìn)入一個(gè)新的階段。

可見，隨著海洋問題的變化和治理理念的更迭，一國的海洋管理與執(zhí)法體制并非一成不變，而是有著獨(dú)特的演變邏輯?？v觀改革開放以來至2018 年國家機(jī)構(gòu)改革，中國海洋管理與執(zhí)法體制演變的基本邏輯是從建立健全現(xiàn)代職責(zé)體系，到“強(qiáng)化綜合管理、統(tǒng)一集中執(zhí)法”，最終轉(zhuǎn)向加強(qiáng)行業(yè)管理和“綜散結(jié)合”的復(fù)合型執(zhí)法，具體見表1。行業(yè)性的管理體制有利于進(jìn)一步加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌，明確職責(zé)分工并向?qū)I(yè)化方向深度發(fā)展；“綜散結(jié)合”的執(zhí)法體制能夠通過綜合性執(zhí)法破解長期以來“多龍鬧?！薄⒙氊?zé)分割、“叫而不上”的困境，而借助分散性的部門執(zhí)法將管理與執(zhí)法緊密結(jié)合的同時(shí)，也提高了執(zhí)法的專業(yè)化程度?！靶袠I(yè)管理、綜散結(jié)合”在理論上符合海洋管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)既緊密相關(guān)又可適當(dāng)分離的辯證關(guān)系，從而平衡管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)、集中性與分散性之間的張力。

表1 中國海洋管理與執(zhí)法體制的改革歷程

三、新型海洋管理與執(zhí)法體制的潛在問題與優(yōu)化策略

雖然在理論上“行業(yè)管理、綜散結(jié)合”的海洋管理與執(zhí)法體制有其結(jié)構(gòu)性的功能優(yōu)勢(shì)，但也不能忽視可能存在的問題與挑戰(zhàn)。由于新型體制正處于運(yùn)行初期，筆者僅基于改革方案與前期運(yùn)作進(jìn)行問題分析，并提出針對(duì)性的優(yōu)化策略。

（一）潛在問題

在海洋管理方面，存在綜合管理被削弱、重回分散型海洋管理的風(fēng)險(xiǎn)。受整體性政府理論、大部制改革實(shí)踐以及對(duì)海洋治理基本認(rèn)識(shí)的影響，理論界和實(shí)務(wù)界的普遍共識(shí)是，分散化的管理與執(zhí)法體制無法適應(yīng)建設(shè)海洋強(qiáng)國和參與全球海洋治理的戰(zhàn)略需要，必須加強(qiáng)海洋綜合管理與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整體性的海洋治理。[8]隨著國家海洋局被撤銷，功能型組織的專業(yè)化管理將取代綜合協(xié)調(diào)管理，強(qiáng)化海洋綜合管理的組織基礎(chǔ)變得更加薄弱。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明缺乏強(qiáng)力綜合協(xié)調(diào)的行業(yè)管理體制無法適應(yīng)復(fù)雜化、跨域性的海洋事務(wù)治理需要，[9]在綜合管理被相對(duì)弱化的情況下，得到強(qiáng)化的行業(yè)性海洋管理體制存在重回碎片化海洋治理的風(fēng)險(xiǎn)。

在海洋執(zhí)法方面，存在銜接不暢、“綜散不合”的新挑戰(zhàn)。中國海警局不僅與中央部門和地方政府的相關(guān)部門存在諸多的職責(zé)交叉甚至模糊之處，與公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院有廣泛的協(xié)作關(guān)系，還與地方政府以及中央相關(guān)部門在管理地方執(zhí)法隊(duì)伍上存在“多重領(lǐng)導(dǎo)”之嫌，具體見表2。盡管由于海洋事務(wù)的整體性與重疊性，海洋執(zhí)法不可避免地存在權(quán)責(zé)交叉的情況，但新型的海洋執(zhí)法體制可能給中國海警局和海洋行業(yè)管理部門帶來多重挑戰(zhàn)。

表2 中國海警局與其他部門的業(yè)務(wù)關(guān)系

首先，對(duì)于管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)相對(duì)分離的部門來說，一方面，要解決好如何與中國海警局無縫銜接與高效協(xié)同的問題，避免整體性、連續(xù)性的治理過程被結(jié)構(gòu)性打斷，例如作為海洋環(huán)境主管部門的生態(tài)環(huán)境部如何做好與中國海警局牽頭的海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)之間的銜接；另一方面，中國海警局面對(duì)繁重的綜合執(zhí)法任務(wù)，其執(zhí)法力量的完備性、分配的合理性以及執(zhí)法活動(dòng)的專業(yè)性等方面都面臨新的挑戰(zhàn)，并可能給行業(yè)管理部門帶來無法把控的潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如，中國海警作為綜合性執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化程度，以及如何在海洋利用、海洋環(huán)境和海上緝私之間分配力量，不可避免地對(duì)行業(yè)管理部門的管理工作產(chǎn)生重大影響。

其次，對(duì)于保留執(zhí)法權(quán)的行業(yè)管理部門來說，如何與中國海警進(jìn)行明確的分工合作也是亟待解決的問題，特別是在海洋漁業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域。例如，“在推進(jìn)新一輪機(jī)構(gòu)改革中，監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置需進(jìn)一步理順，一些地方的漁政管理呈弱化趨勢(shì)……漁業(yè)法第6 條明確了各級(jí)漁政部門的執(zhí)法主體地位和監(jiān)管責(zé)任，但對(duì)政府相關(guān)職能部門應(yīng)履行監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定不夠清晰，海警部門的執(zhí)法主體地位需要明確”[10]。在遠(yuǎn)洋漁業(yè)方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的規(guī)劃、組織和管理，而中國海警局是遠(yuǎn)洋漁業(yè)執(zhí)法的主要力量，二者之間也需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作。

（二）優(yōu)化策略

無論是碎片化的海洋管理，還是銜接不暢、“綜散不合”的海洋執(zhí)法，問題的根本在于如何在強(qiáng)化功能型組織任務(wù)分工的同時(shí)加強(qiáng)跨部門協(xié)作。新型體制的改革成效高度依賴于行業(yè)管理部門之間以及綜合性與分散性執(zhí)法力量之間的合作效能。因此，《決定》特別強(qiáng)調(diào)“中國海警局與公安機(jī)關(guān)、有關(guān)行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制”，《海警法》也規(guī)定“國家建立陸海統(tǒng)籌、分工合作、科學(xué)高效的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制”，中辦、國辦和中央軍委辦公廳也聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于中國海警局與其他涉海部門職責(zé)分工及協(xié)作配合機(jī)制有關(guān)問題的意見》，都旨在解決上述問題。

但如何更加有效地在實(shí)踐上加以應(yīng)對(duì)，除了進(jìn)行相關(guān)法律的制定與修訂、加強(qiáng)海警力量和專業(yè)化建設(shè)之外，還需要更加精細(xì)化的制度安排。針對(duì)性的優(yōu)化方向是著力提高海洋管理與執(zhí)法的整體性與協(xié)同性。結(jié)合我國跨部門合作的具體實(shí)踐，可以從簽訂合作協(xié)議、召開聯(lián)席會(huì)議、成立權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)。

第一，廣泛建立合作關(guān)系和常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。目前，除了中央層面有各種形式的合作協(xié)議和聯(lián)合執(zhí)法外，地方政府也開始大量開展相關(guān)工作，例如河北海警局與省級(jí)涉海部門全面簽訂協(xié)作配合辦法。未來要從明確分工與加強(qiáng)協(xié)作、有效銜接管理與執(zhí)法工作的角度出發(fā)，細(xì)化職責(zé)關(guān)系與協(xié)同機(jī)制，達(dá)到行業(yè)管理部門通力協(xié)作，綜合執(zhí)法力量與分散執(zhí)法力量形成合力，管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分而不離的最優(yōu)狀態(tài)。但目前普遍采用的合作協(xié)議或備忘錄，本質(zhì)上只是一種契約性的合作關(guān)系，下一步可以嘗試建立組織化程度更高、約束力更強(qiáng)、作為目標(biāo)任務(wù)導(dǎo)向的部際聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)行常態(tài)化的溝通、協(xié)調(diào)與合作，提高海洋綜合治理與執(zhí)法效能。

第二，重新考慮成立高層次的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——“國家海洋事務(wù)委員會(huì)”。海洋事務(wù)的有效治理需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善海洋綜合管理與協(xié)調(diào)海上統(tǒng)一執(zhí)法的改革方向應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持。實(shí)際上，除了2013 年提出設(shè)立國家海洋委員會(huì)之外，國家曾在1986 年成立過“國務(wù)院海洋資源研究開發(fā)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由國務(wù)委員擔(dān)任組長、國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長。更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組在國家治理中的作用也是2018 年國家機(jī)構(gòu)改革的重要趨勢(shì)之一，設(shè)立“國家海洋事務(wù)委員會(huì)”作為高層次的決策與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既符合改革趨勢(shì)，能夠更好地滿足海洋治理的整體性需要，[9]也能為“行業(yè)管理、綜散結(jié)合”的海洋管理與執(zhí)法體制提供強(qiáng)力有效的協(xié)調(diào)權(quán)威。在組織形式上，“國家海洋事務(wù)委員會(huì)”可以參照2013 年改革方案設(shè)立為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也可按照“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的原則，以黨政一體化的形式設(shè)立。在職責(zé)內(nèi)容上，“國家海洋事務(wù)委員會(huì)”既要負(fù)責(zé)國家重大海洋戰(zhàn)略和決策的制定以及監(jiān)督實(shí)施，也要對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)好海洋管理與執(zhí)法工作，對(duì)外指導(dǎo)深度參與全球海洋治理以及維護(hù)國家海洋權(quán)益。

四、結(jié)論與討論

如何治理好海洋事務(wù)是21 世紀(jì)重要的全球性議題，[11]設(shè)計(jì)好海洋管理與執(zhí)法體制是提高治理績效、實(shí)現(xiàn)海洋善治的基礎(chǔ)。2018 年國家機(jī)構(gòu)改革確立了行業(yè)管理的海洋管理體制與“綜散結(jié)合”的海洋執(zhí)法體制，是經(jīng)歷長期改革探索特別是嘗試轉(zhuǎn)向“強(qiáng)化海洋綜合管理、完全統(tǒng)一海洋執(zhí)法”之后，給出的極具中國特色的新方案，不同于集中型、分散型和半集中型的類型劃分。

新型海洋管理與執(zhí)法體制既吸收借鑒了歷次改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，回應(yīng)了加快建設(shè)海洋強(qiáng)國的現(xiàn)實(shí)觀照，也生動(dòng)體現(xiàn)了新時(shí)代推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的前沿探索。其優(yōu)勢(shì)在于提升海洋管理專業(yè)性并有助于強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌，也有助于解決長期以來分散型海洋執(zhí)法的諸多困境；挑戰(zhàn)在于改革成效高度依賴于跨部門合作效能，但目前多是基于部門協(xié)議的合作機(jī)制，而缺乏權(quán)威性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，往往無法帶來很好的協(xié)調(diào)效率和合作效能[12]；針對(duì)性的優(yōu)化策略是除了廣泛建立合作關(guān)系和常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制之外，還應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)并考慮設(shè)置“國家海洋事務(wù)委員會(huì)”，以協(xié)調(diào)和強(qiáng)化行業(yè)管理部門之間以及綜合性執(zhí)法與分散性執(zhí)法之間的合作關(guān)系。

最后，需要說明的是新型體制的運(yùn)行效果仍有待于長期觀察，筆者僅是基于改革方案、部門三定方案以及前期運(yùn)行情況所進(jìn)行的探索性研究，因此研究結(jié)論是階段性的并可能存在不足。此外，由于地方層面的治理結(jié)構(gòu)具有很強(qiáng)的“職責(zé)異構(gòu)”特征，也未納入筆者的討論范圍。但正如長路漫漫的海洋管理與執(zhí)法體制改革實(shí)踐一樣，理論研究也應(yīng)在上下求索之中審慎前行，筆者提供的是一種可能性的解釋與啟發(fā)。